CC BY
39
О расхождениях электоральных и повседневных оценок
государственной власти (на примере республик Северного Кавказа) Л.Ю. Землянская
Постановка проблемы
Оценки эффективности и результативности деятельности государственной власти постоянно даются самой властью (ее вышестоящими органами по отношению к нижестоящим), ее политическими апологетами и критиками (политики, публицисты, СМИ) и, главное, самими гражданами страны, ее населением. При этом во всех случаях отмечается устойчивая тенденция представления организации власти не в виде иерархически установленных отношений ответственности, а в виде изолированных зон бюрократической деятельности, в результате чего, например, одновременно могут министра наградить органом, а его «выдвиженца» (проворовавшегося заместителя) посадить на несколько лет в тюрьму. Это явление приобрело особую остроту и своеобразные протестные формы в структуре «граждане - государственная власть». Здесь позитивные оценки первых лиц государства и поддерживающей их партии входят в непримиримое противоречие с повседневными негативными оценками деятельности тех органов государственной власти и тех сфер ее ответственности, с которыми люди наиболее тесно связывают свои интересы.
В настоящей статье для характеристики этого социально-политического феномена взято отношение людей к высшим звеньям системы государственной власти (Президент РФ и «партии большинства»), высказанные в ходе соответствующих выборов, и к тем ее звеньям, которыми они в соответствии со своими компетенциями (обязанностями) должны руководить (учет мнений в ходе специально организованных социологических опросов). При этом предметом исследования стала ситуация в республиках Северного Кавказа, где вышеуказанные противоречия проявляются наиболее наглядно.
Методическая и информационная основа исследования
Отношение населения к высшим звеньям государственной власти формально зафиксировано в ходе последних выборов Президента РФ (4 марта 2012 г.), выборов глав республик Северного Кавказа, выборов в Государственную Думу РФ (4 декабря 2011 г.) и в республиканские законодательные органы.
Информация об этом содержится в официальных материалах ЦИК РФ и ЦИК республик.
Мнение населения республик Северного Кавказа изучалось нами в ходе социологического исследования, которое основывалось на качественных и количественных методах сбора данных. Качественные методы дали возможность получить данные о содержании и трансформациях сознания, традициях, привычках и особенностях формирования общественного мнения. В каждой из шести республик Северного Кавказа были проведены фокус-группы и групповые дискуссии, а также глубинные интервью с экспертами и с действующими руководителями органов власти, формирующими и реализующими политику в регионах.
Количественная часть исследования основывалась на проведенном летом (июль - август) 2011 г. репрезентативном опросе взрослого (от 18 лет и старше) населения республик Северного Кавказа: Республика Дагестан (РД), Республика Ингушетия (РИ), Кабардино-Балкарская Республика (КБР), Карачаево-Черкесская Республика (КЧР), Республика Северная Осетия (СО), Чеченская Республика (ЧР). Проводились личные интервью по месту жительства респондентов, объем выборки: 3500 респондентов (случайная, стратифицированная, репрезентативная по полу, возрасту, типу и географическому расположению населенных пунктов). Так, в республике Дагестан — 1000 респондентов; в остальных республиках — по 500 человек.
В методике исследования нами была предложена система показателей эффективности региональной политики на Северном Кавказе. Перечень проблем зафиксирован в утвержденной В.В. Путиным 6 сентября 2010 г. Стратегии развития Северо-Кавказского федерального округа (СКФО) 2025: 1) обеспечение обороноспособности страны, безопасности личности и гарантий права человека; 2) качество услуг ЖКХ; 3) состояние транспорта и дорог; 4) качество и доступность здравоохранения; 5) качество и доступность образования; 6) обеспечение социальной защиты населения; 7) развитие сферы физкультуры и спорта; 8) экономические показатели благосостояния населения; 9) состояние окружающей среды; 10) развитие и поддержание инфраструктуры населенных пунктов; 11) уровень культуры населения и наличие мест для проведения досуга; 12) межнациональные отношения; 13) коррупция в социально значимых сферах.
Все эти направления деятельности органов власти оценивались по трем критериям: 1) значимость — насколько каждая сфера важна для жителей различных республик; 2) удовлетворенность — удовлетворены или не удовлетворены респонденты положением дел в каждой сфере; 3) изменения — видят ли респонденты улучшения, ухудшения или вообще не видят изменений.
Дополнительно конкретизировались причины неудовлетворенности: к примеру, что именно не устраивает людей в образовании — квалификация преподавателей или недоступность образования.
Таким образом, мы полагаем, что эффективность политики можно оценивать и с позиции удовлетворенности населения наиболее значимыми для него направлениями деятельности органов власти.
Оценка эффективности деятельности Президента РФ, глав республик, ведущих партий в ходе выборов 2011-2012 гг.
Как известно, значительное большинство жителей СКФО в целом (при определенных различиях между республиками) проголосовали за партию «Единая Россия» (83%) и на выборах Президента РФ поддержали В. Путина (87%). Наше исследование подтвердило, что большинство населения действительно высоко оценивает работу В. Путина (68%). Особенно это характерно для жителей Чеченской Республики (80%). Более того, подавляющее большинство населения считает, что В. Путин хорошо информирован о существующих проблемах и настроениях в обществе (77%). По оценкам населения, уровень информированности глав республик о настроениях в обществе также весьма высок (78%), а в большинстве случаев он выше, чем уровень информированности федеральной власти. Исключение составляют главы КЧР и Ингушетии, степень информированности которых о настроениях населения оцениваются ниже, чем в других республиках.
Несмотря на то что люди считают высоким уровень информированности В. Путина и глав республик, большинство населения считает, что нынешняя власть как таковая не прислушивается к мнению народа. С этим солидарны 74% населения РД, 77% в КЧР, 69% в КБР и СО, более половины населения (56%) в ИР. Только в Чечне преобладает доля тех (67%), кто полагает, что власть «слышит» свой народ. Отметим, что, по нашим данным, среди электората «Единой России» убежденность, что «власть не слышит народ», также преобладает. Таким образом, мы выявили первую причину внутреннего противоречия, конфликта в массовых взглядах: «власть знает о наших проблемах, но не прислушивается к нашим словам». Как результат — низкое доверие к власти и критическое отношение к ее действиям. Важно, что данное обстоятельство в большей степени сказывается именно на региональной власти. Оценка населением работы глав республик менее комплиментарна, чем оценка федеральной власти. В четырех республиках большая часть населения склонна признать работу глав скорее плохой, чем хорошей. Так, в ДР работу руководителя республики считают плохой 42%, а хорошей — 33%, в СО о плохой работе говорит 51%, а о хорошей — 36%, в КБР соответственно — 44% и 40%. В КЧР более трети (37%) населения вообще ничего не знает о работе главы своей республики. Только в Чечне и Ингушетии преобладают положительные оценки. В первом случае 94% оценивают работу главы как хорошую, во втором — 47% (и это больше, чем число отрицательных оценок).
Следовательно, нельзя сказать, что население республик Северного Кавказа, учитывая их высокую дотационность, ставит в зависимость ситуацию в республиках только от федеральных властей. Значительная часть населения полагает, что у республиканских властей есть достаточно рычагов влияния на положение дел. Так, от 35% в Дагестане до 54% в Северной Осетии полагают, что ситуация в республиках в большей степени зависит от деятельности республиканской власти, и в Ингушетии преобладает убежденность, что результативность связана с ведущей ролью федерального центра (70%).
Таким образом, что очень важно, по мнению большинства населения республик Северного Кавказа, в значительной степени ответственность за существующее положение в обществе лежит на плечах региональной власти, и именно от ее управления жители республик ждут поддержки и решительных действий.
В силу того что на вопросы о конкретных политических лидерах — В. Путине, Д. Медведеве и главах республик — мы получали по большей мере положительные ответы, то мы ожидали увидеть не менее позитивное отношение к федеральной и региональной власти. Увы, оценка работы как федеральной, так и региональной власти в целом в республиках Северного Кавказа очень низкая. Если результативность федеральных властей чаще оценивалась как хотя бы «средняя» (45%), то работа республиканских властей оценивается как «низкая» (те же 45%). Единственное исключение — Чеченская Республика, где эффективность федеральной и региональной власти оценили «высоко» 39% и 56% соответственно. Наибольшее число негативных оценок власти в Дагестане (40% и 59% соответственно). Стоит отметить, что электорат «Единой России» практически так же низко оценивает эффективность местных властей, как и все население: в РД — 45%, в КБР — 40%, в КЧР — 47%, в СО (А) — 34%.
В ходе проведения исследования было выявлено устойчивое противоречие между оценкой руководителя и оценкой его команды. Очевидно, что каждый руководитель должен создать грамотную команду, которая способна на системную и эффективную работу. Низкая оценка результативности деятельности региональной власти показывает вероятность того, что в случае гипотетического голосования ни один руководитель республики (за исключением Р. Кадырова) не был бы избран на свой пост повторно. Ситуацию усугубляет то, что большая часть населения республик Северного Кавказа полагает, что недовольство властями только усиливается (43%). Об этом говорят половина опрошенных в Дагестане (50%) и более половины жителей Кабардино-Балкарии (55%) и Северной Осетии (56%). Не замечают недовольства властями 46% опрошенных жителей Чеченской Республики. Если не принимать необходимых мер, улучшающих восприятие региональной власти населением, то следующее звено, на которое ложится ответственность, — федеральное правительство.
В силу национальных особенностей народов Северного Кавказа негативное отношение жителей различных республик к деятельности правительства сказывается и на усилении радикальных форм выражения недовольства — готовности населения примкнуть к активно протестующим. Более трети (39%) опрошенных в Дагестане считают, что готовых влиться в ряды сопротивления становится больше. Эту точку зрения разделяют четверть населения КЧР (24%) и каждый пятый (22%) в Кабардино-Балкарии. Нельзя не отметить и наличие сепаратистских настроений: 17% населения в Ингушетии и 15% — в Чечне полагают, что в самостоятельном государстве они развивались бы лучше, чем в составе России. Еще 15% ингушей и 8% чеченцев склонны были бы предпочесть нынешнему устройству федерацию кавказских народов. То есть среди северокавказского населения существует слой людей, пусть он и не столь значителен, которые не только не заинтересованы в эффективной политике РФ, но и не хотят быть зависимыми от федеральной власти РФ. Естественно, что группа сепаратистов еще больше ожиданий и надежд перекладывает на региональное руководство.
Оценка населением эффективности власти в решении наиболее значимых проблем
Наиболее типичная оценка населением того, что происходит в республиках Северного Кавказа, — застой, «практически ничего не меняется» (от 46 до 63% населения). Если к этой группе добавить тех, кто оценивает ситуацию как «упадок», то можно уверенно говорить о преобладающей неудовлетворенности населения ситуацией в регионе. Исключением является Чеченская Республика, где 85% довольны текущим положением дел.
В целом по республикам Северного Кавказа основными проблемами население считает низкий уровень здравоохранения, широко распространенную коррупцию, проблемы обеспечения безопасности (включая угрозу терроризма) и экономические проблемы, которые прежде всего связаны с массовой безработицей.
Проблемами, требующими безотлагательного решения, считаются также проблемы образования, социальной защиты и ЖКХ. Здесь в первую очередь следует затронуть наиболее острую проблему для СКФО, как, впрочем, и для России в целом, — борьбу с коррупцией. Это тема постоянно возникает при обсуждении любых социально-экономических вопросов. Чаще всего жители республик говорили о взятках в образовании (за сдачу экзамена или за поступление в вуз), в медицине (за льготные условия и за лечение как таковое) и при устройстве на работу (за получение рабочего места). Результаты многочисленных групповых дискуссий показывают распространенное недоверие к эффективности выделяемых «сверху» средств, представления об их нецелевом, коррупционном использовании: «деньги выделяются на строительство больниц, а оседают в карманах местных начальников». При этом, несмотря на то что в каждой республике действуют различные формы федеральной помощи, дотации и трансферты, а также республиканские программы социально-экономического развития, осведомленность населения о таких программах весьма низка (6%).
По общему мнению населения, борьба с коррупцией для властей всех уровней в условиях сложившейся системы общественных отношений — задача непосильная.
Результаты исследования по отдельным, особенно волнующим население проблемам:
Экономика. Проблема номер один для всех республик федерального округа — безработица. Каждый второй житель Северного Кавказа в этой ситуации отмечает ухудшение, а не замечают улучшений 40% населения. Причина безработицы не только в отсутствии рабочих мест, но и в чрезвычайно низком уровне зарплаты. Учителя и врачи получают в среднем 6000 руб., в то время как именно в этих сферах существует острая нехватка квалифицированных работников. Несмотря на обсуждаемые обширные планы по развитию туризма в регионе, оценки его состояния и перспектив скромные. Лишь в Карачаево-Черкесии и Чечне отмечаются небольшие улучшения, а в Кабардино-Балкарии, с традиционно развитой туристской индустрией, общественное мнение фиксирует кризис отрасли — ухудшение ситуации отмечают в пять раз больше людей, чем улучшение.
Здравоохранение. Основная проблема не в отсутствии медицинского оборудования, а в недоступности лечения — дороговизне медицинского обслуживания для рядовых граждан: 52% опрошенных считают, что доступность медицинских услуг (относительно стоимости), включая медицинские препараты и пребывание в больнице, ухудшилась, 34% — что стоимость не изменилась и лишь 11% полагают, что она улучшилась. Советская система бесплатного медицинского обслуживания в значительной мере разрушена, и даже на «острове оптимизма» — в Чечне — состояние здравоохранения имеет отрицательную оценку.
Образование. Главные претензии населения — необходимость лично за недостатком бюджетных средств оплачивать часть услуг государственного образования или частные виды образования. В силу этого для многих людей те или иные виды образования (обучения детей) стали недоступными. Даже в Чечне, где благодаря финансовым вливаниям из федерального центра идет интенсивное строительство и восстановление хозяйства, население достаточно критически оценивает ситуацию с доступностью образования в силу финансовых ограничений и возрастающей платности услуг. Весьма негативно оценивают жители республик и качество образования, и квалификацию преподавателей: в целом по всем республикам 39% опрошенных отмечают ухудшение.
Безопасность личности и защита прав человека. Во всех республиках опрошенные выражали очень низкое доверие к правоохранительным органам — ниже только доверие к «государственным служащим, чиновникам». Это отражает беспокойство людей за свою безопасность, неверие в то, что государство способно обеспечить эту безопасность. При этом ситуация ухудшилась за последние два года повсеместно, кроме Чечни, а наибольшие нарушения прав и свобод граждан отмечаются в Дагестане.
ЖКХ. Мнения населения по поводу качества коммунального хозяйства и жилищно-коммунального обслуживания достаточно противоречивы. С одной стороны, люди отмечают улучшение ситуации в отдельных конкретных сторонах коммунального хозяйства, с другой стороны, респонденты склонны давать негативную оценку состоянию ЖКХ в целом. Это связано, в частности, с общей критической оценкой властей, которая часто переносится людьми на все сферы деятельности.
Транспорт и дороги. В целом жители республик недовольны качеством дорог: 37% фиксируют ухудшение ситуации в этой области. Положительно характеризуется строительство новых и реконструкция имеющихся дорог: улучшения отмечают 38% жителей Северного Кавказа.
Выводы
Проведенное исследование показало, что в большей степени инициативу по улучшению положения дел в СКФО должны проявлять региональные органы власти, т. к., по мнению населения, именно от органов республиканского управления и от глав республик в большей степени зависит сложившаяся ситуация. Население всех республик ожидает от руководителя решительных действий. Более того, успешный опыт Чечни сказался и на образе хорошего «руководителя»: 67% северокавказского населения полагают, что хороший руководитель,
думающий о благе своего народа, имеет право на жесткие меры, и 68% готовы подчиняться такому руководителю. В то же время, несмотря на большие надежды на руководителя республики, 42% утверждают, что если вся полнота власти будет в руках одного человека, то государство и республика будут развиваться только хуже. Это еще раз подтверждает наш вывод о необходимости создания грамотной и целенаправленной системы руководства как внутри каждой республики, так и в Российской Федерации в целом.
Важно, что, несмотря на большое число неудовлетворенных текущей ситуацией в республиках, большинство населения (46%) полагает, что через два года они будут жить лучше. Наибольшее число оптимистов — в Чечне (70%).
Гораздо более оптимистично, чем население в целом, выглядит электорат «Единой России». Среди ее сторонников надеются, что будут жить лучше, 53% в Дагестане, 71% — в Ингушетии, 44% — в КБР, 49% — в КЧР, 48% — в Северной Осетии.
Анализ расхождений электоральных и повседневных оценок государственной власти — очень распространенное явление в России, однако оно особо остро проявляется именно на проблемных территориях страны. Основной причиной таких расхождений являются различные ожидания результатов деятельности органов федеральной и региональной власти. По результатам исследования, именно от регионального управления граждане ждут поддержки и решительных действий. Важно отметить, что положительные оценки самих глав республик не являются критериями электорального настроения в обществе. Несмотря на то что деятельность глав республик Северного Кавказа оценивалась жителями на достаточно высоком уровне, ни один из руководителей (кроме Чечни) не был бы выбран на гипотетическом голосовании. Конфликт между реальным и электоральным настроением заключается в различном отношении людей к главам республик и их команде. Электоральное настроение формируется на фоне восприятия команды руководителя республики, а не на личном отношении к нему, которое отчасти складывается из личных предубеждений и под влиянием человеческого и религиозного фактора — уважения главы республики.
Выявленные тенденции характерны не только для регионального уровня. Федеральная и региональная власть являются проекцией тех же отношений «глава - команда».
Рейтинг руководителей страны обновляется на сайте ВЦИОМ еженедельно, однако, как показывает наше исследование, оно отражает лишь электоральное отношение к власти, но не реальное отношение населения РФ к ее деятельности. Реальную оценку эффективности деятельности власти возможно получить только при системном изучении оценок власти на всех иерархических уровнях, причем оценки вышестоящих органов должны рассматриваться как интегральные оценки со всех нижестоящих органов власти.
