CC BY
211
О развитии практики взыскания с государственных органов ущерба, причиненного их неправомерными действиями
С.Г. Пепеляев
управляющий партнер компании «Пепеляев Групп», кандидат юридических наук (г. Москва)
Сергей Геннадьевич Пепеляев, s.pepeliaev@pgplaw.ru
В 2009 году Высший Арбитражный Суд Российской Федерации (ВАС РФ) существенно развил практику взыскания с государственных органов ущерба, причиненного их незаконными действиями организациям и предпринимателям. То, что долгое время оставалось декларацией, становится практикой. Вместо символических взысканий осуществляются реальные начисления.
Взыскание прямого ущерба
Большой резонанс вызвало постановление ВАС РФ от 3 ноября 2009 года № 8974/09 по делу строительной компании «Ирбис» о взыскании убытков, причиненных ей сотрудником Федеральной службы судебных приставов России.
Компания выиграла в арбитражном суде имущественный спор и обратилась к судебному приставу-исполнителю за взысканием с должника причитающихся ей сумм. Пристав арестовал ликвидное имущество должника, но впоследствии снял арест и наложил взыскание на принадлежащие должнику векселя. Их оценка оказалась явно завышенной, реализовать векселя не удалось. Строительная компания осталась ни с чем.
По мнению компании, причиной неисполнения выданных ей исполнительных листов послужили незаконные действия судебного пристава-исполнителя, снявшего арест с ликвидного имущества должника, завысившего оценку векселей. Компания
оценила причиненный ей вред в 1,3 миллиона рублей и потребовала его возмещения службой судебных приставов на основании статьи 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации.
Арбитражные суды первой, апелляционной и кассационной инстанций отказали в удовлетворении исковых требований. Однако по определению судей ВАС РФ Сар-баша С.В., Бабкина А.И. и Никифорова С.Б. дело было передано в Президиум ВАС РФ для пересмотра1. В определении судьи указали, что «согласно пункту 2 статьи 91 Закона об исполнительном производстве (Федеральный закон от 2 октября 2007 года № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве». - Авт.) вред, причиненный судебным приставом-исполнителем гражданам и организациям, подлежит возмещению в порядке, предусмотренном гражданским законодательством Российской Федерации.
Истцом заявлены требования о применении ответственности за вред, причиненный должностными лицами государственных органов (судебными приставами-исполнителями), установленной статьей 1069 Кодекса (Гражданского кодекса Российской Федерации. - Авт.).
Указанная ответственность для причинителя вреда наступает на общих основаниях (при наличии вреда у потерпевшего, противоправности поведения причинителя вреда, причинной связи между двумя первыми элементами, вины причинителя вреда). Однако особенностью является причи-
1 Определение Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 24 августа 2009 года № 8974/09.
нение вреда противоправными действиями, в данном случае действиями должностных лиц государственного органа, которые имеют властно-административный, юридически обязательный, односторонний характер. В данном случае такими действиями явились снятие судебным приставом-исполнителем ареста с ликвидного имущества кооператива, за счет которого могли быть исполнены судебные акты о взыскании денежных средств с должника, и обращение взыскания на его имущество, стоимость которого была явно завышена и в действительности составляла 0 рублей, что сделало невозможным исполнение названных судебных актов. Доказательства наличия иного имущества, за счет которого возможно исполнение судебных актов, в деле отсутствуют.
Следовательно, выбытие имущества должника, за счет которого мог быть исполнен судебный акт о взыскании с него денежных средств, если таковое обусловлено незаконными действиями (бездействием) судебного пристава-исполнителя, является основанием для возмещения вреда взыскателю при условии, что не доказана возможность исполнения судебного акта за счет иного имущества.
Положения статьи 321 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, предоставляющие взыскателю право неоднократного после возврата исполнительного листа предъявления его к взысканию, не могут быть истолкованы в том смысле, чтобы лишить взыскателя, утратившего возможность получить причитающиеся с должника суммы в связи с выбытием его имущества по причине незаконных действий судебного пристава-исполнителя, права на возмещение вреда.
Указный подход не освобождает должника, неосновательно обогатившегося за счет казны публично-правового образования, возвратить сбереженные им денежные средства.
При ином толковании норм права судебный пристав-исполнитель, совершивший противоправные действия, не несет за них никакой ответственности перед взыскателем. Последний вследствие этого не полу-
чает присужденное ему по суду имущество, что может привести к нарушению права на справедливое судебное разбирательство (статья 6 Конвенции от 04.11.1950 «О защите прав человека и основных свобод», Рим), которое включает в себя обязанность государства по исполнению решения суда, вступившего в законную силу».
Президиум ВАС РФ, рассмотрев дело, принял предложенную позицию, отменил ранее вынесенные судебные акты и исковые требования компании удовлетворил.
Взыскания реального ущерба с государственных органов, нарушивших закон, права и интересы организаций и граждан, способствует наведению порядка в государственном управлении гораздо эффективнее, чем все административные реформы вместе взятые. Не чиновники, контролирующие себе подобных, а активные экономические субъекты проявляют большую заинтересованность и настойчивость в устранении причин и следствий противоправного поведения многочисленных государственных служащих.
Можно с уверенностью отнести решение по делу строительной компании «Ирбис» к событиям «цивилизационного прорыва»: предприниматели получили эффективный инструмент воздействия на властные структуры.
Излишний романтизм здесь, конечно, не уместен, но все-таки шаг сделан значительный и в правильном направлении.
Взыскание расходов на представителей в суде
Эффективность «ценового воздействия» показала практика взыскания с государственных органов другого вида убытков -расходов компаний на восстановление нарушенных прав. Речь идет о судебных расходах, в том числе о затратах на оплату услуг представителей в судебном деле.
В 2009 году ВАС РФ продемонстрировал решимость вдохнуть жизнь в статью 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (АПК РФ), наполнить ее «высшим разумом». Эта статья устанавливает, что расходы на оплату услуг
представителя взыскиваются в разумных пределах. Но можно ли было назвать разумной практику, когда возмещались лишь символические суммы (5-10 тысяч рублей) по многоэпизодным сложным продолжительным слушаниям?
Постановлением от 9 апреля 2009 года № 6284/07 Президиум ВАС РФ одобрил взыскание с налогового органа, проигравшего спор о законности его решения о недоимках, штрафах и пенях, беспрецедентно высокой суммы - около 1,5 миллиона рублей. Суд исходил из того, что расходы налогоплательщиком фактически понесены и документально подтверждены, их размер соответствует стоимости аналогичных услуг в регионе. К тому же инспекция не представила доказательств чрезмерности затрат, а суд не усмотрел явного превышения возмещаемой суммы над разумными пределами, что исключает право суда уменьшать взыскание по своей инициативе.
Это не единственный пример взыскания реальных расходов на оплату услуг представителей. Так, определением от 12 октября 2009 года по делу № А42-4260/2007 Арбитражный суд Мурманской области взыскал с Управления Федеральной налоговой службы по Мурманской области 2 миллиона 40 тысяч рублей. Есть и другие случаи взысканий весьма крупных сумм.
К такому состоянию судебная практика шла долгие годы. Отправной точкой, когда гарантии, предусмотренные статьей 53 Конституции Российской Федерации2, начали реализовываться, послужило определение Конституционного Суда Российской Федерации (КС РФ) от 20 февраля 2002 года № 22-О. Основной вывод Суда состоял в том, что ограничение для возмещения затрат на представительство противоречило бы обязанности государства по обеспечению конституционных прав и свобод. В другом определении - от 21 декабря 2004 года № 454-О - КС РФ обратил внимание арбитражных судов на необходимость установления баланса между правами лиц,
участвующих в деле, а в определении от 20 октября 2005 года № 355-О - на то, что суд не вправе уменьшать размер взыскания произвольно.
ВАС РФ также принял ряд документов, задающих вектор развития судебно-арбитражной практике. Первая такая попытка была предпринята с выходом информационного письма ВАС РФ от 13 августа 2004 года № 82, когда Суд наметил первоначальные ориентиры, которые следует учитывать при рассмотрении требований о возмещении судебных расходов. В качестве таковых могут служить нормы расходов на служебные командировки, стоимость экономных транспортных услуг, сведения статистических органов о ценах на рынке юридических услуг, продолжительность рассмотрения и сложность дела и так далее.
В информационном письме от 22 декабря 2005 года № 99 ВАС РФ подтвердил, что судебные расходы взыскиваются и в тех случаях, когда проигравшая сторона, например налоговый орган, освобождена от уплаты государственной пошлины за подачу искового заявления в суд.
Ряд важных положений содержатся в информационном письме ВАС РФ от 5 декабря 2007 года № 121. Среди них следует отметить вывод о законности соглашения о выплате гонорара успеха (но не вся эта сумма может взыскиваться с проигравшей стороны). Признано, что наличие в компании собственной юридической службы не препятствует удовлетворению требования о возмещении судебных расходов на привлеченных сторонних юристов. Суд признал, что расходы на проезд и проживание в связи с рассмотрением дела компенсируются и в отношении штатных сотрудников, а премии за выигранное дело - нет. Не могут учитываться и расходы по абонентскому обслуживанию.
Среди решений ВАС РФ по конкретным делам, значимым для формирования практики, следует отметить постановление Президиума ВАС РФ от 20 мая 2008 года
2 «Каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц» (статья 53 Конституции Российской Федерации).
№ 18118/07. В нем впервые были сформулированы важные правила:
• суд не вправе уменьшать размер взыскания произвольно;
• взыскатель должен доказать размер фактических расходов;
• проигравший субъект должен доказывать чрезмерность расходов;
• чрезмерность расходов должна обосновываться конкретными фактами.
Немаловажным для бизнеса является и постановление Президиума ВАС РФ от 18 марта 2008 года № 14616/07, в котором Суд высказался о налоговых последствиях понесения расходов на сторонних юристов: такие расходы обоснованы и при наличии собственной юридической службы и принимаются в налоговых целях в полном размере, независимо от утвержденных или средних в регионе ставок адвокатов, других статистических показателей.
Указанные решения логически привели к формированию судебной практики в 2009 году.
Вместе с тем одно постановление ВАС РФ, принятое в 2009 году (от 17 марта № 14278/08), вызвало широкое неприятие и острую критику. Этим актом Суд удовлетворил требование налогового органа о возмещении ему за счет налогоплательщика судебных расходов (1 966 рублей 70 копеек), потраченных на автомобильное топливо для поездок в суд. В обоснование своей позиции ВАС РФ привел такие аргументы:
• возмещаемые расходы связаны с судебным представительством, фактически понесены и документально подтверждены;
• необоснованность действий инспекции по возбуждению дела о взыскании налога и пеней не установлена;
• инспекция - сторона судебного процесса, и на нее также распространяется действие статьи 110 АПК РФ.
На этой же позиции стоят и некоторые другие суды. Так, Федеральные арбитражные суды Волго-Вятского и Поволжского округов принимают решения о взыскании с налогоплательщиков судебных расходов, ссылаясь на пункт 1 статьи 110 АПК РФ, согласно которому судебные расходы, по-
несенные лицами, в чью пользу принят судебный акт, взыскиваются судом с проигравшей стороны.
Инспекции аргументируют свою позицию еще и тем, что расходы на ведение дела понесены уже после завершения мероприятий налогового контроля, потому нельзя признать, что они совершены в связи с исполнением контрольных функций. Следовательно, на них не распространяется ограничение, сформулированное Конституционным судом Российской Федерации в постановлении от 18 июля 2008 года №10-П: затраты органов публичной власти, понесенные ими в связи с проведением контрольных мероприятий, должны покрываться за счет федерального бюджета.
Вряд ли можно согласиться и с предложенной аргументацией, и с принятым ВАС РФ постановлением.
Деятельность контрольно-надзорных органов всегда предполагает и юрисдикцию, то есть применение мер принуждения. Без этого контроль не достигает возлагаемой на него цели обеспечения законности. Применение мер принуждения по результатам контрольных мероприятий - функция государственного управления, возложенная на контрольно-юрисдикционные органы.
При применении мер принуждения лицу Конституцией Российской Федерации гарантирована защита, в том числе посредством судебной проверки законности и обоснованности решения государственного органа. Государственный орган не может отказаться участвовать в судебной проверке своих решений. Одно из проявлений его функции - обязанность обосновывать в суде правомерность примененных им мер принуждения.
Иначе говоря, и в суде органы публичной власти, которые могут действовать только в пределах возложенной на них государственно-властной компетенции, продолжают реализовывать свои публичные функции. Для них обоснование в суде законности и обоснованности своих решений о применении мер принуждения в рамках общегосударственной конституционной задачи - защиты прав граждан - такая же неотъемлемая часть общей контрольно-юрисдикционной
функции. Судебная стадия также относится к основной деятельности контрольно-надзорных органов, и в судебном процессе эти органы реализуют свои публичные функции. Это и обуславливает разницу между исковым производством и административной юстицией.
Выделение отдельной так называемой «судебной» стадии реализации единой публичной функции необоснованно. Все функции государственных органов, в особенности юрисдикционных, реализуются ими в рамках возложенной на них государственно-властной компетенции. Их реализация может и должна финансироваться только за счет государственного бюджета.
С материально-правовой точки зрения судебные расходы есть убытки, понесенные для восстановления нарушенного права. Государственный орган, участвующий в судебном процессе, не несет никаких убытков. Он расходует бюджетные средства, которыми наделен для реализации своих функций, в том числе в суде. Никакое законодательство не предусматривает компенсации бюджетных средств, израсходованных государственным органом в рамках реализации его публичных функций, тем более, когда речь идет о прямой обязанности доказывания в суде правомерности применения мер принуждения.
Можно прогнозировать, что решение ВАС РФ станет поводом для конституционной проверки статьи 110 АПК РФ с учетом сложившейся практики ее столь широкого толкования арбитражными судами.
Возврат уплаченной пошлины
Еще одним материальным сдерживающим фактором, способствующим наведению порядка в государственном управлении, служит взыскание государственной пошлины, уплачиваемой при обращении в суд.
В системе мер, направленных против подачи необдуманных, беспочвенных апел-
ляционных и кассационных жалоб, главное значение имеет обязанность уплачивать государственную пошлину. После долгих лет попустительства, в 2006 году, арбитражные суды стали исполнять положение Налогового кодекса Российской Федерации, предусматривающее, что государственные органы, в том числе налоговые инспекции, не освобождаются от уплаты государственной пошлины, когда они выступают ответчиками по искам налогоплательщиков. Только если налоговики являются истцами, они могут не уплачивать пошлину, в том числе при обращении с жалобами в вышестоящие судебные инстанции.
Реализация этого положения сразу же показала ощутимые результаты: поток жалоб налоговиков ослаб, число пересматриваемых дел уменьшилось3.
Налоговая служба, для которой обязанность уплачивать государственную пошлину приводит к большим расходам, наглядно демонстрирующим качество и результативность работы ее сотрудников, повела борьбу за изменение ситуации и добилась того, что в конце октября 2008 года. Правительство Российской Федерации незаметно для многих внесло в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации скромный законопроект № 119731-5, в котором среди прочих положений упрятана норма о том, что от государственной пошлины освобождаются государственные органы, выступающие в арбитражных судах в качестве истцов или ответчиков, то есть во всех случаях. О «потаенном» характере операции свидетельствует и пояснительная записка к законопроекту: это нововведение упоминается лишь в скромном абзаце в самом конце, на третьей странице текста, и к тому же без какого-либо объяснения причин и мотивов, побудивших Правительство действовать подобным образом.
В январе 2009 года законопроект стал законом4. Однако очень скоро арбитражные суды частично «отыграли» ситуацию назад:
3 См.: В каком направлении развивается налоговая практика // Налоговед. 2008. № 9. С. 8-9.
4 О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации : Федеральный закон от 25 декабря 2008 года № 281-ФЗ.
законодатель освободил государственные органы от уплаты пошлины при обращении в суд, но не от взыскания пошлины в составе судебных расходов при поражении в деле.
Целым рядом определений ВАС РФ поддержал суды, взыскавшие в пользу компаний, выигравших дела об оспаривании актов органов управления, сумму государственной пошлины, уплаченной при подаче в суд заявления5. При этом он руководствовался положениями статьи 110 АПК РФ о распределении судебных расходов, которая не предусматривает освобождение государственных органов от возмещения судебных расходов другим лицам, участвующим в деле, в случае, когда решение состоялось в пользу этих лиц.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что в 2009 году ВАС РФ достаточно последовательно проводил политику установления реальной ответственности органов государственного управления за причинение неправомерного вреда предпринимателям и организациям.
ЛИТЕРАТУРА
1. Гражданский Кодекс Российской Федерации. Часть вторая от 26 января 1996 года № 14-ФЗ. Ст. 1069.
2. Об исполнительном производстве : Федеральный закон от 2 октября 2007 года № 229-ФЗ. Ст. 91.
3. Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24 июля 2002 года № 95-ФЗ (с изменениями от 28 июля, 2 ноября 2004 года, 31 марта, 27 декабря 2005 года, 2 октября 2007 года, 29 апреля, 11 июня, 22 июля, 3 декабря 2008 года, 28 июня, 19 июля 2009 года). Статьи 91, 110.
4. Конституция Российской Федерации : принята 12 декабря 1993 года по результатам всенародного голосования, проведенного в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 15 октября 1993 года № 1633 «О проведении всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации». Ст. 53.
5. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации : Федеральный закон от 25 декабря 2008 года № 281-ФЗ.
5 Определения Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации: от 23 сентября 2009 года № ВАС-12307/09; от 1 октября 2009 года № ВАС-12549/09; от 1 октября 2009 года № ВАС-12680/09; от 1 октября 2009 года № ВАС-12731/09; от 1 октября 2009 года № ВАС-12739/09; от 2 октября 2009 года № ВАС-12556/09.
