CC BY
336
33 См. п. 12 ч. 3 ст. 11 Закона о противодействии терроризму; п. «з» ст. 11, п. «г» ст. 12 Закона о чрезвычайном положении; пп. 16, 18, 20 ст. 13 Закона о полиции; ст. 11 Закона о ведомственной охране; ст. 32.3 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (далее — Закон о правовом положении иностранных граждан) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 30, ст. 3032.
34 См. п. «и» ст. 11 Закона о чрезвычайном положении.
35 См. п. «б» ст. 12 Закона о чрезвычайном положении.
36 См. п. «д» ст. 12 Закона о чрезвычайном положении; ст. 27 Федерального закона от 13 декабря 1996 г. № 150-ФЗ «Об оружии» (далее — Закон об оружии) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. № 51, ст. 5681; п. 16 ст. 13 Закона о полиции.
37 Рассматриваемая мера применяется для обследования или изоляции больных инфекционными заболеваниями, представляющими опасность для окружающих, и лиц с подозрением на такие заболевания, граждан, находившихся в контакте с больными инфекционными заболеваниями, представляющими опасность для окружающих, лиц, страдающих психическим расстройством (см. абз. 1, 2 подп. 6 п. 1 ст. 51 Федерального закона от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (далее — Закон о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1999. № 14, ст. 1650; ст. 29 Закона РФ от 2 июля 1992 г. № 3185-1 «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. № 33, ст. 1913).
38 См. абз. 4 подп. 6 п. 1 ст. 51 Закона о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения.
Н.И. Химичева, В.В. Аржанов
О РАЗГРАНИЧЕНИИ ПОЛНОМОЧИЙ И ПРЕДМЕТОВ ВЕДЕНИЯ ГОСУДАРСТВА И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Статья посвящена рассмотрению полномочий местного самоуправления. На основе анализа отдельных полномочий, таких как охрана общественного порядка, школьное и дошкольное образование, оказание услуг связи, делается предложение о необходимости изменить подход к разграничению полномочий. Предлагается разграничивать не полномочия, а предметы ведения.
Ключевые слова: муниципальное право, разграничение, полномочия, предметы ведения, вопросы местного значения, государственная власть, местное самоуправление.
N.I. Khimicheva, V.V. Arzhanov
ABOUT DIFFERENTIATION OF POWERS AND SUBJECTS OF CONDUCTING THE STATE AND LOCAL GOVERNMENT
The article considers the analysis of powers of local self-government organs. According to the definition of powers of local self-government organs such as battery of powers and duties which are necessary for the resolution of the issues of local character, the author gives the analysis of specific powers of federal legislature. Also the author proposes to mark off not the the powers but but the subjects of leading.
Key words: Municipal law, marking off, powers, the issues of local character, state power, local self-government organs.
Начиная с 1990-х гг., с момента становления современной модели организации местного самоуправления в России, вопрос разграничения полномочий между различными уровнями власти является неразрешенной проблемой, которой посвящено значительное количество работ Ч Вопрос разграничения полномочий обусловлен отнюдь не праздным интересом ученых. Постоянно наблюдают-
© Химичева Нина Ивановна, 2012
Доктор юридических наук, академик МАН ВШ, заслуженный работник высшей школы РФ, Почетный работник высшего профессионального образования Российской Федерации, профессор кафедры финансового, банковского и таможенного права (Саратовская государственная юридическая академия). © Аржанов Владимир Владимирович, 2012
Преподаватель кафедры административного и муниципального права (Саратовская государственная 108 юридическая академия).
Н.И. Химичева, В.В. Аржанов • О разграничении полномочий и предметов ведения государства и местного самоуправления
ся конфликты между органами государственной власти субъектов РФ и руководителями органов местного самоуправления, даже сейчас в условиях выстроенной вертикали. Каждый из руководителей пытается «прибрать к рукам» полномочия, обеспеченные финансовыми ресурсами, а вопросы, решение которых требует значительных и постоянных затрат, передать на другой уровень власти. Например, в большинстве субъектов РФ транспортный налог зачисляется в областной бюджет, а ремонтировать дороги в населенном пункте должны органы местного самоуправления. Другим примером является реализация федеральной программы по строительству физкультурно-оздоровительных комплексов. Комплексы построили, а денег на их содержание в бюджете муниципальных образований нет, и губернаторы в приказном порядке заставляют муниципалитеты выделять деньги на содержание данных спортивных учреждений.
Сложившаяся ситуация обусловлена моделью построения государства и системой разграничения полномочий, которую, по нашему мнению, коренным образом надо менять. Необходимо пересмотреть вопрос о разграничении полномочий и предметов ведения между органами государственной власти и местного самоуправления, чтобы изначально исключить конфликты между государственными органами и органами местного самоуправления.
Конституция РФ в основу государственного устройства заложила принцип разделения властей не только по горизонтали, но и по вертикали, определив 3 уровня власти: Российская Федерация, субъекты РФ и местное самоуправление.
Предвидя вопрос, местное самоуправление — это власть, мы отвечаем: да, это власть не государственная, но все же власть, тем более, такая точка зрения имеет хождение в научной и политической среде 2.
При трехуровневом построении государства в ст. 71-73 Конституции РФ за- с креплен механизм разграничения полномочий и предметов ведения между Рос- к сийской Федерацией и субъектами РФ. Для этих целей также предполагается за- р ключение договоров о разграничении полномочий и предметов ведения, при этом § остается открытым вопрос о местном самоуправлении. Статья 12 Конституции § РФ ограничивается положением, что местное самоуправление в пределах своих у полномочий самостоятельно, но компетенция органов местного самоуправления р не охватывается только категорией полномочия. Полномочия местного самоу- » правления — это совокупность прав и обязанностей, необходимых для решения § вопросов местного значения3. Существенное значение для определения компе- р тенции органов местного самоуправления имеют и вопросы местного значения, ч т. е. предметы ведения местного самоуправления, закрепленные не в Конститу- о ции РФ, а в Законе от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах органи- К зации местного самоуправления в Российский Федерации» (в ред. от 6 декабря | 2011 г.)4. Но если мы проанализируем вопросы местного значения, перечень ко- и торых закреплен в ст. 14-16 данного Закона, то обнаружим, что из множества во- № просов, отнесенных к ведению соответствующего муниципального образования, 6 большинство говорят о том, что государственные органы тоже имеют полномочия. ^
Например, охрана общественного порядка. В России эта функция всегда была 2 государственной. Муниципальное образование не имеет даже соответствующих органов для решения данного вопроса. В ряде субъектов РФ проводится эксперимент по передаче одного из структурных подразделений государственного органа, занимающегося охраной общественного порядка — милиции общественной безопасности, органам местного самоуправления, однако данный эксперимент не дает желаемых результатов5. 109
Другим примером абсурдности данного положения является предоставление общедоступного, бесплатного школьного и дошкольного образования. Данный вопрос также относится к вопросам местного значения. То, что в сфере образования государство тоже имеет права и обязанности, ни у кого не вызывает сомнения. Это учебные программы, учебники, аттестация учителей и учебных заведений, выдача документов государственного образца об окончании учебного учреждения, даже зарплату учителям устанавливает государство и т.д. Но где кончаются полномочия государства и начинаются полномочия местного самоуправления? Из содержания п. 11 ст. 15 и п. 13 ст. 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ мы не сможем разграничить полномочия.
Еще один пример обеспечения населения услугами связи. В данной сфере полномочия органов местного самоуправления, как правило, сводятся к предоставлению помещений для деятельности предприятий связи. Идея создания почтовой службы для отдельного муниципального образования ничего, кроме улыбки, не вызовет.
По нашему мнению, было бы целесообразно пересмотреть вопросы местного значения, исключив из них те, в которых государство имеет полномочия, что позволит снять ряд проблем.
Во-первых, в случае закрепления законодательством такого подхода органы местного самоуправления будут заниматься только вопросами местного значения (вопросы жизнеобеспечения населения муниципального образования), а не решать государственные вопросы на местном уровне.
Во-вторых, существенно облегчится финансовая нагрузка на органы местного самоуправления. Ведь ни для кого не секрет, что на местный уровень переданы полномочия, имеющие затратный характер, в связи с чем около 70 % муни-012 ципальных образований являются дотационными.
¿. В-третьих, такой подход позволит четко разграничить компетенцию между ор-
™ ганами государственной власти и местного самоуправления. При этом не потребу-
01
? ется никаких дополнительных, подзаконных, нормативно-правовых актов, разгра-| ничивающих полномочия. Данное положение позволит в действительности выпол-| нять конституционное положение о самостоятельности местного самоуправления. | При этом законодатель инстинктивно или исходя из анализа деятельности му-
й ниципальных образований сам приходит к такому пониманию проблемы. При? мером могут служить уже упоминавшиеся полномочия по охране общественно® го порядка. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ данные полномо-§ чия оставляет за органами местного самоуправления только в городских окру-£ гах и муниципальных районах, в то время как в соответствии с п. 33 ст. 14 дан-| ного Закона органы местного самоуправления поселений только создают условия ё для деятельности добровольных формирований населения по охране обществен-§ ного порядка. Аналогичная ситуация складывается со школьным и дошколь-£ ным образованием. В соответствии со ст. 14 Федерального закона от 6 октября и 2003 г. № 131-ФЗ поселения полномочиями в образовательной сфере не наделя-1 ются, хотя городские поселения могут быть крупными населенными пунктами т по 200-300 тыс. жителей. Данное обстоятельство позволяет говорить, что мы постепенно отходим от «советской» модели разграничения полномочий, когда местные советы решали государственные вопросы на местном уровне.
Предлагая данную конструкцию разграничения не полномочий, а предметов ведения, можно предвидеть возражения, связанные с тем, что не все вопросы, в которых государство имеет полномочия, целесообразно решать на государствен-110 ном уровне. Они могут быть более эффективно решены на уровне местного само-
Н.Н. Ковалева • Правовой режим информационных ресурсов
управления. С этим трудно не согласиться, но ведь для решения данных вопросов уже существует механизм передачи отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления. При этом уже имеется правовое закрепление механизма финансирования и контроля за этими полномочиями.
Реализация данного подхода разграничения предметов ведения, а не полномочий находится в конституционных рамках и не потребует изменения Основного Закона. Эту концепцию можно реализовать, изменив Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российский Федерации».
Предлагаемая конструкция разграничения полномочий и предметов ведения позволит избежать их двоякого толкования, следовательно, и споров по данным вопросам, что, несомненно, отразится на прозрачности власти в России.
1 См.: Шорников А.Г., Герасимов В.М. Разграничение полномочий центра и регионов (правотворческая деятельность). М., 2000; Марку Ж. Тезисы выступления на международной конференции «Разграничение полномочий между различными уровнями публичной власти» (г. Санкт-Петербург, 23-24 мая 2002 г.) // Аналитический вестник Совета Федерации. 2003. № 1 (194). С. 76-77; Кочеткова Н.В. Законодательное регулирование предметов ведения и полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления: проблемы оптимизации: дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2004; Елисеенко Е.А. Разграничение полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления в субъектах Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009 и др.
2 См.: Шугрина Е.С. Организационные основы местного самоуправления: учебно-методическое пособие. Новосибирск, 1997. С. 13; БондарьН.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конститу-ционализация муниципальной демократии в России. М., 2008; Ежукова О.А. Действует ли муниципальный закон: взгляд из Барятино // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 1; Князев С.Д. Местное самоуправление в Российской Федерации: конституционная природа и значение для муниципального права // Журнал российского права. 2008. № 6.
3 См.: Казанчев Ю.Д., Писарев А.Н. Муниципальное право: учебник. М., 1998. С. 139.
4 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 40, ст. 3822; 2011. № 50, ст. 7353.
5 Подробнее об этом эксперименте и причинах приведших к его прекращению см.: Волкова Л.П. Организация деятельности милиции общественной безопасности. Саратов, 2004.
Н.Н. Ковалева
ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ИНФОРМАЦИОННЫХ РЕСУРСОВ
В статье дается сравнительный анализ различных подходов к определению понятия «правовой режим» и «правовой режим информационных ресурсов». Обосновываются признаки и структура правового режима информационных ресурсов. Предлагаются основания его классификации.
Ключевые слова: правовой режим, правовой режим информационных ресурсов, информация с ограниченным доступом, информационная сфера.
N.N. Kovaleva
LEGAL REGIME OF INFORMATION RESOURCES
In article the comparative analysis of various approaches to definition of concept "legal regime" and "a legal regime of information resources" is given. Signs and structure of a legal regime of information resources are proved. The bases of classification of legal regimes of information resources are offered.
Key words: Legal regime, legal regime of information resources, the information with the limited access, information sphere.
© Ковалева Наталия Николаевна, 2012
Кандидат юридических наук, доцент кафедры административного и муниципального права (Саратовская государственная юридическая академия).
