CC BY
343
О ПРОЕКТЕ СТРАТЕГИИ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ДО 2025 ГОДА
© Сокольская Т.И.1
Липецкий филиал Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации,
г. Липецк
К числу главных стратегических национальных приоритетов развития Российской Федерации относится обеспечение экологической безопасности, рационального природопользования и охраны окружающей среды. Для совершенствования экологического законодательства и повышения эффективности государственного управления в сфере защиты населения от экологической опасности целесообразным представляется принятие Стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года, проект которой в настоящее время разработан усилиями научного сообщества, органов законодательной и исполнительной власти.
Ключевые слова Стратегия, экологическая безопасность, национальная безопасность, угрозы, государственное управление.
Проблема обеспечения защищенности человека, общества и государства от угроз, вызываемых изменениями окружающей среды, обусловленных как природными явлениями, так и хозяйственной деятельностью человека, в последнее время является особенно актуальной.
Обеспечение экологической безопасности выступает одним из определяющих условий устойчивого развития любого государства и на сегодняшний день является, особенно начиная с конца ХХ века, приоритетной задачей для международного сообщества, в том числе для нашей страны.
По экспертным оценкам обеспечение экологической безопасности России, как условия выживания граждан страны и государства, представляется возможным в результате смены существующих экономических приоритетов на экологические в сфере государственной политики [9].
В настоящее время в России отсутствует единый документ стратегического планирования в области эколого-ориентированного развития, цели и задачи которого однако включены в ряд стратегических документов Российской Федерации по разным направлениям государственной политики. Так, в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации отмечается,
1 Доцент кафедры Гуманитарных и естественнонаучных дисциплин, кандидат биологических наук, доцент по специальности «Экология».
что экологическая безопасность является важной составляющей национальной безопасности страны [4].
Для совершенствования экологического законодательства и повышения эффективности государственного управления в сфере защиты населения от экологической опасности и повышения качества окружающей природной среды, целесообразным представляется принятие Стратегии экологической безопасности Российской Федерации.
Аналитическая часть
К числу главных стратегических национальных приоритетов развития Российской Федерации относятся обеспечение экологической безопасности, рационального природопользования и охраны окружающей среды, что отражено в государственных программах, реализующихся в рамках направления социально-экономического развития нашей страны.
Общую динамику продвижения отдельной страны к целям устойчивого развития, включающего в себя в том числе обеспечение экологической безопасности, отражает ряд индикаторов и систем показателей устойчивого развития (рис. 1).
Рис. 1. Позиция России в международных рейтингах 2016 г. по индексу экологической эффективности
На рисунке 1 приведены данные о позиции России по индексу экологической эффективности (The Environmental Performance Index), который показывает нагрузку на окружающую природную среду и измеряется на основе 22 показателей в 10 категориях, отражающих различные аспекты состояния окружающей природной среды и жизнеспособности её экологических систем, сохранение биологического разнообразия, противодействие изменению климата, состояние здоровья населения, практику экономической деятельности и степень её нагрузки на окружающую среду, а также эффективность государственной политики в области экологии [8]. В 2016 году Россия занимает 32 из 180 мест в международном рейтинге по рассматриваемому показателю. В целом можно отметить, что позиция России высокая, что, по мнению многих отечественных ученых, характеризует общую устойчивость социально-экономического развития страны.
Основные природоохранные законодательные акты в нашей стране были приняты в 1990-е годы. На данный момент многие положения этих нормативно-правовых актов не учитывают изменившиеся экономические условия, а также гражданско-правовые отношения в Российской Федерации. Данные литературы свидетельствуют об отсутствии правовых механизмов возмещения экологического вреда от хозяйственной деятельности.
Существующая государственная система управления в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности не в полной мере обеспечивает выполнение возложенных на нее функций. Предприятия до сих пор не заинтересованы вкладывать в природоохранные мероприятия средства, отсутствуют эффективные меры ответственности за экологические нарушения, которые мотивировали бы хозяйствующих субъектов принимать активное участие в охране среды и проводить модернизацию производств.
Текущий этап развития природоохранного законодательства характеризуется требованием по структурной перестройке народного хозяйства на новой технологической основе. Среди реализуемых в нашей стране на современном этапе нормативных документов, в которых решаются задачи охраны природы и обеспечения экологической безопасности, можно отметить следующие: Экологическая доктрина Российской Федерации [5], Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию [2], Основы государственной политики в области экологического развития России на период до 2030 г. [3], а также Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г., а также Концепцию долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. [6].
Формирование и реализация стратегии социально-экономического развития страны, государственная политика в области экологии, экологическая доктрина должны быть взаимоувязаны, поскольку здоровье, социальное и экологическое благополучие населения находятся в неразрывном единстве [5].
Однако, учитывая то, что все эти документы имеют различные названия, круг вопросов, которые они должны решать, и перечень мер, которые ими могут предусматриваться, по своему содержанию должны отличаются друг от друга и быть направлены на решение разных задач.
В означенных документах отсутствует преемственность: вновь принимаемые документы не содержат анализа исполнения предыдущих и не основываются на них; многие проблемы каждый раз постулируются как совершенно новые, только что возникшие, решение которых предлагается начинать с нуля [11]. Эти документы носят декларационный характер, предполагают разработку значительного количества конкретизирующих подзаконных актов.
Интересным является то, что в стратегиях развития субъектов Федерации не всегда осуществляется учет экологического компонента в процессе принятия долгосрочных управленческих решений. По данным исследователей стратегий развития субъектов Российской Федерации, роль экологического компонента в контексте определения проблем и обоснования тенденций социально-экономического развития отражена в 31 стратегии субъектов Федерации. При этом проблемам экологии, как основному условию устойчивого социально-экономического развития, внимание уделяется только в 11 субъектах Федерации. Экологические приоритеты, цели и задачи заявлены в стратегиях 33 субъектов РФ, а включение экологических параметров в качестве целевых показателей социально-экономического развития имеет место только в 17 стратегиях субъектов Федерации [10].
Новым документом стратегического планирования в сфере обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, определяющим направления реализации государственной политики по обеспечению экологической безопасности, может стать находящаяся на данном этапе в проектной стадии Стратегия экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года. Прописанные в ней цели, задачи, направления и инструменты реализации государственной политики в сфере обеспечения экологической безопасности РФ, планируемые результаты реализации Стратегии, источники и механизмы ее ресурсного обеспечения четко определены, однако во многом перекликаются с целями, задачами предыдущих документов в рассматриваемой сфере.
Предполагается, что Стратегия будет являться комплексным планом по реализации Стратегии национальной безопасности, Концепции устойчивого развития, Экологической доктрины, Основ государственной политики в области экологического развития в той части, в которой указанные документы нацелены на обеспечение экологической безопасности как элемента, составной части национальной безопасности [10]. Таким образом, данная Стратегия может занять свое место в системе государственных мер по реализации Стратегии национальной безопасности Российской Федерации, а
также в системе мер, обеспечивающих реализацию указанных документов природоохранного законодательства.
В новой редакции (по состоянию на 25.01.2016) проекта Стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года дается основанное на многолетних исследованиях и научных дискуссиях обоснование понятию экологической безопасности как элемента, составной части национальной безопасности. Это понятие определяется как состояние защищенности человека, общества и государства от угроз, вызываемых изменениями окружающей среды, обусловленных хозяйственной и иной деятельностью, а также природными явлениями [1].
Ухудшающаяся экологическая ситуация в России понижает степень экологической безопасности граждан и увеличивает затраты общества на ликвидацию загрязнения окружающей природной среды [9]. По экспертным оценкам, ежегодно потери величины внутреннего валового продукта России, обусловленные ухудшением качества окружающей среды и связанными с ними экономическими факторами, составляют от 4 до 6 % [1]. Доля расходов в валовом внутреннем продукте нашей страны на охрану окружающей среды составляет примерно 0,8 %. Для примера в США выделяется на обеспечение экологической безопасности 5 % от общего объёма расходов страны [9]. В связи с этим оценка в проекте Стратегии расходов бюджетной системы Российской Федерации представляется обоснованной.
Повышение экологической эффективности российской экономики требует совершенствования системы государственного управления в области охраны окружающей среды, повышения результативности деятельности уполномоченных органов власти и заинтересованности хозяйствующих субъектов. В новом проекте Стратегии вполне логично прописаны задачи, функции и порядок взаимодействия органов государственной власти в целях реализации данной Стратегии.
В проекте Стратегии делается акцент на то, что текущий этап государственной экологической политики предусматривает совмещение ее с промышленной политикой государства на основе внедрения в систему государственного регулирования принципа «наилучших доступных технологий», что потребуют от крупнейших загрязнителей существенной технологической модернизации производств на основе реализации программ повышения экологической эффективности. Указанное согласуется с утвержденным еще в 2014 году Комплексом мер, направленных на отказ от использования устаревших и неэффективных технологий, переход на принцип наилучших доступных технологий (НДТ) и внедрение современных технологий [7]. Однако основной проблемой по-прежнему остается финансирование запланированных мероприятий.
Предлагаемый в Проекте дифференцированный подход к проведению контрольно-надзорных мероприятий с концентрацией усилий на объектах
высокого риска, создание условий для ликвидации объектов накопленного экологического ущерба вполне оправдывают себя.
Первым и важным этапом процесса управления экологической безопасностью является идентификация рисков - выявление угроз и определение степени их опасности. Для достижения этого требуется выявить источники угроз, необходимые для оценки рисков. Понимание угроз экологической безопасности в проекте Стратегии соответствует в большей своей части перечню угроз национальной безопасности в экологической сфере, содержащемуся в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации на период до 2020 г. (п. 85-86), а также перечню, содержащемуся в Экологической доктрине Российской Федерации.
В проекте Стратегии предложены вполне реалистичные сценарии возможного развития ситуации в сфере обеспечения экологической безопасности в нашей стране: пессимистический, реалистический и оптимистический. В качестве механизма оценки состояния экологической безопасности в проекте названы 17 индикаторов (показателей) состояния экологической безопасности, путем определения значений которых и прогнозной оценки достижения запланированных значений показателей с учетом их текущего значения планируется осуществлять контроль эффективности реализации Стратегии.
Выбор показателей для оценки является ключевым при построении комплексной системы оценки результативности и эффективности государственного управления в сфере экологической безопасности. Установление необъективной и несбалансированной системы показателей может повлечь за собой еще более серьезные последствия, чем отсутствие системы оценки в целом. Перечисленные в проекте стратегии показатели являются вполне достижимыми.
Таким образом, для развития и эффективной координации деятельности органов государственной власти, бизнеса и институтов гражданского общества, направленной на обеспечение экологической безопасности как важнейшего компонента национальной безопасности, представляется целесообразным завершение работы по утверждению Стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года.
Заключение
Существующий в настоящее время, разработанный усилиями научного сообщества, органов законодательной и исполнительной власти проект Стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года, относящийся к документам стратегического планирования и определяющий вектор развития страны в области экологической безопасности, имеет теоретико-методологические основания для принятия.
В новом проекте Стратегии вполне логично перечисляются существующие вызовы и угрозы экологической безопасности РФ; предложены реалистичные сценарии возможного развития ситуации в сфере обеспечения экологической безопасности в нашей стране; прописаны задачи, функции и порядок взаимодействия органов государственной власти в целях реализации данной Стратегии; рассмотрены механизмы оценки состояния экологической безопасности РФ и контроля эффективности реализации Стратегии, а также планируемые результаты реализации Стратегии, источники и механизмы ее ресурсного обеспечения.
По результатам проведенной оценки проекта стратегии экологической безопасности можно предложить следующие направления совершенствования.
1. Обеспечение согласованности и сбалансированности со Стратегией экологической безопасности основных документов стратегического планирования, разрабатываемых на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации, включая согласованность утверждаемых ими целей и задач, показателей достижения этих целей и решения этих задач, тенденций и возможных сценариев развития.
2. Постановка для каждой отрасли и каждого региона задач реализации планов по обеспечению экологической безопасности и разработки собственных стратегий экологической безопасности с учетом специфики, в которых должны быть обозначены не только мероприятия по решению задач, определенных Стратегией, описание тенденций и возможных сценариев развития ситуации в рассматриваемой сфере или отдельно взятом регионе, но и механизмы оценки состояния экологической безопасности.
3. Разработка дорожных карт, направленных на обеспечение экологической безопасности в субъектах РФ, как планов действий, обеспечивающих реализацию Стратегии.
4. Дополнение системы целевых индикаторов, с помощью которых осуществляется оценка экологической безопасности Российской Федерации, экологическими показателями, характеризующими развитие субъектов РФ, такими как: удельный вес организаций, осуществляющих экологические инновации; интенсивность выбросов на единицу валового регионального продукта (ВРП); интенсивность образования отходов на единицу ВРП и др.
5. Расширение полномочий, детализация задач и функций, создание условий публичной ответственности субъектов управленческой деятельности, а также включение в оценку их деятельности экологических показателей с целью повышения их ответственности за результаты работы по достижению целевых показателей результативности, а также обеспечения эффективности использования ресурсов.
Список литературы:
1. Об утверждении Стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года (по состоянию на 25.01.2016): подготовлен Минприроды России: Проект Указа Президента РФ [Электронный ресурс] // Справочно-правовая система (СПС) «Консультант». - Режим доступа: http://base.consultant.ru/cons.
2. О Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию: утв. Указом Президента РФ от 1 апреля 1996 г. N 440 // Российская газета. - 09.04.1996. - N 67.
3. Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года: утв. Указом Президента РФ от 30 апреля 2012 г. [Электронный ресурс] // Справочно-правовая система (СПС) «Консультант». - Режим доступа: http://base.consultant.ru/cons.
4. Стратегия национальной безопасности Российской Федерации, утв. Указ Президента Российской Федерации от 31 декабря 2015 года N 683 [Электронный ресурс] // Справочно-правовая система (СПС) «Консультант». -Режим доступа: http://base.consultant.ru/cons.
5. Об Экологической доктрине Российской Федерации»: утв. распоряжение Правительства РФ от 31.08.2002 N 1225-р [Электронный ресурс] // Российская газета. - 18.09.2002 // Справочно-правовая система (СПС) «Консультант». - Режим доступа: http://base.consultant.ru/cons.
6. О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года: утв. распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. N 1662-р. [Электронный ресурс] // Спра-вочно-правовая система (СПС) «Консультант». - Режим доступа: http://base. consultant.ru/cons.
7. О комплексе мер, направленных на отказ от использования устаревших и неэффективных технологий, переход на принципы наилучших доступных технологий и внедрение современных технологий: утв. распоряжением Правительством РФ от 19 марта 2014 года № 398-р [Электронный ресурс] // Справочно-правовая система (СПС) «Консультант». - Режим доступа: http://base.consultant.ru/cons.
8. Информационно-аналитический портал ннформационно-аналитиче-ского агентства «Центр гуманитарных технологий» [Электронный ресурс]. -Режим доступа: www.gtmarket.ru.
9. Башлакова О.И. Проблемы экологической безопасности России // Вестник МГИМО Университета. - 2015. - № 3 (42).
10. Илинбаева Е.А., Дорошенко С.В., Шеломенцев А.Г. Методика оценки экологического качества стратегий социально-экономического развития регионов // Современные технологии управления. - 2015. - № 10 (58). - 13 с.
11. Русин С.Н. Какой быть Стратегии экологической безопасности Российской Федерации? // Журнал российского права. - 2014. - № 7. - С. 25-26.
