CC BY
304
С.Н. Куницин,
Воронежская прокуратура по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях
О ПРОЦЕССУАЛЬНОМ СТАТУСЕ ОРГАНОВ ДОЗНАНИЯ ФСИН РОССИИ
ON THE STATUS OF PENITENTIARY SYSTEM OF RUSSIAN FEDERATION
В статье рассматриваются точки зрения относительно процессуального статуса органов дознания ФСИН России и предлхагаются способы совершенствования его нормативного регулирования.
In the article the terms of the procedural status of penitentiary system of Russia and suggests ways to improve its regulatory framework are considered.
Вопрос о понятии органа дознания — один из самых дискуссионных в современной науке уголовного процесса. Нельзя не согласиться с мнением видного исследователя в данной области — С.И. Гирько, который отметил, что разработчики УПК РФ предусмотрели органы дознания, «запутав, однако, окончательно вопросы о том, что они собой представляют, об их количестве, наименовании и правовом статусе» [1. — С. 149].
Вместе с тем, правильное отнесение того или иного лица к органам дознания является залогом как реализации назначения уголовного судопроизводства, так и соблюдения законности в процессе его осуществления.
В связи с этим Пленум ВС РФ в своем постановлении от 31.10.1995 г. №8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия»^] отметил, что доказательства должны признаваться полученными с нарушением закона, если их собирали и закрепляли ненадлежа-щие лицо или орган.
Неопределенность правого статуса органов дознания еще ярче проявляется применительно к такому специфичному правоохранительному органу, как Федеральная служба исполнения наказаний России (далее — ФСИН России).
При детальном изучении уголовнопроцессуального законодательства России можно заметить, что за должностными лицами уголовно-исполнительной системы (далее — УИС) право на осуществление процессуальной деятельности закрепляется дважды.
Первый раз — при перечислении органов дознания в ст. 40 УПК РФ к ним отнесены органы исполнительной власти, наделенные в соответст -
вии с федеральным законом полномочиями по осуществлению ОРД.
А второй раз, упоминая в п. 5 ч. 2 ст. 157 УПК РФ начальников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, законодатель предоставляет им право на возбуждение уголовного дела и производство неотложных следст-венных действий по факту преступления, производство предварительного следствия по которому не обязательно.
Может показаться, что в данном случае имеет место дублирование одной нормы другой и полномочия, предоставленные органу дознания исправительных учреждений, про которые идет речь в ч. 1 ст. 40 УПК РФ, будут аналогичны полномочиям, предоставленным начальнику исправительного учреждения (п. 5 ч. 2 ст. 157 УПК РФ).
Однако согласиться с подобным утвержде-нием невозможно по целому ряду причин.
Для того чтобы выяснить, какое именно лицо имеется в виду в п. 1 ч. 1 ст. 40 УПК РФ, следует обратиться к ст. 13 ФЗ от 12.08.1995 г. №144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» [3] (да -лее — Закон об ОРД), в тексте которой содержится перечень из 9 органов, правомочных осуществлять оперативно-розыскную деятельность, поскольку именно с наличием данного правомочия связывается наделение статусом органа дознания. Согласно указанной норме Закона об ОРД к числу данных органов отнесена и Федеральная служба исполнения наказаний.
Частью 2 ст. 84 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации [4] (далее — УИК РФ) правом на осуществление оперативно -розыскной деятельности наделены оперативные аппараты исправительных учреждений, а также
другие уполномоченные на то органы в пределах их компетенции.
Пунктом 2 ст. 14 Закона РФ от 21.07.1993 №5473-1 «Об учреждениях и органах, испол-няющих уголовные наказания в виде лишения свободы» [5] правом на осуществление оперативно -розыскной деятельности наделены учреждения, исполняющие соответствующий вид нака -зания.
Стоит отметить, что каждая из приведенных норм изложена в нормативном акте, имеющем статус федерального закона, и, следовательно, применима к п. 1 ч. 1 ст. 40 УПК РФ.
Однако возникает вполне закономерный вопрос относительно того, кто из вышеуказанных субъектов является органом дознания — Феде -ральная служба исполнения наказаний в целом, учреждения, исполняющие наказание в виде ли -шения свободы, или оперативные аппараты ис-правительных учреждений.
В литературе высказывались различные мнения по данному поводу. К примеру, К. К. Горяинов и О.П. Александрова склонялись к тому, что в части 1 ст. 40 УПК РФ примени -тельно к уголовно-исполнительной системе речь идет о ФСИН России [6].
На невозможность осуществления оператив -ными отделами исправительных учреждений процессуальных полномочий указывает и А.В. Беляков, утверждая, что по буквальному толкованию положений ст. 40 УПК РФ и ст. 13 Закона об ОРД только ФСИН России имеет право осуществлять полномочия органа дознания [7].
Не разделяет точку зрения о возможности осуществления процессуальных полномочий должностными лицами оперативных отделов и Е.Е. Босак [8].
При внешней стройности данной концеп-ции согласиться с ней не представляется воз -можным хотя бы потому, что согласно абз. 1 ст. 13 Закона об ОРД правом на осуществление оперативно -розыскной деятельности наделяет -ся не орган исполнительной власти, а опера -тивные подразделения.
По мнению К.А. Синкина [9], разделяемому В.А. Гнатенко [10] и О .В. Фомичевой [11], не -уместно рассматривать ведомство как единый орган, осуществляющий ОРД, т.к. орган может состоять из различных структурных подразделе -ний, выполняющих различные задачи, в том числе и осуществление оперативно-розыскной дея -тельности. В связи с чем, согласно мнению указанных авторов, речь должна идти об оператив -ных аппаратах исправительных учреждений.
При большей логичности данного высказывания его недостатком является то, что, исходя из сказанного, получается, что ни территориаль -ный, ни федеральный орган исполнительной вла -сти, осуществляющий правоприменительные функции исполнения уголовных наказаний в от -
ношении осужденных, в составе которых имеют -ся оперативные подразделения, органом дознания не является.
Стоит отметить, что спор по данному поводу не является чем-то уникальным. Вопросы аналогичного характера уже поднимались при -менительно, правда, к иным органам.
Если обратиться к первоначальной редакции п. 1 ч. 1 ст. 40 У ПК РФ, то видно, что к органам дознания относились «органы внутренних дел Российской Федерации, а также иные органы исполнительной власти, наделенные в соответствии с федеральным законом полномочиями по осуществлению оперативно-розыскной деятельности».
Подобная формулировка не давала точного ответа, какой именно орган или его структурное подразделение является органом дознания, и приводила исследователей к мысли о необходи -мости конкретизации [1. — С. 161,162].
По мнению профессора С.В. Бажанова, включение органов внутренних дел в число органов дознания с точки зрения законодательной техники следует считать грубой методологиче-ской ошибкой, так как подобная интерпретация не отвечает внутренней архитектонике Мини -стерства внутренних дел как системы [12].
Федеральным законом от 22.07.2010 г. №158-ФЗ «О внесении изменения в статью 40 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации» данная норма была изложена как «органы внутренних дел Российской Федерации и входящие в их состав территориальные, в том числе линейные, управления (отделы, отделения) милиции» [13], что привело к известной доле конкретики и положило конец спорам.
Однако осталась неопределенность в отношении «иных органов исполнительной власти», упомянутых после органов внутренних де л.
Думается, аналогичные соображения, только уже применительно к органам Федеральной службы по контролю за незаконным оборотом наркотиков, вынудили создателей Федерального закона от 01.03.2012 г. №17-ФЗ «О внесении из -менения в статью 40 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации» [14] дополнить ту же норму текстом: «органы по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, в том числе территориальные и входя -щие в их структуру межрайонные, городские (районные) органы по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ».
Причина разногласий по данному поводу, как нам представляется, кроется в том, что положения п. 1 ч. 1 ст. 40 УПК РФ, несмотря на бланкетный характер, не согласуются с положениями абз. 1 ст. 13 Закона об ОРД, поскольку в уголовнопроцессуальном законе речь идет о федеральном органе исполнительной власти, наделенном правом на осуществление оперативно-розыскной деятельности, а Закон об ОРД в числе органов, пра-
вомочных осуществлять данную деятельность, упоминает не федеральные органы целиком, а лишь их оперативные подразделения.
В качестве возможного варианта устранения данного противоречия видится изменение редак -ции п. 1 ч. 1 ст. 40 УПК РФ путем замены слова «органы» на словосочетание «структурные и территориальные подразделения органов».
Представляется, что данное изменение будет иметь положительное значение не только применительно к органам и учреждениям уголовноисполнительной системы, но и иным органам исполнительной власти, наделенным правом осуществления оперативно-розыскной деятельности.
Принятие подобной логики совершенствования законодательства потребует внесения соот-ветствующих изменений и в иные нормативные правовые акты. В частности, п. 2 ст. 14 Закона об учреждениях и органах, исполняющих уголов -ные наказания в виде лишения свободы, потребует следующей редакции: «осуществлять в соответствии с законодательством Российской Федерации оперативно-розыскную деятельность через свои оперативные подразделения».
Кроме того, даже без внесения изменений в п. 1 ч. 1 ст. 40 УПК РФ в целях единообразного применения и использования понятийного аппарата целесообразно в ч. 2 ст. 84 УИК РФ заменить термин «аппаратами» на «подразделениями».
Наделение процессуальными полномочиями начальника исправительного учреждения как самостоятельного субъекта не является, по нашему мнению, дублированием ранее рассмотренной нормы, поскольку здесь процессуальное продолжение имеют не оперативно-розыскные полномочия, как в предыдущем случае, а административно-правовые, что также характерно для органов дознания.
Действительно, упоминаемые в п. 5 ч. 2 ст. 157 УПК РФ учреждения и органы уголовно -исполнительной системы, начальники которых уполномочены на проведение неотложных следственных действий, не всегда будут обладать полномочиями на проведение оперативно-розыскной деятельности, что не позволяет их вклю -чить в перечень органов дознания посредством применения п. 1 ч. 1 ст. 40 УПК РФ.
Статьей 5 Закона об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде ли -шения свободы закреплена следующая структура уголовно-исполнительной системы:
- федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий правоприменительные функ-ции, функции по контролю и надзору в сфере исполнения уголовных наказаний в отношении осужденных;
- территориальные органы уголовно-исполнительной системы;
- учреждения, исполняющие наказания.
Сложностей в соотнесении понятия «орган» со структурными звеньями уголовно -
исполнительной системы, как правило, не возни -кает. К органам уголовно'-исполнительной сис -темы отнесены: федеральный орган исполнительной власти в лице аппарата Федеральной службы исполнения наказаний, начальником которого, правомочным на осуществление процессуальной деятельности, выступает директор службы, а также аппараты территориальных органов УИС (ГУФСИН, УФСИН, ОФСИН), на -чальники которых являются субъектами уголов -но-процессуальных отношений в смысле, упоминаемом в п. 5 ч. 2 ст. 157 УПК РФ.
Несколько сложнее обстоит дело с начальниками учреждений. В соответствии со ст. 16 УИК РФ учреждениями уголовно-исполнительной системы являются: уголовно-исполнительная
инспекция, исправительный центр, дисципли-нарная воинская часть, арестный дом, исправи -тельное учреждение, под которым согласно ст. 74 УИК РФ понимается колония-поселение, воспитательная колония, лечебное исправительное учреждение, исправительная колония общего, строгого или особого режима, тюрьма, в отно-шении лиц, указанных в ст. 77 УИК РФ, — след -ственный изолятор. Кроме того, в уголовно -исполнительную систему по решению Правительства Российской Федерации могут входить следственные изоляторы, предприятия, специально созданные для обеспечения деятельности уголовно-исполнительной системы, научно-
исследовательские , проектные, лечебные, учебные и иные учреждения.
Из указанного перечня учреждений уголов -но-исполнительной системы правом на осуществление оперативно-розыскной деятельности наделены лишь исправительные учреждения и следственные изоляторы. Однако в процессе функционирования иных учреждений не исклю -чены случаи обнаружения преступления и неза -медлительного реагирования на него в уголовно -процессуальном порядке. Нельзя полностью исключить возможность совершения сотрудником подразделения конвоирования преступных действий против интересов службы. Еще более вероятной представляется возможность совершения преступлений лицами, содержащимися в арестных домах или исправительных центрах.
Отдельного внимания заслуживают ведомственные больничные учреждения УИС. В части 1 ст. 74 УИК РФ указаны виды исправительных учреждений, к которым законодатель причисляет исправительные колонии, воспитательные колонии, тюрьмы, лечебные исправительные учреждения, а также следственные изоляторы, выполняющие функции исправительного учреждения в отношении осужденных, оставленных для выполнения работ по хозяйственному обслуживанию. Следуя логике законодателя, к исправительным учрежде-
ниям не будут относиться ведомственные больничные учреждения, которые, будучи самостоятельными юридическими лицами исполняют в отношении находящихся в них осужденных наряду с лечебными функциями и функции исправительного учреждения. Кроме того, в подобных больничных учреждениях имеется многочисленная группа осужденных, оставленная для выполнения работ по хозяйственному обслуживанию, положение которых аналогично положению осужденных, оставляемых в следственных изоляторах.
Справедливости ради стоит отметить, что в режиме функционирования больничных учреждений имеется ряд особенностей, установленных законодателем, отличающих их от исправитель -ных учреждений. В то же время подобные отличия не носят принципиального характера и различия между колонией-поселением и тюрьмой, воспитательной колонией и следственным изолятором будут носить куда более серьезный характер. Однако законодателем данные отличия не признаны существенными, не позволяющими объединить их видовым понятием.
Подобное противоречие и невключение в состав исправительных учреждений ведомствен -ных больничных учреждений можно отнести только на счет упущения законодателя.
Таким образом, можно констатировать, что начальник учреждения или органа уголовно -исполнительной системы, правомочный осуществлять оперативно-розыскную деятельность, наде -ляется процессуальными полномочиями как бы дважды. В первом случае (п. 1 ч. 1 ст. 40 УПК РФ) предпосылкой наделения является осуществляе-мая возглавляемым им подразделением оператив-но-розыскная деятельность, а во втором (п. 5 ч. 2 ст. 157 УПК РФ) — административная деятель -ность как руководителя органа или учреждения.
В связи с этим вряд ли можно согласиться с мнением О. А. Малышевой о том, что «применительно ко ФСИН России ... процессуальная форма ее участия в уголовно-процессуальной деятельности конкретизирована в п. 5 ч. 2 ст. 157 УПК РФ и не отождествляется с деятельностью оперативных подразделений отмеченной службы» [15].
В случае же, если орган или учреждение уголовно-исполнительной системы не наделены полномочиями по осуществлению оперативно -розыскной деятельности, руководитель также будет обладать процессуальными полномочиями, однако их источником будет лишь его админист -ративная деятельность и, как видно из текста нормы закона, данные полномочия будут носить персонифицированный характер.
Вместе с тем в литературе приходится встречать мнения о том, что данные полномочия не могут носить персонифицированный характер и по усмотрению руководителя могут быть деле -гированы подчиненным лицам.
Так, согласно мнению О.А. Малышевой и П.А. Канева [16], разделяемому С.А. Бирмами-товой [17], И.Г. Савицкой [18], А.П.Рыжаковым [19], И. Минеевым [20], Т. Барсуковой и П. Лит -виновым [21], руководитель исправительного учреждения вправе делегировать свои процес су-альные полномочия, предусмотренные ст. 157 УПК РФ, «наиболее подготовленным оператив -ным работникам, именно они осуществляют основной объем процессуальной работы».
Противоположной точки зрения по данному вопросу придерживаются К.К. Г оряинов и
О.П. Александрова, считающие, что «полномочия начальников учреждений и органов уголовноисполнительной системы по производству неотложных следственных действий в соответствии с текстом указанной нормы являются персонифицированными и ... делегированию подчиненным сотрудникам не должны подлежать» [6. — 48].
Не считали возможным производство дознания оперативными сотрудниками исправительного учреждения В.А. Иванов, И .Ф. Крылов, А.И. Бастрыкин, полагавшие, что дознание производится начальником исправительного учреждения либо по его письменному распоряжению одним из лиц начальствующего состава [22. — С. 12]. В то же время В.А. Ивановым применительно к полномочиям командиров воинских частей и соединений (положение которых во многом схоже с положением начальника ИУ) не только допускалось производство дознания иными, чем командир, лицами, но и напрямую указывалось на необходимость закрепления указанных полномочий за наиболее подготовленным для э того офицером без указания о его принадлежности к начальст-вующему составу [22. — С. 25].
Нам представляется предпочтительной вторая точка зрения, по причинам, которые во многом очевидны, но в свое время были сформулированы О.В. Мичуриной следующим образом: «Когда органом дознания является государственный орган, полномочия органа дознания составляют содержание деятельности значительной части его сотрудников. Когда же орган дознания представлен конкретным должностным лицом, то полномочия органа дознания составляют исключительную компетенцию только этого лица. Поэтому в такой структуре не может быть иных должностных лиц органа дознания» [23].
Несколько не укладываются в ход данных размышлений различия по возможности делегирования полномочий начальником воинской части и органа или учреждения УИС. Однако данные различия могут быть объяснены, на наш взгляд, разными задачами, стоящими перед указанными субъектами. Если основная цель начальника воинской части — решение боевых задач поддержания правопорядка и профилактики правонарушений — является хоть и важной, но во многом второстепенной, то основная цель деятельности начальника
подразделения УИС — исправление осужденного. В связи с этим привлечение к ответственности каждого виновного является лучшим примером торжества закона и мощным средством профилактики преступного поведения. Накладывает отпечаток и тот факт, что начальник подразделения УИС, как правило, обладает юридическим образованием либо необходимыми знаниями в данной области, тогда как утверждать аналогичное в отношении начальника воинской части не приходится.
Отмечающиеся в периодической литературе мнения о том, что начальник учреждения или органа УИС является начальником органа дознания и вправе давать поручения о производстве дознания и неотложных следственных действиях [24], приняты быть не могут по той причине, что в данном случае начальник не выступает в качестве руководителя органа дознания, поскольку процессуальными правомочиями наделяется он сам, а не орган или учреждение, которое он возглавляет.
В случае, когда начальник органа или учреждения УИС, не обладающего правом на осуществление оперативно -розыскной деятельности, вступает в уголовный процесс, он должен действовать самостоятельно, вправе осуществить проверку сообщения о преступлении как стадию, предшествующую возбуждению уголовного дела, возбудить уголовное дело о преступлениях против установленного порядка несения службы, совершенных сотрудниками соответствующих учреждений и органов, а равно о преступлениях, совершенных в расположении указанных учреждений и органов иными лицами, и произвести неотложные следственные действия.
Таким образом, можно с уверенностью констатировать, что законодатель однозначно закрепил за органами и учреждениями ФСИН России, а также их должностными лицами права органов дознания, что вызвано необходимостью эффективной реализации в озложенных на них задач и функций.
В целях дальнейшего совершенствования регулирования правового статуса и процессуальной деятельности органов ФСИН России предла -гаются следующие изменения действующего законодательства РФ:
- в пункте 1 ч. 1 ст. 40 УПК РФ заменить слова «органы» на словосочетание «структурные и территориальные подразделения органов»;
- пункт 2 ст. 14 Закона об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы изложить в следующей редак -ции: «осуществлять в соответствии с законода-тельством Российской Федерации оперативно -розыскную деятельность через свои оперативные подразделения»;
- в части 2 ст. 84 УИК РФ заменить слово « аппаратами» на «подразделениями».
ЛИТЕРАТУРА
1. Гирько С.И. Деятельность милиции в уголовном процессе. — М.: Экзамен, 2006.
2. Российская газета. — 1995. — 28 дек.
3. Собрание законодательства РФ. — 1995. —№ 33. — Ст. 3349.
4. Собрание законодательства РФ. — 1997. —№ 2. — Ст. 198.
5. Ведомости СНД и ВС РФ. — 1993. — №33. — Ст. 1316.
6. Г оряинов К.А., Александрова О .П. Дознание в уголовно-исполнительной системе: проблемы и решения // Российский следователь. — 2006. — № 7. — С. 48.
7. Беляков А.В. К вопросу о процессуаль-ном статусе сотрудников исправительных уч-реждений // Российский следователь. — 2010.
— № 7. — С. 10—13.
8. Босак Е.Е. Уголовно -процессуальные отношения следователя с органами, осуществляю -щими оперативно-розыскную деятельность // Закон и право. — 2009. — № 8. — С. 43—45.
9. Синкин К.А. Особенности судопроизвод -ства по делам о преступлениях, совершенных осужденными в учреждениях уголовно -исполнительной системы: дис. ... канд. юрид. наук. — Барнаул, 2004. — С. 58.
10. Гнатенко В .А. Дознание по уголовным делам о преступлениях, совершаемых в воспита -тельных колониях Федеральной службы испол-нения наказаний: дис. ... канд. юрид. наук. — Владимир, 2007. — С. 63.
11. Фомичева О .В. Проблема участия учреждений и органов уголовно-исполнительной сис -темы в реализации уголовно-процессуальной деятельности // Вестник Владимирского юридического института ФСИН России. — 2009. — № 3 (12). — С. 33—35.
12. Бажанов С. В. Правовое положение подразделений следствия и дознания в уголовном процессе Российской Федерации // Российский следователь. — 2007. — № 1. — С. 6—7.
13. Российская газета. — 2010. — 26 июля.
14. Российская газета. — 2012. — 6 марта.
15. Малышева О.А. Система органов дозна -ния нуждается в совершенствовании правовой основы ее построения // Юридический мир. — 2010. — № 3. — С. 40—42.
16. Малышева О .А., Канев П.А. Особенности расследования преступлений в исправительных учреждениях // Человек: преступление и наказа -ние. — 2009. — № 1. — С. 141.
17. Бирмамитова С.А. Использование результатов режимных мероприятий в процессе доказывания по уголовным делам о преступлениях, совершенных в исправительных колониях // Российский следователь. — 2007. — № 17. — С. 4.
18. Савицкая И .Г. Участие специалиста в следственных действиях по преступлениям, совершенным в исправительных учреждениях //
Вестник Владимирского юридического институ -та ФСИН России. — 2012. — № 1 (22). — С. 33.
19. Рыжаков А.П. Органы дознания в уголовном процессе. — М.: Городец, 1999. — С. 97.
20. Минеев И. Дознание в исправительном учреждении // Российская юстиция. — 2001. — № 8. — С. 60—61.
21. Барсукова Т., Литвинов П. Специфика расследования преступлений, совершенных в ИУ // Ведомости уголовно-исполнительной системы.
— 2007. — № 8. — С. 18.
22. Иванов В .А. Дознание в советском уголовном процессе. — Ленинград, 1966. — С. 12.
23. Мичурина О.В. Концепция дознания в уголовном процессе Российской Федерации и проблемы ее реализации в органах внутренных дел: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. — Москва, 2008. — С. 14.
24. Николаева Т.Г. Деятельность органов дознания в Федеральной службе исполнения наказаний // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. — 2005. — № 4 (28). — С. 166.
