CC BY
52
КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО
Забайкалов Андрей Павлович
Доцент кафедры «Конституционное и международное право» Липецкого филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, кандидат юридических наук Е-mail: [email protected]
О РАСШИРЕНИИ СОСТАВА СУБЪЕКТОВ ОБЩЕСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ КАК ГАРАНТИИ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА ГРАЖДАН НА УЧАСТИЕ В УПРАВЛЕНИИ ДЕЛАМИ ГОСУДАРСТВА
Аннотация.
Предметом настоящей статьи выступает нормативное регулирование состава субъектов, осуществляющих в соответствии с действующим законодательством общественный контроль за функционированием органов власти.
Тема статьи обусловлена состоянием, проблемами и перспективами развития законодательной базы, определяющей состав субъектов общественного контроля в контексте реализации права граждан на участие в правлении делами государства.
Целью настоящей статьи являются комплексное исследование теоретических и практических аспектов определения категорий лиц, осуществляющих общественный контроль.
Методология работы опирается на традиционные для юриспруденции приемы: диалектику, анализ, синтез, аналогию, дедукцию и т.д.
К основным результатам работы можно отнести предложение дополнить законодательство об основах общественного контроля нормой, прямо предусматривающей возможность отнесения к субъектам общественного контроля неопределенного круга лиц.
Область применения результатов работы включает нормотворческую деятельность по совершенствованию правовой регламентации общественного контроля за функционированием органов власти, а также учебный процесс по дисциплинам «Конституционное право», «Административное право» и смежным дисциплинам.
К основным выводам исследования следует отнести выявление недостатков правового регулирования состава лиц, признаваемых субъектами общественного контроля, а также выработку предложений по их устранению.
Ключевые слова: гражданин, международная организация, некоммерческая организация, общественное объединение, общественный контроль, субъекты общественного контроля.
Zabaykalov Andrey P.
PhD in Law, associate professor of the Chair «Constitutional and International Law» of Lipetsk branch of Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration
E-mail: [email protected]
Abstract.
The subject of this article is the legal regulation of the entities carrying out in accordance with the current legislation of public control over the activities of public authorities.
The theme of the article due to condition, problems and prospects of development of the legal framework defining the entities of social control, in the context of the realization of the right of citizens to participate in governance of the Affairs of the state.
The purpose of this article is a comprehensive study theoretically, the determination of theoretical and practical aspects of defining the categories of persons exercising public control.
Methodology of work is based on traditional legal methods: dialectic, analysis, synthesis, analogy, deduction, etc.
The main results of the work include the proposal to Supplement article 9 of Federal law of July 21, 2014 № 212-FZ «About the Nov public control in the Russian Federation» part 3, expressly contemplate the possibility of Ones to the subject of public control of the neoprene.
The scope of the results of work include norm-setting activities on improvement of legal regulation of public control over the activities of state authorities and local self-government and the educational process in the disciplines of Constitutional law, Administrative law and related disciplines.
The main findings of the study should include identification of gaps in the legal regulation of the persons recognized subjects of public control, and proposals for their elimination.
Keywords: citizen, international organization, non-profit organization, public Association, social control, subjects of public control.
Как следует из взаимосвязанных положений ч. 1 и ч. 2 ст. 3, ч. 1 ст. 32 Конституции Российской Федерации1, одним из основных проявлений народовластия является нормативно закрепленная возможность народа в целом и отдельных граждан «участвовать в управлении делами государства», действуя при этом как опосредованно (через органы публичной власти и иных представителей), так и лично. Одной из возможных форм участия граждан в управлении делами государства выступает общественный контроль2, который среди прочего выступает действенным методом борьбы с коррупцией3.
В течение долгого времени нормативное регулирование отношений по контролю институтом гражданского общества за функ-
ционированием органов власти осуществлялось фрагментарно. На общероссийском уровне регулировались отношения, которые возникали в связи с отдельными формами общественного контроля4, или отношения в связи с общественным контролем в отдельных сферах5. Существовали профильные нормативные акты на региональном уровне6.
Ситуация изменилась только с принятием профильного Федерального закона от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федера-ции»7 (далее — Закон № 212-ФЗ). Но сразу после принятия данный акт подвергся резкой критике со стороны научного сообщества, в том числе из-за неполноты системы
1 Конституция Российской Федерации: принята всенар. голосованием 12 дек. 1993 г. (в ред. от 21 июля 2014 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 31. Ст. 4398.
2 Бердникова, Е.В.Правовые подходы к определению общественного контроля // Современное право. 2016. № 3. С. 37.
3 Егоров, В.А. Феномен коррупции в современном Российском обществе // Национальная безопасность: стратегические приоритеты и система обеспечения: Материалы международной научно-практической конференции (Пермь, 28 апреля 2016 г.).— Пермь, 2016. С. 461.
4 О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации: федер. закон Рос. Федерации от 02 мая 2006 г. № 59-ФЗ (ред. от 27.11.2017) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. № 19. Ст. 2060.
5 Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания: федер. закон Рос. Федерации от 10 июня 2008 г. № 76-ФЗ (ред. от 07.06.2017) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. № 24. Ст. 2789.
6 Об общественном (гражданском) контроле в Пермском крае: закон Пермского края от 21 декабря 2011 № 888-ПК // Собр. законодательства Пермского края. 2011. № 12.
7 Об основах общественного контроля в Российской Федерации: федер. закон Рос. Федерации от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ (ред. от 03.07.2016) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 30 (Часть I). Ст. 4213.
О расширении состава субъектов общественного контроля как гарантии конституционного права граждан на участие в управлении делами государства
субъектов общественного контроля, предложенной в законе. Она не только игнорировала теоретические разработки в области конституционного и административного права, но и противоречила «сложившейся правовой действительности»,8 в рамках которой в общественном контроле, несомненно, принимают участие и иные субъекты.
ТакА.С.Полещук в своей диссертации, подготовленной в 2011 году, вообще не ограничивал перечень субъектов общественного контроля, отмечая, что к субъектам общественного контроля следует отнести: граждан; общественные объединения; неправительственные организации; «проправительственные» организации; средства массовой информации; международные организации; общественные палаты различного уровня; общественные советы, создаваемые при органах власти; омбудсменов; политические партии9. Статья же 9 Закона № 212-ФЗ определяет, что к субъектам общественного контроля относятся: федеральная, региональные и муниципальные общественные палаты (советы), а также общественные советы при исполнительных и представительных органах власти, как федерального, так и регионального уровня. Кроме того, предусмотрена возможность «в случаях и порядке, которые предусмотрены законодательством», создавать специальные общественные наблюдательные комиссии, инспекции, группы контроля, а также другие структуры.
Граждане Российской Федерации и их объединения в качестве субъектов общественного контроля формально не обозначены. При этом отдельно оговаривается право граждан участвовать в осуществлении общественного контроля лично (в статусе общественного инспектора или общественного эксперта) или посредством
участия в деятельности общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций (п. 1 и п. 3 ст. 3). Также подчеркивается возможность общественных объединений и других некоммерческих организаций принимать участие в осуществлении общественного контроля, в том числе выступать организаторами различных форм общественного контроля (п. 4 и п. 5 ст. 3).
В то же время специальные правомочия, необходимые для осуществления общественного контроля, предоставляются именно «субъектам общественного контроля», а также в случаях, предусмотренных федеральным законодательством, общественным объединениям и иным негосударственным некоммерческим организациям. Граждане, не имеющие отношения к субъектам общественного контроля и специализированным общественным объединениям и некоммерческим организациям, фактически лишены возможности самостоятельно инициировать и осуществлять общественный контроль.
Таким образом, Закон № 212-ФЗ формально существенно ограничивает права значительного числа субъектов в сфере общественного контроля за функционированием органов власти.
При этом, как справедливо отмечает Е. В. Бердникова, законодатель «не учел» некоторые направления общественного контроля, установленные ранее10. В частности, на законодательном уровне с 1995 года прямо предусмотрено, что граждане и общественные объединения осуществляют общественный контроль за соблюдением законодательства «о производстве и обороте этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и ограничении потребления (распития) алкогольной про-
8 Гриб, В.В.Актуальные проблемы нормативного закрепления системы субъектов общественного контроля в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2016. № 1. С. 13-16.— URL: http:// www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc; base=CJI; n=94470#0 (дата обращения 10.01.2018).
9 Полещук, А. С. К вопросу о субъектах общественного (гражданского) контроля в РФ и их системе // Вестник Московского университета МВД России. 2011. № 6. С. 125.
10 Бердникова, Е. В. Правовое регулирование видов общественного контроля в Российской Федерации // Известия Саратовского университета. Новая серия. Серия: Экономика. Управление. Право. 2016. Т. 16. № 1. С. 98.
дукции»11. В отношении каких субъектов может осуществляться такой контроль, не указано, то есть допустимо наблюдение за законностью деятельности органов публичной власти в указанной сфере. Похожие нормы присутствуют во многих других законах и иных нормативных актах.
Общественная оценка, которую в данном контексте можно рассматривать, в том числе как результат общественного контроля, предлагалась в качестве критерия повышения материального стимулирования государственных гражданских служащих12.
В связи с изложенным на различном уровне неоднократно поднимался вопрос о расширении перечня субъектов общественного контроля.
Так, С. М. Зубарев указывает на необходимость увеличения количества видов субъектов общественного контроля путем включения в него граждан, их объединений и средств массовой информации13.
На официальном сайте Совета при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека размещен проект закона, направленного на существенную модернизацию Закона № 212-ФЗ. Среди прочих новелл предлагается отнесение к субъектам общественного контроля граждан Российской Федерации, объединений граждан, а также консультативных и экспертно-консультативных орга-
нов при исполнительных, законодательных, судебных органах власти и прокуратуре14.
В качестве одного из возможных негативных последствий такого решения С. М. Зубарев называет «парализацию деятельности» органов публичной власти из-за резкого роста числа обращений и применения иных форм общественного контроля. Однако даже сам названный автор отмечает гипотетический и маловероятный характер такого развития событий, поскольку решающую роль в данном вопросе играет не законодательство, а уровень «активной жизненной позиции гражданина и числа объективных оснований для осуществления общественного контроля — реальных упущений и недостатков в работе должностных лиц»15.
Более того, представляется, что обозначенную проблему можно и нужно решать более радикально.
Ряд специалистов справедливо отмечают, что в условиях российской действительности можно выделить два типа субъектов, осуществляющих общественный контроль. Первый включает, прежде всего, независимые объединения граждан (общественные организации). Второй состоит из организаций, создаваемых при участии органов публичной власти и зачастую при этих орга-нах16. Причем деятельность последних из-за близости к власти не может считаться в полной мере общественной17, а сами они не всеми
11 О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции: федер. закон Рос. Федерации от 22 ноября 1995 № 171-ФЗ (ред. от 29.07.2017) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. № 48. Ст. 4553.
12 Щукина, Т. В., Брусенцева, В.А.Оценка профессиональной служебной деятельности как критерий материального стимулирования государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации^/Про-блемы права. 2015. № 4 (52). С. 107.
13 Зубарев, С. М. Некоторые проблемы правового регулирования общественного контроля // Вестник Университета имени О. Е. Кутафина. 2014. № 2. С. 117.
14 Проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об основах общественного контроля в Российской Федерации».— URL: http://president-sovet.ru/documents/read/537/ (дата обращения 10.01.2018).
15 Зубарев, С. М. К вопросу о субъектах общественного контроля // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: сборник статей по материалам ежегодной всероссийской научно-практической конференции (Сорокинские чтения), 24 марта 2017 года: в 3-х частях / под ред.д.ю.н. Ю. Е. Аврутина, д.ю.н. А. И. Каплунова. СПб.: Изд-во СПб ун-та МВД России, 2017. Ч. I. С. 161.
16 Полещук, А. С. К вопросу о субъектах общественного (гражданского) контроля в РФ и их системе // Вестник Московского университета МВД России. 2011. № 6. С. 126.
17 Андреева, Л. А. К вопросу об общественном контроле // Вопросы современной юриспруденции: сборник статей по материалам XLIII международной научно-практической конференции. № 11(42). Новосибирск: Си-бАК, 2014. С. 35.
О расширении состава субъектов общественного контроля как гарантии конституционного права граждан на участие в управлении делами государства
авторами относятся к полноценным субъектам общественного контроля18. В частности, В. В. Гриб, исходя из подобного подхода, классифицирует субъектов общественного контроля на автономные и зависимые19.
Несложно заметить, что Закон № 212-ФЗ ориентирован на регулирование осуществления общественного контроля «зависимыми» субъектами. Если рассматривать такое положение как выбор законодателя, который таким образом ограничил сферу своего вмешательства в общественные отношения, то это не вызывает существенных возражений. Однако если подобным способом органы законодательной власти стремились ограничить возможность гражданского общества по независимому контролю органов государственной власти и местного самоуправления, то это не только противоречит указаниям ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, но и дискредитирует саму идею общественного контроля. Ведь сводить контроль за органами публичной власти к деятельности структур, формируемых этими же органами, и одновременно минимизировать возможность участия в контрольных мероприятиях действительно независимых представителей гражданского общества означает создавать предпосылки для злоупотреблений.
В настоящее время признаков, позволяющих говорить о реализации второго подхода, не наблюдается. Вопреки указанным формальным ограничениям, множество частных организаций, а также частных лиц занимаются в Российской Федерации деятельностью, соответствующей определению общественного контроля.Так, В. В. Гриб указывает, что, несмотря на некоторые недостатки юридической техники, присущие нормам Закона № 212-ФЗ, субъектами общественного контроля фактически выступа-
ют не только указанные в нем лица, но и адвокатура; граждане Российской Федерации; некоммерческие организации; омбудсмены федерального и регионального уровней, в том числе специализированные; средства массовой информации20.
Однако для устранения отмеченных недо -статков системы субъектов общественного контроля представляется возможным использовать концепцию открытого перечня таких субъектов, включив него «свободные и независимые от власти в своих оценках институты гражданского общества, осуществляющие с целью недопущения и/или прекращения нарушения прав и законных интересов граждан контроль во всех сферах жизнедеятельности».21
Отдельно можно отметить роль, которую в общественном контроле могут сыграть международные неправительственные и межправительственные организации. Безусловно, приравнивать их к национальным участникам отношений в сфере общественного контроля не следует. Такой шаг противоречил бы сущности общественного контроля как формы участия граждан в управлении делами государства. А в данной сфере иностранное и международное участие традиционно рассматривается как исключение. Однако игнорировать существование таких структур и препятствовать их деятельности без достаточных оснований также неверно. Ведь в ряде случаев они могут выступить в качестве действительно независимых и даже более эффективных участников общественного контроля, тем более что Российская Федерация стремится к замене концепции «сфер влияния» на расширение областей взаимных интересов, а также предлагает развивать
Полещук, А.С.Конституционно-правовые основы общественного контроля в Российской Федерации: авто-
реф. дис.. канд. юрид. наук. М., 2012. С. 19.
Гриб, В.В.Актуальные проблемы нормативного закрепления системы субъектов общественного контроля в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2016. № 1. С. 13-16.— URL: http:// www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc; base=CJI; n=94470#0 (дата обращения 10.01.2018).
Гриб, В.В.Актуальные проблемы нормативного закрепления системы субъектов общественного контроля в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2016. № 1. С. 13-16.— URL: http:// www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc; base=CJI; n=94470#0 (дата обращения 10.01.2018). Полещук, А.С.Конституционно-правовые основы общественного контроля в Российской Федерации: авто-реф. дис.. канд. юрид. наук. М., 2012. С. 18-19.
21
практику многостороннего сотрудничества во всех сферах22.
В связи с изложенным можно предложить дополнить ст. 9 Федерального закона от 21 июля 2014 г. №212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» ч. 3 следующего содержания: «Общественный контроль могут осуществлять субъекты общественного контроля, не указанные в ч. 1
и ч. 2 настоящей статьи, в том числе граждане, общественные объединения и иные негосударственные некоммерческие организации, а также международные организации. Права, обязанности и ответственность таких субъектов общественного контроля определяются законодательством, регулирующим их правовой статус, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом».
Библиографический список
1. Проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об основах общественного контроля в Российской Федерации».— URL: http://president-sovet.ru/ documents/read/537/ (дата обращения 10.01.2018).
2. Андреева, Л. А. К вопросу об общественном контроле // Вопросы современной юриспруденции: сборник статей по материалам XLIII международной научно-практической конференции. № 11 (42). Новосибирск: СибАК, 2014. С. 33-38.
3. Бердникова, Е.В.Правовое регулирование видов общественного контроля в Российской Федерации // Известия Саратовского университета. Новая серия. Серия: Экономика. Управление. Право. 2016. Т. 16. № 1. С. 97-107.
4. Бердникова, Е. В. Правовые подходы к определению общественного контроля // Современное право. 2016. № 3. С. 29-37.
5. Гриб, В. В. Актуальные проблемы нормативного закрепления системы субъектов общественного контроля в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2016. № 1. С. 13-16.— URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc; base=CJI; n=94470#0 (дата обращения 10.01.2018).
6. Егоров, В. А. Феномен коррупции в современном Российском обществе // Национальная безопасность: стратегические приоритеты и система обеспечения: Материалы международной науч.-практ. конференции (Пермь, 28 апреля 2016 г.).— Пермь: Прикамский социальный институт, 2016. С. 457-461.
7. Зубарев, С. М. К вопросу о субъектах общественного контроля // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: сборник статей по материалам ежегодной всероссийской научно-практической конференции (Сорокинские чтения), 24 марта 2017 года: в 3-х частях / под ред.д.ю.н. Ю. Е. Аврутина, д.ю.н. А. И. Ка-плунова. СПб.: Изд-во СПб ун-та МВД России, 2017. Ч. I. С. 157-164.
8. Зубарев, С. М. Некоторые проблемы правового регулирования общественного контроля // Вестник Университета им. О. Е. Кутафина. 2014. № 2. С. 114-119.
9. Полещук, А. С. К вопросу о субъектах общественного (гражданского) контроля в РФ и их системе // Вестник Московского университета МВД России. 2011. № 6. С. 122-127.
10. Полещук, А. С. Конституционно-правовые основы общественного контроля в Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2012. 26 с.
11. Шауро, И. Г. Цели государства и его геополитическое назначение // Черные дыры в Российском законодательстве. 2017. № 5. С. 8-10.
12. Щукина, Т. В., Брусенцева, В. А. Оценка профессиональной служебной деятельности как критерий материального стимулирования государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации // Проблемы права. 2015. № 4 (52). С. 106-113.
22 Шауро, И.Г.Цели государства и его геополитическое назначение // Черные дыры в Российском законодательстве. 2017. № 5. С. 10.
