CC BY
31УДК 34 (091) ББК 67
ЭО! 10.24412/2073-3313-2021-2-46-49
О ПРОТИВОСТОЯНИИ ПОЛИТИЧЕСКИХ ПАРТИЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ III СОЗЫВА ПО ВОПРОСУ О РОЛИ ГОСУДАРСТВЕННОГО СОВЕТА В ЗАКОНОТВОРЧЕСКОМ ПРОЦЕССЕ
Статья первая
Григорий Александрович УДОДОВ, старший преподаватель кафедры гражданского права и гражданского процесса Санкт-Петербургского университета МВД России БР!1Ч-код: 4298-1460 Grigoriiudodov@gmail.com
Научная специальность по публикуемому материалу: 12.00.01 — теория и история права
и государства; история учений о праве и государстве
Аннотация. В статье, на основании стенографических отчетов заседаний Государственной думы Российской империи III созыва, законодательства Российской империи периода дуалистической монархии и других источников, исследуется вопрос влияния Государственного совета Российской империи на законотворческий процесс. Большое внимание уделяется противостоянию между политическими партиями, входящими в Государственную думу Российской империи, относительно применения Государственным советом конституционных ограничений.
Ключевые слова: политические партии, Государственная дума Российской империи, МВД Российской империи, монархия, Основные законы Российской империи, Манифест 17 октября, эсеры, кадеты, октябристы, П.А. Столыпин, Г.И. Гучков, П.Н. Милюков, А.А. Макаров.
Annotation. The article examines the issue of the influence of the State Council of the Empire on the legislative process, in the article on the basis of the reports of the State Duma of the Russian Empire of the III convocation, the legislation of the Russian Empire of the dualistic monarchy and other sources. Much attention is paid to the confrontation between the political parties included in the State Duma of the Russian Empire regarding the application of constitutional restrictions by the State Council.
Keywords: political parties, State Duma of the Russian Empire, Ministry of internal affairs of the Russian Empire, monarchy, Basic laws of the Russian Empire, Manifesto of October 17, socialist-revolutionaries, cadets, octobrists, P.A. Stolyppin, G.I. Guchkov, P.N. Milyukov, A.A. Makarov.
Научный руководитель: Н.В. Михайлова, доктор юридических наук, профессор, Заслуженный работник высшей школы Российской Федерации, профессор кафедры истории государства и права Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя
13 октября 2020 г. председатель Комитета по государственному строительству и законодательству Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации VII созыва сооб-
щил о грядущем завершении работы над законопроектом, подготовленным в развитие поправок в Конституцию от 4 июля 2020 г.: «Документ находится в высокой степени готовности и бу-
ЗАКОН И ПРАВО • 02-2021
дет внесен в Госдуму в ближайшее время», — заверил П.В. Крашенинников1.
Кроме того, в ходе выступления было отмечено, что существенные изменения коснутся Государственного Совета, который получит новые функции и задачи. Возглавит новый орган Президент РФ. Стало также известно, что комплектоваться новый орган будет из постоянных членов, вошедших туда по должности, и тех, кого своим решением включит глава государства. Таким образом, итоговое количество членов Совета и его окончательный состав будет определять глава государства.
Предположительно, данные изменения призваны обусловить развитие принципа единой системы публичной власти, что, отчасти, находит подтверждение в принятии Государственной Думой в первом чтении законопроекта федерального конституционного закона «О правительстве РФ».
Приведенные события разбудили в обществе интерес к вопросам, связанным с функционированием Государственного Совета. Для понимания современных законотворческих процессов допустимо исследование подобных, происходивших в прошлом. Рассмотрим, как решались наиболее острые вопросы взаимоотношений Госсовета и Государственной думы в отечественной истории на заре парламентаризма.
По мнению современников, Государственный совет изначально был задуман как орган, призванный подстраховывать законотворческий процесс от чрезмерно радикальных проектов, предлагаемых Государственной думой Российской империи. В политических кругах высказывались опасения, что верхняя палата, более консервативная по составу и полностью зависимая от императора, станет тормозом и «законодательной пробкой». Не случайно кадеты сразу же включили в свои требования упразднение Государственного совета.
Во время двух первых Дум, несмотря на их краткосрочность, обнаружилось противостояние двух палат, а во время работы третьей оно раскрылось в полном объеме. Обойти по закону «вето лордов» Дума не могла. Отвергнутый законопроект можно было лишь внести повторно на следующей сессии без всякой гарантии на успех. Это понимал премьер П.А Столыпин, предпочитавший данной процедуре повторного обсуждения законопроектов более действенную меру — прибегнуть к ст. 87 и проводить нужные ему законы в чрезвычайном порядке.
П.А Столыпин признавал ненормальность отношений между двумя палатами. В апреле 1911 г.
в Государственном совете, ставшем в оппозицию к премьеру в вопросе о западном земстве, он заявил: «Всем известен, всем памятен установившийся почти узаконенный наш законодательный обряд — внесение правительством законопроектов в Государственную думу, признание их здесь обычно недостаточно радикальными, перелицовка и перенесение в Государственный совет; в Государственном совете признание радикальным правительственных законопроектов, отклонение их и провал закона. А в конце концов в результате царство так называемой «вермишели», застой во всех «принципиальных реформах» [2, с 343].
Вероятно, это заявление было сделано в оправдание ранее предпринятых действий по ст. 87 Свода основных государственных законов Российской империи, по которым в случае прекращения или перерыва в деятельности Государственной думы и Государственного совета, «если чрезвычайные обстоятельства вызывают необходимость», законопроекты обсуждаются в Совете министров и утверждаются в форме императорских высочайших указов, которые сразу вступают в силу.
Примечательно, что выступая в Государственной думе, П.А Столыпин выразил депутатам благодарность за поддержку закона о «Западном земстве, который отвергли в Совете министров». Столыпин также признал, что преодолеть «вето» Госсовета можно двумя путями:
«Первый путь — уклонение от ответственности, переложение ее на вас путем внесения вторично в Гос. думу правительственного законопроекта, зная, что у вас нет ни сил ни средств, ни власти, провести его дальше этих стен, провести его в жизнь. Зная, что это блестящая, но показная демонстрация» [2, с. 364].
Как показали события, премьером был избран путь принятия на себя всей ответственности: «Лишь бы спасти основу русской политики, предмет нашей веры» [2, с. 363]. Данные слова могли быть не только оправданием применения ст. 87, но также признанием неэффективности противостояния двух палат, созданного самой же правительственной властью с целью защиты действующего положения. Государственная дума натыкалась на вето Государственного совета и не имела возможности ответить теми же способами, ее положение было неравным.
Вопрос о Государственном совете был поднят Думой впервые по причине появления проекта об изменении порядка замещения его членов по выборам.
ЗАКОН И ПРАВО • 02-2021
П.Н. Милюков, выступая от имени фракции Народной Свободы, внес и подробно обосновал формулу перехода, выражавшую взгляд фракции на самый Совет и на те реформы, которые необходимо произвести в нем.
П.Н. Милюков заявлял, что «Введение в состав Гос. совета членов по назначению противоречит самому существу представительных учреждений, а неправильное толкование ст. 11 Учр. Гос. Совета в смысле ежегодного назначения присутствующих членов окончательно лишает их независимости и самостоятельности; повышенный ценз и куриальная система выборов другой половины Советов разрывает связь между верхней палатой и населением и отдает судьбу всего законодательства империи в руки одного правящего класса, что начало полного равенства обеих палат в сфере законодательства и бюджета, при упомянутом составе Гос. совета делает его верхней палатой худшего так называемого «охранительного» типа; что, не обладая ни одним из качеств, какими должна обладать верхняя палата, не улучшая законодательства, не служа местным интересам, Гос. совет в то же время является оплотом старого порядка, орудием классовых интересов и тормозом для органического законодательства, что при таком составе Гос. совета не дает гарантий для установления нормальных отношений между законодательными учреждениями». Далее он заключил, что «только коренная реформа Гос. совета, в смысле полной отмены членов по назначению, демократизации избирательной системы и ограничения компетенции, может обеспечить Совету надлежащее положение в системе законодательных учреждений»2.
В итоге предложение, внесенное П.Н. Милюковым, было отклонено, и Дума фактически признала действующий состав, организацию и полномочия Совета удовлетворительными. Это примечательно ввиду того, что еще так давно Дума первого созыва требовала полного упразднения «Палаты лордов».
В дальнейшем, к середине третьей сессии, роль Гос. совета в качестве препятствия радикальным реформам окрепла. Отчасти этому способствовала смена председателя Н.А. Хомякова, оппозиционного политике П.А. Столыпина, на лояльного Г.И. Гучкова. Для такой перестановки, а также проведения проектов земства в шести западных губерниях и финляндской автономии премьер уступил октябристам, приняв условие умерить сопротивление Гос. совета.
Однако сами «Народные избранники» не торопились складывать оружие. Так, выступая 12 марта по поводу избрания его председателем, Гучков, говоря о препятствиях, тормозящих работу Думы и искажающих ее конечные результаты, произнес свою знаменитую фразу: «С ними нам приходится считаться, а, может быть, придется и сосчитаться» [1, с. 190]. Громкая угроза не была исполнена, у Думы не хватило ни духа, ни опыта «ни считаться», ни тем более «сосчитаться» с верхней палатой.
Как правило, дело ограничивалось уколами. Так, при рассмотрении согласительного доклада по законопроекту о введении защиты в обряд предания суду а декабре 1910 г. один из основателей Союза 17 октября Н.П. Шубинский высмеял стремление Совета во что бы то ни стало вносить корректурные и реакционные поправки в принятые Думой проекты3. И лишь в самом последнем заседании Государственной думы октябристы вступили на путь открытой борьбы против Государственного совета, не поставив на повестку ассигнования на церковно-приходские школы, после того, как Государственный совет выделил такую ассигновку из общего бюджета всеобщего обучения вопреки решению Государственной думы. Но этот шаг, отложенный до последней минуты, уже не имел значения серьезного политического конфликта, скорее, стал демонстрацией бессильной злобы и раздраженного самолюбия. К тому же данная конфронтация не пошла на пользу церковноприходским школам.
Противостояние третьей Думы с правительством сложились не в пользу первой. «Помещичья» Дума, конечно, не проводила открытой политической конфронтации с правительством, не требовала его отставки, создания кабинета думского большинства.
Основной формой выражения своих критических замечаний по внутренней политике правительства Дума избрала обсуждение бюджета, и прежде всего принятия сметы Министерства внутренних дел. Впервые этот метод был задействован при обсуждении сметы на 1908 г. Ораторы от октябристов избрали оригинальный путь, они отделили Столыпина от чиновничьей бюрократии, объявив ее «зараженной миазмами крепостнических идей», виновницей всех погрешностей и промахов; именно она — причина невыполнения обещаний Манифеста 17 октября.
Развивая эту мысль об искажении бюрократией великих государственных начинаний премьера, барон Мейендорф от имени фракции ок-
ЗАКОН И ПРАВО • 02-2021
тябристов заявил: «Идея государственного порядка не нуждается более в правотворящей плети и правотворящем кулаке. Исходя из таких воззрений фракция полагает, что партия 17 октября будет поддерживать правительство в самых энергичных приемах очищения администрации и полиции от старых приемов и старых грехов и негодных элементов. Они компрометируют теперь Россию, они дают силу ее врагам, они действительно дают оправдание самым крайним отрицаниям государственных начал»4.
Другой оратор партии октябристов С.И. Шид-ловский обвинил Министерство внутренних дел в том, что полицейские функции поглотили в нем функции административные и что к тому же полиция действует неудовлетворительно, губит частную инициативу и самостоятельность населения, что наблюдается эпидемия не утверждения выборных лиц5.
От имени правительства выступил министр внутренних дел A.A. Макаров, который остался очень недоволен заявлениями, что аппарат душит инициативу.
По мнению Макарова, «самодеятельность самодеятельности рознь, и бывает такая самодеятельность, от которой избави нас Господи. В 1905 г. был опыт самодеятельности, и эта самодеятельность выразилась в революции». Министр перечислил ряд местностей, где военное положение было снято. По его мнению, это служит доказательством, что там, где это представляется возможным, Министерство отказывается от чрезвычайных полномочий. «Теперь стало как будто тише, но когда море разбушуется, долго волны еще по нем ходят. Признавая, что море революционной бури стало утихать, мы все-таки видим, что размах волн революции еще достаточно высок и не можем засвидетельствовать, что она улеглась, то не настало еще то время, когда наступит счастливый день окончательного успокоения России и лица, находящиеся во главе управления, смогут отказаться от исключительных положений. И до тех пор, пока не наступит полное умиротворение, Министерство внутренних дел будет пользоваться всей полнотой власти»6.
В конце общих прений фракцией кадетов была внесена формула, в которой указывалось, что «применяемые Министерством внутренних дел приемы управления стоят в резком и ничем не оправданном противоречии с формой нового политического строя России, что представители центральной власти создают своей админис-
тративной практикой атмосферу полного произвола и бесправия, развращающую население и подрывающую авторитет государственной власти и закона, и что лишь последовательное проведение в жизнь начал Манифеста 17 октября центральной властью и полная отмена исключительного положения может уничтожить в корне указанное основное зло русской жизни»7.
Формула эта, в которой намеренно повторялось и резюмировалось то, что говорили Голи-цин и Мейендорф, была отклонена октябристами и правыми. Своей же собственной формулы октябристы не вносили. Как видно, кадеты продолжали попытки превратить Думу в подобие французских «Генеральных штатов».
Как известно, именно парламент Франции послужил образцом для построения законодательной власти в Российской империи; при этом нижняя и верхняя палаты обладали схожими полномочиями. Однако социальные и политические противоречия, характерные для России начала XX в., были в большей степени разрешены в Третьей республике чередой революционных событий, что обеспечивало там некоторую стабильность, в то время как здание российского парламента только начинало сотрясаться от надвигавшихся друг на друга тектонических плит «старой» и «новой» власти.
1 Крашенинников рассказал о новом проекте о Госсовете // Рос. газ. 13.10.2020 г. // https://rg.ru/2020/10/ О/кгазЬешпшкоу-газзк^аЬо-поуош-ргоеИе-о-gossovete.html (Дата обращения: 28.11.2020)
2 Государственная дума. 3-й созыв. Стенографический отчет. Сессия II. Ч. 2. С. 3091 // https://www.prlib.ru/ йет/372329
3 Там же. С. 2410.
4 Там же. Сессия I. Ч. 2. С. 2410.
5 Там же. С. 2519.
6 Там же. С. 2621.
7 Там же. С. 2759.
Библиографический список
1. Коковцов В.Н. Из моего прошлого. Воспоминания. 1903 — 1919 гг. Т. 2, М.: Наука, 1992. 456 с.
2. Столыпин П.А. Нам нужна великая Россия... Полное собрание речей в Государственной думе и Государственном совете. 1906 — 1911 гг. М.: Мол. гвардия, 1991. 411 с.
3. Смирнов А.Ф. Государственная дума Российской империи. 1906 — 1917 гг.: М.: Книга и бизнес, 2010. 624 с.
ЗАКОН И ПРАВО • 02-2021
