CC BY
60
государства стало всеобщим. После 1991 г. происходит противоположное: от почти монопольного господства государства Россия сегодня перешла в ситуацию, когда государство фактически не может и не хочет управлять социально-экономическими процессами.
Необходимо принципиально изменить подход к государственному бюджету. Россия может реализовать свой потенциал только в том случае, если приоритет будет отдан современным функциям государственных расходов. Об этом убедительно свидетельствует опыт США и других развитых стран мира.
ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА И ХОЗЯЙСТВЕННАЯ ПРАКТИКА
Рукопись поступила в редакцию 17.08.2005 г.
О ПРОБЛЕМЕ ПРЕОДОЛЕНИЯ БЕДНОСТИ И НЕРАВЕНСТВА*
Н.М. Римашевская
Создавшееся в стране положение глубокого социального неравенства и бедности населения рассмотрено в ретроспективном плане, выделены основные причины, которые привели к такому положению: введение плоской шкалы налогообложения, единого социального налога и накопительной компоненты пенсионного обеспечения. Предложены меры, корректирующие методологию реформирования социальной сферы: изменение сложившихся распределительных отношений за счет перераспределение текущих доходов, проведение и оценка дальнейших реформ на основе комплексных показателей минимального уровня социальных норм, реструктуризация рынка труда и заработной платы.
В данном докладе проблемы преодоления бедности и неравенства рассматриваются совместно, поскольку мы в своих исследованиях доказали, что до тех пор, пока в России будет существовать чудовищное неравенство, о котором все наслышаны, никакого решения проблем преодоления бедности быть не может.
Чтобы яснее оценить сегодняшнее положение, сделаем небольшой экскурс в прошлое. В 1992 г. в результате «шоковой терапии» доходы населения оказались в 1,5-2 раза ниже, чем до 1992 г. По уровню доходов и потребления страна оказалась отброшенной на 20 лет. После 1992 г. имели место некоторые колебания в динамике, но при этом даже в 2000, 2001 и 2004 гг. реальные доходы населения так и не достигли уровня 1991 г. Я пользуюсь официальными данными государственной статисти-
* Доклад на заседании Секции экономики ООН РАН 22 марта 2005 г.
ки. В чем же дело? Прошло более 12 лет с начала реформ, а воз и ныне там. Нельзя сказать, что наше население живет точно так же, как в 1992 г., оно живет по-другому, но не свобода получения информации и передвижения, широкий импорт товаров из развитых и развивающихся стран изменили условия жизни и потребности населения, сегодня больше ограничены возможности удовлетворения этих потребностей. По этому поводу можно продолжить разговор, но не эта задача сегодня стоит перед нами. Хотелось бы понять, почему динамика жизненного уровня населения не столь активная и главное - положительная, как всем бы нам хотелось и как обещали власти своему народу в начале реформ. В этой связи достаточно даже только назвать несколько мероприятий, проведенных правительством, которые непосредственно коснулись жизненного уровня населения. Во-первых, введение «плоской» шкалы налогообложения с доходов физических лиц. Вы знаете мотивы. Мы специально изучали этот вопрос, чтобы узнать, была ли достигнута провозглашенная цель введения этой своеобразной шкалы. На самом деле, нет. Теневые доходы так и остались в тени. Хотя налоговая масса несколько возросла, но совсем по другим причинам. Однако введение новой шкалы увеличило разрывы в доходах населения, если сравнить доходы-брутто и доходы-нетто: разрыв в доходах 10% высоко- и 10% малообеспеченных увеличился с 14 до 17 раз. Налог малообеспеченных увеличился с 12 до 13%, а его платят даже те, заработная плата которых ниже установленного минимума.
Во-вторых, введение единого социального налога. Мы знаем, под каким «соусом» это происходило. Смысл этой меры на самом деле состоял и в том, чтобы перечеркнуть развитие обязательного социального страхования, заменив его банальным налогом, который поступает в государственный бюджет и которым распоряжается Министерство финансов. Обязательное социальное страхование - активный инструмент в любом демократическом рыночном социальном государстве, имеющий специальные функции. Социальное
Римашевская Н.М.
страхование заменили налогом, но мы все понимаем, что страхование - это страхование, а налог - это налог. Налог - это собственность государства, министерства финансов, бюджета. Поэтому он теряет свою социальную функцию, тем более когда его начинают постепенно снижать. Уменьшение единого социального налога существенно сокращает социальные ресурсы общества.
В-третьих, введение накопительного компонента в систему пенсионного обеспечения. Не нужно долго объяснять социальные последствия этой акции. Организация накопительного фонда производится за счет материального обеспечения сегодняшних пенсионеров, и не случайно, что уровень средней пенсии только в прошлом году достиг минимума материальной обеспеченности нетрудоспособного. Реорганизация пенсионной системы продолжается и проходит таким образом, что пенсия превращается сегодня в банальное пособие по старости. Она потеряла основные признаки пенсионного обеспечения - связь с заработной платой и трудовым стажем работника.
Монетизация льгот. С моей точки зрения, монетизация льгот - красивая форма отмены этих льгот не сразу, а постепенно.
Что касается реформирования отраслей социальной инфраструктуры, я имею в виду ЖКХ, здравоохранение, образование, то идея этих реформ абсолютно ясна и сводится к тому, чтобы провести полную маркетизацию, которая входит в противоречие с низким уровнем оплаты труда работников, во-первых. Во-вторых, она противоречит идее социального рыночного государства, которая зафиксирована в действующей Конституции. Либо мы должны иначе подходить к реформам отраслей социальной сферы, либо надо менять Конституцию. Общество не может долго находиться в противоречивой ситуации.
Основной вывод, который можно сделать из анализа происходящего, сводится к тому, что реформирование социальной сферы производится в интересах «верхних» двадцати за счет нижних не «двадцати», а гораздо большей доли населения. Самое неприятное
состоит в том, что если мы посмотрим проекты, которые разрабатываются сегодня министерствами на 2006-2007-2008 гг., то увидим, что эта линия продолжается.
Что делать? Как проводить реформы, чтобы сойти с этой, с нашей точки зрения, пагубной дороги? Мы считаем, что надо радикальным образом изменить методологию реформирования социальной сферы. В чем состоит это изменение? Во-первых, реформы в социальной сфере должны осуществляться на базе перераспределения. Я не хочу сказать, что надо у одних взять, а другим отдать. Речь идет о перераспределении текущих доходов, которые производятся на базе ВВП, в процессе его создания. До тех пор, пока сложившиеся распределительные отношения остаются без изменений, неравенство в обществе только возрастает. И это показывает статистика.
Во-вторых, реформирование должно проводиться на основе роста жизненного уровня, но измеряемого не средними показателями и не тем, что говорят: в 2004 г. рост составил 5%. От чего? От какой базы этот рост? Средние показатели при существующем в России неравенстве вообще ни о чем не свидетельствуют. Основной характеристикой динамики уровня жизни является его минимальный стандарт, ниже которого доходы никаких групп населения не должны опускаться, потому что вообще невозможно существовать при более низком уровне доходов.
Когда стоит задача измерения динамики жизненного уровня, следует посмотреть, что происходит с прожиточным минимумом. И все это отчетливо видно на примере прошедшего этапа. Первый прожиточный минимум просуществовал 9 лет, хотя был рассчитан на 1,5 года. Он не мог быть изменен потому, что уровень жизни населения был фактически заморожен. Мы проводили специальное обследование в Нижнем Новгороде и увидели, что существующий сегодня прожиточный минимум (ПМ-2000) в 2 раза ниже реальных потребностей людей, т.е. он уже морально устарел. Когда государственная статистика определяет, что бедных 20% или 30 млн человек,
то надо знать, что на самом деле их 40% и 60 млн человек.
В-третьих, чтобы проводить реформу по-новому, т.е. с положительным результатом для населения, необходимо иметь не один минимальный стандарт прожиточного минимума, а комплекс таких стандартов: минимальная зарплата, минимальная пенсия, минимальные трансферты, минимальная «медицинская корзина» и т.д. Набор этих стандартов - некие социальные нормы, ниже которых потребление не должно опускаться. Это некая красная черта, за которую отвечает государство в том смысле, что население ее не должно переходить.
Следующий момент - социальное страхование, которое надо возродить и развивать. Оно должно защищать от всех социальных рисков, включая безработицу.
Последнее, но не по важности, а по перечислению, положение состоит в том, что в реформировании социальной сферы главным является реструктуризация рынка труда и заработной платы. В 2004 г. 27% работников у нас имели заработную плату ниже прожиточного минимума. Минимальная заработная плата составляла одну четверть прожиточного минимума, а различия в оплате труда немного уменьшились - вместо 30 составляли 26 раз. Это означает, что заработная плата не выполняет ни одной своей функции. Самое главное, что она не обеспечивает потребление и расширенное производство рабочей силы.
Между тем повышение оплаты труда способствует расширению покупательского спроса населения и, как следствие, развитию экономики в целом.
Естественно, что реформирование в бюджетной и предпринимательской сферах должно происходить по-разному. Если реформы заработной платы в бюджетной сфере требуют соответствующих вливаний, то реформы заработной платы в предпринимательской сфере могут отчасти происходить в результате определенного «размена», когда повышение заработной платы работника связано с расширением его обязательств перед социальным страхованием и увеличением налогов, но в то же
время - снижением этих платежей у предпринимателя. Если мы поставим определенные границы неравенству в оплате труда, то при меньшем фонде заработной платы сможем выше поднять минимальный уровень. Это вытекает из некоторых моделей, которыми описывается распределение заработной платы.
Изменение методологии реформирования социальной сферы предполагает учет наиболее острых социальных проблем. Я считаю, что социальная сфера может быть представлена тремя сегментами. Один из них-проблемы доходов населения и связанное с этим преодоление неравенства. Второй сегмент - реформы отраслей социальной структуры. Третий -состояние населения, включая проблемы его движения и т.д.
Посвящая свое выступление первому сегменту, я, по существу, говорю о реформе доходов населения в самом широком смысле слова.
Что нужно знать, чтобы решать проблемы бедности и неравенства? Во-первых, масштабы бедности. Здесь много измерительных или статистических проблем. Существуют различные подходы методологического характера, используемые для измерения бедности. Так, есть монетарная методология, включая оценку располагаемых ресурсов, деприваци-онная, субъективная и, наконец, интегральная. Главное, что каждый из названных методов должен использоваться при решении определенного типа задач. Когда решается задача преодоления бедности, то следует использовать такой показатель определения бедности, который идентичен прожиточному минимуму. Прожиточный минимум ставит границу между бедными и небедными, здесь наиболее удачным является показатель текущих доходов населения.
Второй момент - факторы. В зависимости от того, какие факторы определяют бедность, можно выработать эффективные методы ее преодоления. Здесь нет никаких открытий. Действуют три основных фактора. Главный из них - бедность, связанная с низкой оплатой труда, с невыплатами, а также с безра-
Римашевская Н.М.
ботицей. Это - экономическая бедность. Второй фактор связан с пенсионированием. Пенсионеры - самая активная группа риска с точки зрения бедности. Кроме того, традиционная бедность связана с нетрудоспособными группами населения: инвалиды, одинокие матери, многодетные семьи. Наша минимальная зарплата, как и прожиточный минимум, не учитывают того, что работник должен не только воспроизводить себя, но и своего ребенка или хотя бы полребенка.
Исходя из указанных факторов определяются пути решения задачи преодоления бедности. С нашей точки зрения, есть два основных направления, которые сегодня обсуждаются. Одно направление - адресная помощь. Второе направление - радикальный комплекс мер.
Адресная помощь. Сдвиг в сторону адресной помощи вместо того, чтобы проводить реформы оплаты труда, связан с желанием оставить в России дешевую рабочую силу. Доплачивать бедным до уровня прожиточного минимума, фактически ограничивая свободу и возможности развития человека. Низкая заработная плата в этом смысле может рассматриваться как некоторое экономическое насилие над работником. Люди всегда будут озабочены проблемами выживания. Это - очень серьезная ситуация. С 1992 г. прошло немало лет, но положение с заработной платой фактически не сдвинулось с мертвой точки, если иметь в виду не только средние показатели, но и распределение в целом.
Что такое радикальное изменение формирования доходов населения? В чем его смысл и как его можно реализовать? Мы представляем его в виде единого алгоритма. Первый компонент его состоит в кратном повышении оплаты труда. Минимальная зарплата увеличивается до уровня прожиточного минимума, а прожиточный минимум, в свою очередь, имеет динамику к изменению. Второй компонент - введение прогрессивной шкалы налогов на доходы физических лиц. Причем получающие ниже прожиточного минимума не должны вовсе платить налог. А сегодня
каждый работник платит подоходный налог независимо от того, какую заработную плату он имеет.
Третий компонент - замена единого социального налога широкой системой социального страхования, когда страховые платежи обязательного государственного страхования строятся не по регрессивной шкале, как это существует сегодня, а по отлогой прогрессивной шкале.
Эти три компонента реализуются параллельно друг другу, но не одномоментно. Мы провели экспериментальные расчеты на данных прошедшего периода, построив две трансформационные матрицы, по строкам которых определены основные параметры доходов населения в широком смысле слова, начиная с прожиточного минимума, а по оси - время реформ с 2002 по 2010 г., и развернули динамику всех показателей, характеризующих доходы населения во взаимосвязи между собой, учитывая связь зарплаты и пенсии, во- первых. Во-вторых, приняли во внимание дифференциацию. Ведь каждый показатель по-своему дифференцирован. И все этого рассматривали в динамике. Трансформационная матрица увязывает уровни всех показателей доходов, участвующих в прогнозах, показывает взаимовлияние структурных соотношений и дифференциации, рассматривая эти три комплекса показателей (уровни, структуры, дифференциации) в динамике. Проводя прогностические расчеты, можно идти от «базы» к «цели», а можно - наоборот. Если вы ставите задачу достижения целевых показателей в сфере доходов населения, например определенных минимальных стандартов при заданной дифференциации, то в этом случае проводите расчеты от целевого вектора к базовому и соответствующим образом корректируете все компоненты на каждом шаге.
Таким образом, мы предлагаем новую методологию, которая прошла экспериментальную проверку, и есть необходимость провести соответствующие реформы. Как говорится, если политическая воля не проявится, то есть опасность, что нас опять будут учить,
как жить и что делать. В Россию уже прибыли европейские эксперты, и в 2003 г. стартовал проект «Реформы системы социальной защиты в Российской Федерации». Суть этого проекта: на региональном уровне вводить гарантированный минимальный доход (ГМД) вместо прожиточного минимума (ПМ). При ПМ, равном 2300 р., предлагается установить минимум 1409 р. - это та минимальная сумма (по мнению экспертов), на которую человек может в течение месяца фактически выжить и чувствовать себя членом общества. Такой подход фактически возвращает нас к началу 1992 г.
По-видимому, нужно устанавливать шкалу доходов физических лиц кратно прожиточному минимуму. При этом, мы считаем, что с доходов до прожиточного минимума налоги не должны взиматься. От минимума до двух - платится 10%, от 2 до 3-15, дальше -уже 20% и выше. Прожиточный минимум по принятому Думой закону должен меняться раз в 4 года, не с точки зрения инфляции, а по содержанию. С точки зрения инфляции он корректируется каждый квартал. Здесь проблема не в этом, а в содержании того набора, который составляет прожиточный минимум. Прожиточный минимум делает налоговую шкалу мобильной. Мы считаем, что для России сегодня максимальная величина налога составляет 20%. Я не специалист в области налогов, но для меня абсолютно ясно, что шкала не может быть плоской. И аргументов для этого достаточно.
Что касается налогов на имущество, то, по-моему, мобилизация налогов с физических лиц не должны ограничиваться имуществом и текущими доходами.
Почему социальное страхование заменили единым социальным налогом? Формальный мотив был такой: «бухгалтеру нужно ходить в разные фонды». Чтобы ему всюду не ходить, пусть он сдает единый социальный налог. На самом деле, ответ простой. Налог -это та сумма, которая сразу попадает в бюджет, в распоряжение Минфина, который по-своему его использует. А если социальное страхование - это собственность застрахован-
ных и страхователей. Государство к этому не имеет отношения. Оно может устанавливать какой-то контроль, но распоряжаться им будет только тот, кто вносил этот страховой взнос.
В нашей истории обязательного государственного страхования постоянно происходила борьба по поводу того, кому должны подчиняться эти страховые фонды. Это же очень большие деньги, особенно пенсионный фонд; чтобы больше не бороться друг с другом, сделали единый социальный налог. А теперь его еще уменьшают. Я понимаю, что единый социальный налог так и погибнет, потому что уже хотят все заменить платным страхованием, т.е. кто на сколько застраховался, тот столько и будет иметь. Но это - совсем другой тип страхования. Государственное социальное страхование - инструмент, который позволяет переливать средства от успевающих и здоровых к слабым и больным. Это инструмент социального государства, а его решили похоронить всерьез и надолго. Я думаю, что это неправильно.
Рукопись поступила в редакцию 02.08.2005 г.
