CC BY
68О ПРОБЛЕМНЫХ ВОПРОСАХ ФИНАНСИРОВАНИЯ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ КАМПАНИЙ КАНДИДАТОВ, ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ ОБЪЕДИНЕНИЙ
Э.И.Дееицкий, кандидат, юридических наук, доцент
В 1999 году Советом Европы была создана международная организация под названием Группа государств по борьбе с коррупцией (ГРЕКО). Основной целью организации является помощь странам-участницам в борьбе с коррупцией. ГРЕКО устанавливает антикоррупционные стандарты (требования) к деятельности государства и контролирует соответствие практики этим стандартам. Группа помогает обнаружить недостатки в национальной антикоррупционной политике и предлагает необходимые законодательные, институциональные или оперативные меры. В связи с ратификацией Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию Российская Федерация с 1 февраля 2007 года стала членом ГРЕКО.
На 57-м пленарном заседании ГРЕКО, состоявшемся в марте 2012 года, был утвержден «Оценочный доклад о прозрачности финансирования политических партий в Российской Федерации», который содержал 12 рекомендаций. По их числу и характеру, а также по общим оценкам элементов российской системы по противодействию коррупции доклад ГРЕКО в целом сопоставим с аналогичными документами, принятыми в отношении развитых европейских стран [1].
Однако опыт организации и проведения выборов в представительные органы субъектов Российской Федерации, состоявшихся 8 сентября 2013 года, главной особенностью которых стало участие в них большого количества новых политических партий, заставляет снова проанализировать те проблемы в сфере финансирования избирательных кампаний политических партий, на которые обратили внимание эксперты оценочной группы ГРЕКО (далее - ОГГ) [2].
Так, ОГГ подчеркнула, что, в то время как регулярное финансирование политических
партий регламентируется законом «О политических партиях», регулирование финансирования избирательных кампаний в настоящее время рассеяно во множестве законов и большом числе нормативных актов. Сравнительный анализ законодательных актов показывает, что не только большинство избирательных законов повторяет друг друга, но и в постановлениях и инструкциях, принимаемых ЦИК России, обильно цитируются законы и предыдущие документы ЦИК. На региональном и местном уровнях ситуация аналогична положению на федеральном уровне. Действующее законодательство чрезмерно детализировано. Последовательно принимавшиеся поправки существенно увеличили объем избирательных законов, преобразовав их, в сущности, в компиляцию нормативных актов и инструкций.
По указанным причинам ОГГ рекомендовала в целях достижения большей юридической определенности изучить различные законы и нормы, имеющие отношение к финансированию избирательной кампании на федеральном уровне, с тем чтобы устранить дублирование и несогласованность и обеспечить ясные и надежные правовые рамки.
Попробуем разобраться, действительно ли существующее законодательство и инструкции в области финансирования избирательных кампаний являются чрезмерно сложными в ущерб их точности и ясности.
Нормы о финансировании выборов являются составной частью избирательного законодательства. При этом отдельного нормативного акта, посвященного финансированию выборов, не существует. Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее - Федераль-
А а Б А ^ Л Е Л Ь и и Е Л ^ Л а И
ный закон об основных гарантиях избирательных прав) [3] в своей структуре содержит главу 8 «Финансирование выборов и референдума», нормы которой являются базовыми как для федеральных законов, регламентирующих порядок организации и проведения федеральных выборов [4], так и для законов субъектов Российской Федерации, определяющих порядок организации и проведения выборов в субъектах Российской Федерации [5].
Несмотря на довольно большой объем законодательства, в федеральных законах и в законах субъектов Российской Федерации в основном воспроизведены положения Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав. Различия связаны лишь с максимальными размерами избирательных фондов кандидатов, избирательных объединений, а также с максимальными размерами пожертвований в эти избирательные фонды от физических и юридических лиц.
Отдельное место в системе правовых актов, регулирующих общественные отношения в области финансирования выборов, занимают нормативные правовые акты избирательных комиссий. Примером таких актов, регламентирующих порядок финансирования организации и проведения выборов, является «Инструкция о порядке открытия и ведения счетов, учета, отчетности и перечисления денежных средств, выделенных Избирательной комиссии Иркутской области, другим избирательным комиссиям из бюджета Иркутской области, бюджетов муниципальных образований на подготовку и проведение выборов депутатов Законодательного Собрания Иркутской области, Губернатора Иркутской области, в органы местного самоуправления, референдума Иркутской области и местных референдумов» [6].
Несмотря на свой довольно внушительный объем, нормативные правовые акты избирательных комиссий не содержат значительного числа новых правовых предписаний, поскольку они должны соответствовать нормам федерального законодательства. Указанные
акты выполняют скорее методическую функцию - разъясняют положения федерального и областного законодательства применительно к конкретному виду выборов и утверждают образцы различных документов, связанных с финансированием выборов.
Система правовых норм, регулирующая вопросы финансирования выборов, сформировавшаяся в связи с принятием Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав, в течение последних лет не подвергалась каким-либо значительным изменениям, а практика применения этих норм довольно стабильна.
Между тем в литературе неоднократно высказывались мнения об относительно невысокой эффективности законодательства о финансировании выборов. Так, Д.В. Точ-кин, обосновывая необходимость принятия отдельного федерального закона, регулирующего финансирование федеральных выборов, ссылается на рост финансовых затрат на федеральные выборы, невысокую эффективность законодательства об их финансировании, потребность установления пределов использования частноправовых механизмов финансирования выборов, отсутствие установленных законом гарантий и методик финансового обеспечения избирательных комиссий [7].
Не вдаваясь в анализ обоснованности данных положений, следует отметить, что принятие единого закона о финансировании выборов само по себе не является главным фактором в решении существующих проблем. Кроме того, нормы о финансировании выборов, как указывалось ранее, являются составной частью законов о выборах. Их обособление неизбежно повлечет изменение всей системы избирательного законодательства, предусматривающей наличие общих норм Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав, а также их интерпретацию применительно к отдельным видам выборов в других федеральных законах и законах субъектов Российской Федерации, а это вряд ли оправданно.
Как представляется, эксперты ОГГ при анализе законодательства о финансировании выборов не придали значения двум несомненно важным обстоятельствам. Во-первых, в целях обеспечения соблюдения правил финансирования своей избирательной кампании, кандидат вправе, а избирательное объединение обязано назначить уполномоченных представителей по финансовым вопросам. Указанные лица, как правило, осуществляют свою деятельность на профессиональной основе и несут персональную ответственность за допущенные нарушения. Уполномоченные представители по финансовым вопросам руководствуются вышеуказанными нормативными актами избирательных комиссий, а при возникновении спорных вопросов обращаются непосредственно к нормам закона субъекта Российской Федерации или федерального закона.
Во-вторых, избирательные комиссии в рамках организации и проведения выборов традиционно осуществляют ряд мероприятий, направленных на предотвращение нарушения кандидатами, избирательными объединениями правил финансирования выборов.
Так, на выборах депутатов Законодательного Собрания Иркутской области второго созыва Избирательной комиссией Иркутской области были утверждены «Порядок открытия, ведения и закрытия специальных избирательных счетов для формирования избирательных фондов кандидатов, избирательных объединений при проведении выборов депутатов Законодательного Собрания Иркутской области» и «Инструкция о порядке и формах учета и отчетности о поступлении и расходовании средств избирательных фондов кандидатов и избирательных объединений при проведении выборов депутатов Законодательного Собрания Иркутской области» [8]. Предполагая участие в выборах партий-новичков, комиссия сформулировала правила, содержащиеся в этих актах, максимально понятным и доступным образом [9]. Кроме того, ко-
миссией был организован семинар с представителями политических партий, на котором были изложены общие правила финансирования, также всем представителям партий в электронном виде были предоставлены тексты принятых комиссией нормативных актов. После регистрации уполномоченных представителей по финансовым вопросам контрольно-ревизионная служба комиссии осуществляла с ними тесное взаимодействие и разъясняла все возникающие вопросы. В результате особых сложностей не возникло даже у тех уполномоченных представителей по финансовым вопросам, которые участвовали в выборах первый раз и не имели специального образования.
Таким образом, существующая система норм, регулирующих порядок финансирования выборов, не является чрезмерно детализированной, а само по себе дублирование отдельных положений Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав в других федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации и подзаконных актах избирательных комиссий не делает эти положения менее четкими и ясными.
Следует согласиться с представленным в литературе мнением о том, что нормы права, регулирующие общественные отношения в сфере финансирования выборов, объединяются в комплексный правовой институт, который включает в себя, помимо конституционных норм, нормы гражданского, финансового, административного права [10].
Правовые нормы, образующие институт финансирования выборов, условно можно разделить на две группы. Первую образуют нормы, регламентирующие финансирование деятельности избирательных комиссий по организации и проведению выборов. Вторая группа норм направлена на регламентацию финансирования избирательных кампаний кандидатов, избирательных объединений.
Различные подходы законодателя к регулированию данных групп отношений обу-
П а Б П ^ Л Е Л Ь и И Е л ^ л а и
словлены соотношением публичного и частного начал в финансировании выборов [11]. В настоящее время в Российской Федерации законодательно закреплена смешанная модель финансирования выборов. Денежные средства на организацию и проведение выборов выделяются избирательным комиссиям из федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, муниципального бюджета соответственно уровню выборов.
Прямое государственное финансирование избирательной кампании в виде компенсации расходов на участие в выборах депутатов Государственной Думы и Президента Российской Федерации получают только те политические партии, которые по итогам федеральных выборов набрали более 3 процентов голосов избирателей [12].
Законодательством предусмотрено косвенное государственное финансирование избирательной кампании кандидата, избирательного объединения. Так, глава 7 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав предусматривает предоставление кандидатам, избирательным объединениям бесплатного эфирного времени, печатной площади (ст. 51, 52), помещений, находящихся в государственной или муниципальной собственности для встреч с избирателями (ст. 53), выделение на территории муниципального образования специальных мест для размещения на безвозмездной основе агитационных печатных материалов (ст. 54) [13].
Однако приоритет в финансировании избирательной кампании политической партии всё же принадлежит не государству. В соответствии с Федеральным законом об основных гарантиях избирательных прав финансирование избирательной кампании кандидата, избирательного объединения осуществляется преимущественно за счет собственных средств, пожертвований физических и юридических лиц (п. 5. ст. 58).
Если правовое регулирование финансирования организации и проведения выборов
имеет в основном общий характер (сроки выделения денежных средств из бюджета, виды расходов, обязательность предоставления отчетов о расходовании средств, персональная ответственность председателей избирательных комиссий за соответствие финансовых документов решениям комиссий по финансовым вопросам и за представление отчетов о расходовании средств), то порядок формирования избирательных фондов кандидатов, избирательных объединений и порядок расходования средств избирательных фондов регулируются весьма подробно. Такой подход обусловлен стремлением законодателя сгладить недостатки частного финансирования избирательных кампаний, а также исключить возможность иностранного финансирования.
Привлечение частного капитала к финансированию избирательных кампаний партий и кандидатов способствует их неравному материальному положению, появляется заинтересованность, подкрепленная юридически, в получении как можно большего объема денежных ресурсов из всех допустимых источников, поскольку именно деньги становятся одним из главных факторов, предопределяющих эффективность избирательной кампании [14].
Устанавливая довольно жесткие правила частного финансирования избирательных кампаний, государство крайне заинтересовано в их строгом соблюдении. К сожалению, существующие механизмы контроля не всегда обеспечивают соблюдение этих правил.
Эксперты ОГГ указывают, что, хотя правовое регулирование по сути своей представляется исчерпывающим, существуют серьезные сомнения относительно того, охватывает ли закон на практике реальные расходы политических партий на проведение своих избирательных кампаний. Согласно некоторым оценкам, такое теневое финансирование достигает 60 процентов от объемов избирательных фондов и происходит из-за неправильного использования частных по-
жертвований, пожертвований кандидатов на выборах. Кроме того, существенная доля выполняемых работ и услуг, оказываемых юридическими лицами, предположительно, вопреки правилам, оплачивается наличными и поэтому не отображается в официальных документах. По мнению экспертов ОГГ, предполагаемое существование широко распространенного теневого политического финансирования наносит вред развитию многопартийной системы, основанной на честной конкуренции, и обеспечивает питательную среду для политической коррупции. В этой сфере необходимо срочно обеспечить большую прозрачность.
На законодательном уровне данная проблема давно решена. В соответствии с Федеральным законом об основных гарантиях избирательных прав установление факта использования кандидатом, избирательным объединением при финансировании своей избирательной кампании помимо средств собственного избирательного фонда иных денежных средств, составляющих более 5 процентов от установленного законом предельного размера расходования средств избирательного фонда, влечет в зависимости от стадии избирательного процесса самые негативные последствия: отказ в регистрации кандидата, списка кандидатов, отмену их регистрации, отмену решения избирательной комиссии о результатах соответствующих выборов. Кроме того, за нарушение правил финансирования избирательной кампании установлена административная и даже уголовная ответственность.
Несмотря на столь жесткие санкции, практика использования кандидатами, избирательными объединениями денежных средств помимо избирательного фонда продолжается. О действительных размерах таких расходов можно только догадываться, однако в том, что такие расходы имеются у каждой партии, выдвигающей своих кандидатов на выборах, можно не сомневаться. К примеру, не секрет, что большинство избирательных объединений в целях орга-
низации избирательных кампаний пользуются услугами политтехнологов, юристов и финансистов, причем стоимость этих услуг довольно высока. Однако их оплата за счет средств избирательного фонда осуществляется либо частично, либо вообще не осуществляется.
Так, в выборах депутатов Законодательного Собрания Иркутской области первого созыва, прошедших в октябре 2008 года, приняло участие 6 избирательных объединений, которые потратили средства своих избирательных фондов на общую сумму 80 млн 765 тыс. рублей. При этом свои расходы на оплату работ (услуг) информационного и консультационного характера «показало» только одно избирательное объединение - на общую сумму 794 тыс. рублей [15].
Ситуация никак не изменилась спустя 5 лет на выборах депутатов Законодательного Собрания Иркутской области 8 сентября 2013 года. Из 12 избирательных объединений, осуществлявших расходы на финансирование своей избирательной кампании на общую сумму 68 млн рублей, только три произвели расходы на оплату работ (услуг) информационного и консультационного характера на общую сумму 1 млн 993 тыс. рублей [16].
Как представляется, существует целый комплекс причин теневого финансирования избирательной кампании, и далеко не всегда эти причины связаны с политической коррупцией. Если при проведении предвыборной агитации используется черный пиар или применяются другие незаконные избирательные технологии, то избирательное объединение или кандидат, естественно, не стремятся афишировать финансирование подобной деятельности. Зачастую уполномоченные представители по финансовым вопросам, сталкиваясь с необходимостью документального оформления участия в предвыборной агитации нескольких сотен или даже тысяч агитаторов, предпочитают оплачивать их работу не за счет средств избирательного фонда.
П а Б П ^ Л Е Л Ь и И Е Л ^ Л Б И
Многие политические партии и кандидаты, оправдывая финансирование избирательной кампании помимо избирательного фонда, ссылались на небольшой, по их мнению, предельный размер избирательного фонда, установленный законом. В последние годы максимальный размер избирательного фонда был существенно увеличен, однако это не повлекло каких-либо значительных изменений. Так, на выборах депутатов Законодательного Собрания Иркутской области второго созыва максимальный размер избирательного фонда избирательного объединения составлял 60 млн рублей. При этом самая большая сумма пожертвований поступила в избирательный фонд регионального отделения в Иркутской области политической партии «Гражданская Платформа» - 19 млн 200 тыс. рублей. Денежные средства были потрачены только на предвыборную агитацию через средства массовой информации, а также на изготовление агитационных печатных материалов. Других расходов на избирательную кампанию данное избирательное объединение, согласно итоговому финансовому отчету, не производило. Аналогичная ситуация и у других избирательных объединений.
Одной из немаловажных причин теневого расходования средств на избирательную кампанию является установленный законом порядок формирования избирательных фондов. Как уже отмечалось, основными источниками формирования избирательного фонда, помимо собственных средств кандидата, избирательного объединения, являются добровольные пожертвования граждан и юридических лиц. Очевидно, что большая часть пожертвований поступает именно от юридических лиц.
В соответствии с ч. 2 статьи 71 Федерального закона от 22 февраля 2014 г. № 20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» добровольные пожертвования граждан и юридических лиц в избирательный фонд политической партии не долж-
ны превышать в совокупности для каждого гражданина, юридического лица соответственно 0,07 и 3,5 процента от предельной суммы всех расходов из средств избирательного фонда политической партии (700 млн рублей) [17].
Согласно ч. 4-5 статьи 61 Закона Иркутской области от 6 апреля 2011 г. № 18-ОЗ «О выборах депутатов Законодательного Собрания Иркутской области» (далее - Закон области), максимальный размер пожертвований от гражданина, юридического лица не должен превышать соответственно 0,25 и 3,5 процента от предельной суммы всех расходов из средств избирательного фонда избирательного объединения (60 млн рублей) [18]. Таким образом, гражданин вправе пожертвовать избирательному объединению 150 тыс. рублей, а юридическое лицо - 2 млн 100 тыс. рублей. Для максимального наполнения своего фонда избирательное объединение должно привлечь минимум 400 граждан или около 30 юридических лиц. Очевидно, что ни одно региональное отделение политической партии на практике таким количеством жертвователей не располагает. В большинстве случаев расходы на проведение избирательной кампании осуществляются прежде всего за счет нескольких крупных коммерческих организаций.
Однако, при существующем лимите пожертвований от одного юридического лица, многие избирательные объединения наполняли свои избирательные фонды за счет пожертвований физических лиц. Например, на специальный избирательный счет одного из региональных отделений политических партий в течение нескольких дней поступило 9 «добровольных пожертвований» физических лиц по 150 тыс. рублей. Из более чем 70 млн рублей, поступивших в избирательные фонды избирательных объединений на выборах депутатов Законодательного Собрания Иркутской области второго созыва, 30,5 % составили добровольные пожертвования граждан [19]. Однако наиболее популярным источником поступлений денежных
средств в избирательные фонды были сами избирательные объединения (43,6 процента от общего объема средств). Объясняется это тем, что избирательное законодательство также предусматривает возможность формирования избирательного фонда за счет собственных средств избирательного объединения, которые в совокупности не должны превышать 50 % от максимального размера фонда. Собственные средства также могут формироваться за счет пожертвований граждан и юридических лиц. Однако ч. 8. ст. 30 Федерального закона от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях» предусматривает, что сумма пожертвований, полученных политической партией, в том числе ее региональными отделениями, от одного юридического лица в течение календарного года, не должна превышать 43 млн 300 тыс. рублей. Сумма пожертвований, полученных политической партией, в том числе ее региональными отделениями, от одного физического лица в течение календарного года, не должна превышать 4 млн 330 тыс. рублей [20].
Таким способом формирования избирательного фонда на выборах депутатов Законодательного Собрания второго созыва, в частности, воспользовалось региональное отделение в Иркутской области политической партии «Гражданская Платформа». Три юридических лица пожертвовали ему денежные средства в сумме 13 млн 400 тыс. рублей. Затем уже региональное отделение перечислило их как собственные средства на специальный избирательный счет фонда избирательного объединения. Нескольким избирательным объединениям деньги в избирательные фонды перечислялись непосредственно политическими партиями.
Между тем такой «обход» установленных избирательным законодательством ограничений максимального размера пожертвований в избирательный фонд по разным причинам не используется многими избирательными объединениями. В связи с вышеизложенным увеличение размера пожертвований
в избирательный фонд юридических лиц, к примеру до 20 % от максимального размера фонда, будет способствовать уменьшению теневого финансирования избирательных кампаний.
В качестве способа решения проблемы теневого финансирования эксперты ОГГ предлагают провести независимое расследование финансирования политических партий (охватывающее как общее финансирование партий, так и финансирование избирательных кампаний) в отношении финансовых потоков за пределами регулируемой сферы и на основе заключений такого расследования разработать необходимые меры по исправлению ситуации. Представляется, что при наличии заинтересованности политических партий в сокрытии расходов, производимых не за счет средств, находящихся на их счетах или специальных избирательных счетах, расследование не даст никаких результатов.
Основной причиной теневого финансирования избирательных кампаний является отсутствие правовых механизмов выявления расходов, осуществляемых вне избирательных фондов.
Избирательное законодательство содержит ряд норм, направленных на обеспечение контроля за формированием и расходованием средств избирательных фондов кандидатов, избирательных объединений со стороны избирательных комиссий. Согласно ст. 60 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав, контроль за источниками поступления, правильным учетом и использованием денежных средств избирательных фондов, а также проверку финансовых отчетов кандидатов, избирательных объединений осуществляют контрольно-ревизионные службы (далее - КРС), которые создаются при Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, избирательных комиссиях субъектов Российской Федерации,а в случаях, предусмотренных законом, и при иных комиссиях. Помимо членов избирательных комиссий и работников их аппаратов к работе в КРС привле-
П а Б П ^ Л 7 Е Л Ь и и Е Л ^ Л Б И
каются руководители и специалисты из государственных и иных органов и учреждений. Так, в состав КРС при Избирательной комиссии Иркутской области входят представители Управления Федеральной налоговой службы по Иркутской области, Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Иркутской области, Управления Роскомнадзо-ра по Иркутской области, Главного управления Банка России по Иркутской области, Контрольно-счетной палаты Иркутской области, Главного управления МВД России по Иркутской области, Управления Федеральной службы безопасности по Иркутской области, Байкальского банка ОАО «Сбербанк России», Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Иркутской области, Информационного центра ГУ МВД России по Иркутской области, Управления Федеральной миграционной службы по Иркутской области.
Использование программы «Клиент-Сбербанк» позволяет специалистам КРС отслеживать поступление и расходование денежных средств на специальных избирательных счетах всех избирательных объединений, принимающих участие в выборах, в режиме реального времени. Включение же в состав КРС представителей вышеуказанных государственных органов и банковских организаций позволяет организовать с ними эффективное взаимодействие при выявлении и пресечении нарушений правил финансирования выборов. Если эти нарушения содержат признаки административного правонарушения, необходимые материалы передаются члену избирательной комиссии, уполномоченному составлять протоколы об административных правонарушениях.
Изложенное позволяет сделать вывод о недостаточной обоснованности рекомендаций экспертов ОГГ по укреплению независимости избирательных комиссий в сфере надзора за финансированием партий и избирательных кампаний, увеличению финансовых и кадровых ресурсов избирательных ко-
миссий, для того чтобы они смогли обеспечить более существенный и активный мониторинг финансовых отчетов политических партий о финансировании избирательных кампаний.
Однако действующая система контроля за финансированием избирательной кампании не позволяет эффективно бороться с теневым денежным обеспечением выборов.
На практике факты финансирования избирательной кампании помимо избирательного фонда в большинстве случаев можно установить только оперативным путем. Между тем ст. 7 Федерального закона от 12 августа 1995 г. № 44-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» содержит исчерпывающий перечень оснований для проведения оперативно-разыскных мероприятий, большая часть из которых связана с совершением преступлений [21].
Уголовная ответственность за нарушение порядка финансирования избирательной кампании кандидата, избирательного объединения установлена статьей 141.1 Уголовного кодекса Российской Федерации. Однако ответственность наступает только в том случае, если финансирование избирательной кампании помимо соответствующего избирательного фонда осуществляется в крупном размере. Согласно примечанию к данной статье, крупным размером признаются размер суммы денег, стоимость имущества или выгод имущественного характера, которые превышают одну десятую предельной суммы всех расходов средств избирательного фонда соответственно кандидата, избирательного объединения, установленной законодательством о выборах на момент совершения деяния, предусмотренного настоящей статьей, но при этом составляют не менее одного миллиона рублей [22].
Казуистичность нормы ст. 141.1 УК РФ, ее бланкетная диспозиция, а также действующий критерий крупного размера финансирования затрудняют применение указанной нормы на практике [23]. В результате возникает парадоксальная ситуация. Если у
избирательной комиссии имеются подозрения относительно расходования кандидатом, избирательным объединением денежных средств помимо избирательного фонда, она не вправе обратиться в орган внутренних дел с представлением о проведении оперативно-разыскных мероприятий для установления конкретных фактов нарушения правил финансирования избирательной кампании. Для этого комиссия уже должна располагать материалами, подтверждающими незаконное финансирование, например избирательным объединением, своей кампании по выборам депутатов Законодательного Собрания Иркутской области на сумму не менее 6 млн рублей. Поскольку в абсолютном большинстве случаев избирательные комиссии такими материалами не располагают, то они оказываются перед непростым выбором. Член комиссии с правом решающего голоса, уполномоченный составлять протоколы об административных правонарушениях, может вынести постановление о возбуждении производства по делу об административном правонарушении и проведении административного расследования. При этом следует учитывать, что возможности административного расследования, по сравнению с уголовным, существенно ограниченны.
Так, на выборах депутатов Законодательного Собрания Иркутской области второго созыва в Избирательную комиссию Иркутской области поступила жалоба на нарушение правил предвыборной агитации одним из кандидатов по одномандатному избирательному округу в г. Иркутске. В ходе проведенной проверки было установлено, что на территории избирательного округа в помещениях, где в том числе находились пункты приема коммунальных платежей, были организованы агитационные пункты данного кандидата, в которых каждому желающему предлагали заключить договор на осуществление агитационной деятельности в пользу кандидата. После заключения договора гражданин подписывал акт
выполненных работ и ему выплачивалось вознаграждение в сумме 500 рублей. Кандидат и его уполномоченный представитель по финансовым вопросам пояснили, что расходы на организацию работы агитационных пунктов и выплату вознаграждения агитаторам осуществляются исключительно за счет средств избирательного фонда. По сведениям КРС окружной избирательной комиссии, в счет оплаты данных услуг организации было перечислено 500 тыс. рублей, в связи с чем опровергнуть утверждения кандидата было невозможно. Согласно данным итогового финансового отчета кандидата, подобные договоры заключили 800 человек, хотя, по утверждениям представителей другого кандидата, победившего на выборах, вознаграждение по агитационным договорам получили более 2 тыс. человек. Однако ни процессуальными, ни материальными возможностями для установления этих граждан избирательная комиссия не располагает.
Даже если в результате административного расследования будут установлены, например, факты обналичивания юридическим лицом денежных средств и их передачи кандидату, его доверенным лицам или уполномоченным представителям по финансовым вопросам, уполномоченным представителям избирательного объединения, а также факты расходования этих средств на нужды избирательной кампании, будет составлен протокол об административном правонарушении и передан мировому судье, то результатом всей этой деятельности станет административное наказание для виновных в виде весьма небольшого штрафа.
В соответствии со статьей 5.19 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП) максимальный штраф за использование в ходе избирательной кампании, без компенсации за счет средств соответствующего избирательного фонда, материальной поддержки, оказанной гражданами, юридическими ли-
п а Б п ^ Л 7 Е Л Ь и и Е Л ^ Л Б и
цами, составляет для кандидата, уполномоченного представителя по финансовым вопросам кандидата, избирательного объединения - 2 тыс. 500 рублей, для избирательного объединения - 20 тыс. рублей. Согласно статье 5.20 КоАП, оказание финансовой поддержки избирательной кампании кандидата, избирательного объединения помимо их избирательных фондов влечет наложение административного штрафа на граждан в размере до 1,5 тыс. рублей, на должностных лиц - до 3 тыс. рублей, на юридических лиц - до 30 тыс. рублей [24].
В этой связи нельзя не согласиться с выводами экспертов ОГГ о том, что режимы санкций, предусмотренные в отношении нарушителей правил, определяющих финансирование избирательных кампаний, не могут быть признаны достаточно эффективными, пропорциональными или убедительными, чтобы не совершать эти нарушения. Между тем у избирательной комиссии имеется еще один выбор - оставить при себе возникшие подозрения о незаконном финансировании избирательной кампании какого-либо кандидата или избирательного объединения.
По изложенным причинам в России практически отсутствует практика отмены регистрации кандидата, списка кандидатов, отмены итогов голосования в связи с установлением фактов расходования кандидатами, избирательными объединениями денежных средств помимо избирательного фонда, как отсутствует и практика привлечения к уголовной и административной ответственности по этим основаниям.
Как представляется, такие нарушения правил финансирования избирательной кампании по большей части совершаются в силу привычки и по причине безнаказанности.
В этой связи рекомендации экспертов ОГГ об обеспечении персональной ответственности за нарушение правил финансирования партии и избирательной кампании
любых представителей партии, пересмотре существующих санкций, относящиеся к нарушениям правил финансирования на политические цели, с тем чтобы обеспечить их эффективность, соразмерность и сдерживающее воздействие, заслуживают пристального внимания и поддержки.
Если каждый представитель политической партии (а не только уполномоченный представитель по финансовым вопросам), принимающий участие в организации финансирования избирательной кампании, будет знать, что в случае выявления факта незаконного финансирования избирательного объединения при его участии на сумму более 50 тыс. (а не 1 млн) рублей он может быть привлечен к уголовной ответственности, а размер штрафа будет напрямую зависеть от установленной на предварительном следствии суммы, израсходованной помимо избирательного фонда, то количество подобных нарушений существенно сократится.
Однако само по себе установление жестких санкций без реального обеспечения принципа неотвратимости ответственности полностью не предотвратит нарушения. Эксперты ОГГ в рамках организации системы контроля за финансированием политических партий предлагают определить независимый головной орган для эффективного надзора за осуществлением текущего финансирования политических партий и наделить его соответствующими полномочиями (в т. ч. возможностью налагать санкции) и ресурсами.
На наш взгляд, создание такого органа нецелесообразно. Избирательные комиссии довольно успешно справляются с возложенными на них функциями по контролю за финансированием политических партий как в межвыборный период, так и в период избирательных кампаний, выявляют и способствуют устранению нарушений законодательства. Однако полномочия комиссий не рассчитаны на выявление и пресечение нелегального финансирования политических
партий, это задача силовых ведомств. Поэтому на сравнительно небольшой период избирательных кампаний нужно создавать специальные следственно-оперативные группы из сотрудников органов внутренних дел, прошедших специальное обучение, единственной целью которых будет во взаимодействии с КРС избирательных комиссий выявлять и расследовать преступления в сфере финансирования избирательных кампаний кандидатов, избирательных объединений.
1. Вавилов С.В. Финансовое обеспечение деятельности партий в условиях политической реформы // Журнал о выборах. 2012. № 6. С. 4.
2. Русскоязычный текст «Оценочного доклада о прозрачности финансирования политических партий в Российской Федерации» размещен на официальном сайте Генеральной прокуратуры Российской Федерации: www.genproc.gov.ru.
3. СЗ РФ. 2002. № 24. Ст. 2253.
4. См.: Федеральный закон от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» (глава 8) // СЗ РФ. 2003. № 2. Ст. 171; Федеральный закон от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (глава 9) // СЗ РФ. 2005. № 21. Ст. 1919.
5. См., например: Закон Иркутской области от 6 апреля 2011 г. № 18-ОЗ «О выборах депутатов Законодательного Собрания Иркутской области» (глава 10)// Областная. 2011. 20 апреля; Закон Иркутской области от 11 ноября 2011 г. № 116-ОЗ «О муниципальных выборах в Иркутской области» (глава 11) // Областная. 2011. 14 ноября.
6. Вестник Избирательной комиссии Иркутской области. 2013. № 4 (154).
7. См.: Точкин Д.В. Финансирование федеральных выборов в России: конституционно-правовые проблемы : дис. ... канд. юр. наук. М., 2010. С. 27.
8. Вестник Избирательной комиссии Иркутской области. 2013. № 4 (154).
9. Первый нормативный акт содержит правила открытия, ведения и закрытия специальных избирательных сче-
тов, второй акт касается порядка формирования и расходования средств избирательных фондов. Оба акта имеют логически выверенную структуру, правила для кандидатов и избирательных объединений излагаются отдельно. В случае если какое-либо действие оформляется в виде документа установленной формы, в тексте нормы имеется ссылка на соответствующее приложение.
10. См.: Точкин Д.В. Финансирование федеральных выборов в России: конституционно-правовые проблемы. Там же. С. 20-32.
11. О достоинствах и недостатках государственного и частного финансирования выборов см.: Вискулова В.В. Финансирование федеральных выборов в России: соотношение публично-правового и частного начал : дис. ... канд. юр. наук. Благовещенск, 2004. С. 27-40.
12. См.: п. 5 ст. 33 Федерального закона от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях» // СЗ РФ. 2001. № 29. Ст. 2950.
13. Более подробно о прямом и косвенном финансировании государством избирательных кампаний политических партий см.: Кириленко В., Меликян А. Правовые аспекты финансового обеспечения деятельности политических партий // Журнал о выборах. 2009. № 2-3; Меликян А. Правовое регулирование прямого государственного финансирования политических партий в России и зарубежных странах // Журнал о выборах. 2010. № 4-5.
14. ТочкинД.В. Там же. С. 45.
15. Выборы депутатов Законодательного Собрания Иркутской области первого созыва. Электоральная статистика. Иркутск, 2008. С. 62-66.
16. Выборы депутатов Законодательного Собрания Иркутской области второго созыва. Электоральная статистика. Иркутск, 2013. С. 66-73.
17. СЗ РФ. 2014. № 8. Ст. 740.
18. Областная.2011.20апреля.
19. Выборы депутатов Законодательного Собрания Иркутской области второго созыва. Электоральная статистика. Иркутск, 2013. С. 66.
20. СЗ РФ. 2001. № 29. Ст. 2950.
21. СЗ РФ. 1995. № 33. Ст. 3349.
22. СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2954.
23. Климова Ю.Н. Нарушение порядка финансирования избирательной кампании: анализ объективной стороны преступления // Налоги. 2010. № 1. // СПС «Консуль-тантПлюс».
24. СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1.
42
п а Б п V Л 7 Е л Ь и и Е Л V Л б и
