CC BY
30Тлембаева Жанна Урумбасаровна,
ведущий научный сотрудник отдела гражданского, гражданско-процессуального законодательства и исполнительного производства Института законодательства РК, кандидат юридических наук, доцент
о проблемах установления функций государственных органов в области предпринимательской деятельности в законодательстве республики Казахстан
Объективная необходимость государственного регулирования рыночных отношений основывается на ограниченности возможностей рыночной экономики в производстве общественных товаров, что и является основным побудительным мотивом в деятельности государства в сфере экономики. С помощью государства происходит перераспределение материальных благ, создается конкурентная среда в экономике, рынок обеспечивается необходимой информацией, уменьшаются негативные последствия деятельности отдельных предпринимателей, нарушающих установленные нормы осуществления предпринимательской деятельности.
В Послании Президента Республики Казахстан - Лидера нации Нурсултана Назарбаева народу Казахстана «Стратегия «Казахстан-2050» [1] - новый политический курс состоявшегося государства» одним из перспективных направлений развития Республики Казахстан является дальнейшая работа по всесторонней поддержке предпринимательства - ведущей силы национальной экономики.
Правовое обеспечение государственного регулирования предпринимательской деятельности предполагает придание правовой формы тем средствам, с помощью которых осуществляется регулирование. В качестве правовых форм государственного регулирования экономики традиционно выступают законы и подзаконные акты, среди которых следует выделить указы Президента Республики Казахстан, постановления Правительства Республики Казахстан, ведомственные нормативные правовые акты.
Система казахстанского законодательства представляет собой сложнейший механизм с
массой эффективных и «работоспособных» норм и правил. Однако в ней присутствует также и много правовых коллизий, пробелов, противоречащих друг другу нормативных правовых актов, ограничивающих развитие предприятий и вводящих барьеры экономического роста. Одной из причин наличия пробелов в праве является то, что законодатель не всегда успевает за быстро возникающими и изменяющимися общественными отношениями. Одни общественные отношения исчезают, другие, трансформируются, возникают новые общественные отношения, которые нуждаются в правовом регулировании. Низкий уровень подготовки законодательных актов, отсутствие грамотных специалистов, умеющих подготовить тот или иной проект нормативного правового акта, также не способствует повышению эффективности законодательных норм.
Следует отметить, что значительная часть коррупционных деяний становится возможной именно из-за пробелов в законодательстве. Их наличие в нормативных правовых актах создает предпосылки для злоупотреблений, способствует распространению коррупции. Это относится практически ко всем законодательным актам, относящимся к разрешительной системе и распределению ресурсов. В определении компетенции государственных органов законы должны содержать четкий перечень прерогатив органа, должностного лица, хозяйствующего субъекта в части совершения ими юридически значимых действий. При этом следует исключить дублирование полномочий различных государственных органов. Законы и законопроекты должны ограничивать чрезмерно широкий диапазон санкций за нарушение законодательно оговоренных правовых
норм. Это позволит существенно сократить свободу волеусмотрения правоприменителя, сделать его решения более обоснованными и предметными [2].
Государственным органам необходим систематизированный подход, позволяющий обеспечить высокое качество нормотворческой деятельности, в том числе с целью повышения эффективности в сфере контроля и надзора за исполнением положений законодательства. Введение излишних регулятивных норм приводит к зачастую неоправданному повышению издержек в производстве, в обеспечении государством мер по их (норм) контролю и надзору.
Неэффективное регулирование обременяет государственные органы необоснованной функцией контроля (надзора) за исполнением соответствующего законоположения и обходится обществу достаточно дорого. Для бизнеса низкое качество регулирования вносит элемент неопределенности в отношении соответствующих обязательств, более высокие издержки соблюдения регулятивных норм, и, в конечном счете, сокращает возможности государства по достижению поставленных целей в той или иной сфере регулирования.
К сожалению, пока в значительной степени правовая база, обеспечивающая применение средств, инструментов государственного регулирования экономики является слабой. Так, например, остро необходимо совершенствование нормативной основы для эффективного применения таких средств государственного регулирования, как ценообразование, планирование, в том числе программно-целевое планирование и т.д. Только после того, как будет создана правовая основа для эффективного применения отдельных средств государственного регулирования, обобщен опыт их применения на практике, следует рассмотреть вопрос о создании стержневого законодательного акта, определяющего основы государственного регулирования экономики. Вполне возможно, что таким стержневым актом станет Предпринимательский кодекс.
На современном этапе развития страны, исходя из необходимости дальнейшего повышения эффективности государственного управления, приоритетными становятся вопросы более четкого разграничения полномочий между всеми уровнями государственного управления. Дальнейшего совершенствования требует законодательство, регулирующее вопросы закрепления распределяемых функций,
разграничения полномочий между уровнями государственного управления, исключения дублирования функций центральных и местных исполнительных органов. Дублирование функций приводит к размытости и неупорядоченности в вопросах ответственности и контроля, нерациональному расходованию бюджетных средств, снижению качества предоставляемых государством услуг. Существует пересечение функций между территориальными подразделениями центральных государственных органов и местными органами государственного управления, функционирующих в одной сфере, что в целом приводит к снижению ответственности государственного управления за результатом работы.
На совещании с участием Президента Республики Казахстан Назарбаева Н.А. от 28 ноября 2012 года Глава государства отметил о необходимости четкого разграничения сферы деятельности министерств и местных исполнительных органов. 13 июня 2013 г. в целях совершенствования системы государственного управления, исключение дублирования полномочий между органами государственного управления и расширение полномочий местных исполнительных органов Главой государства подписан Закон Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам разграничения полномочий между органами государственного управления». Принятие закона позволит разграничить полномочия между уровнями государственного управления и наделить местные исполнительные органы необходимыми полномочиями и соответствующей штатной численностью.
В соответствии с постановлением Правительства Республики Казахстан от 24 августа 2011 года № 951 «Об утверждении Методических рекомендаций по определению типовых функций государственных органов» (далее -Методические рекомендации) в законах должны содержаться нормы, устанавливающие основные задачи, функции государственного органа, предоставленные ему в целях надлежащего выполнения им определенного круга задач и осуществления соответствующих функций, прежде всего, касающихся взаимодействия государственных органов с физическими и юридическими лицами и организациями.
Дополнительным постановлением Конституционного Совета Республики Казахстан от 16 мая 2013 года № 2 «Об истолковании Нормативного
постановления Конституционного Совета Республики Казахстан от 15 октября 2008 года № 8 «Об официальном толковании статьи 54, подпунктов 1) и 3) пункта 3 статьи 61, а также ряда других норм Конституции Республики Казахстан по вопросам организации государственного управления» [3] установлено, что в законах устанавливаются функции государственных органов, составляющие основу их организации и деятельности, а также функции, реализация которых затрагивает важнейшие общественные отношения, указанные в пункте 3 статьи 61 Конституции. Это касается, в том числе, вопросов правосубъектности физических и юридических лиц, меры правоограничительного характера, а также взаимоотношений государственных органов с негосударственными организациями и физическими лицами, включая установление правоохранительных, контрольно-надзорных функций и разрешительного порядка осуществления отдельных видов деятельности.
Анализ некоторых законодательных актов в рассматриваемой сфере свидетельствует о недостаточно точном определении функций государственных органов или даже об отсутствии вообще в законах функций государственных органов. Так, Закон Республики Казахстан от 31 января 2006 года «О частном предпринимательстве» содержит нормы, устанавливающие «виды государственного регулирования частного предпринимательства» (пункт 2 статьи 29), а также компетенцию государственных органов в области развития и поддержки частного предпринимательства (глава 3). По существу, «виды государственного регулирования частного предпринимательства» являются функциями государственного регулирования частного предпринимательства. Кроме того, как известно, государственное регулирование реализуется посредством различных форм, методов и направлений. Поэтому формулировка «виды государственного регулирования частного предпринимательства» является некорректной. В связи с этим считаем обоснованным внести изменения в заголовок и пункт 2 статьи 29 Закона Республики Казахстан от 31 января 2006 года «О частном предпринимательстве» изложив его в следующей редакции:
«Статья 29. Цели и функции государственного регулирования частного предпринимательства
2. Функции государственного регулирования частного предпринимательства:...».
В соответствии с Методическими рекомен-
дациями, к одной из функций государственных органов, устанавливаемой на уровне закона, относятся реализация государственной политики в соответствующей сфере. Однако в пункте 2 статьи 29 Закона Республики Казахстан от 31 января 2006 года «О частном предпринимательстве» не указаны функции государственных органов по реализации государственной политики в соответствующей сфере, основными целями которой являются создание благоприятных условий для развития частного предпринимательства и защита интересов государства и прав потребителей (статья 4 Закона Республики Казахстан от 31 января 2006 года «О частном предпринимательстве»). Кроме того, статья 18 рассматриваемого Закона содержит нормы, устанавливающие основные направления государственной поддержки частного предпринимательства. Однако в пункте 2 статьи 29 Закона Республики Казахстан от 31 января 2006 года «О частном предпринимательстве» данная функция государственного регулирования не установлена. Между тем, точное определение функции государственного органа в соответствующем нормативном правовом акте выступает одной из гарантий его исполнения, правильного установления круга полномочий и ответственности. В этой связи предлагается пункт 2 статьи 29 вышеуказанного Закона дополнить подпунктом 1-1) следующего содержания: «1-1) государственная поддержка частного предпринимательства, создание благоприятных условий для развития частного предпринимательства и защите интересов государства и прав потребителей;».
В Законе Республики Казахстан от 9 января 2012 года № 532-1У «О газе и газоснабжении» установлены основные цели, принципы и задачи государственного регулирования в сфере газа и газоснабжения (статья 4), компетенция органов государственного управления в сфере газа и газоснабжения (глава 2). Однако функции государственных органов в сфере газа и газоснабжения в рассматриваемом Законе не установлены. Ввиду этого представляется обоснованным и целесообразным внести изменения в заголовок статьи 4 данного Закона и дополнить указанную статью пунктом 4 следующего содержания:
«Статья 4. Основные цели, принципы, задачи и функции государственного регулирования в сфере газа и газоснабжения
4. Функции государственного регулирования
в сфере газа и газоснабжения
1) обеспечение энергетической и экологической безопасности и надежности газоснабжения;
2) рациональное использование ресурсов газа;
3) газификации объектов, расположенных на территории Республики Казахстан;
4) создание условий для бесперебойного обеспечения внутренних потребностей Республики Казахстан в товарном и сжиженном нефтяном газе».
Как известно, понятия «функции органов государства» и «компетенция государственных органов» не тождественны. Функции органов государства представляют собой отдельные направления в содержании их практической деятельности. Компетенция есть выражение функций в полномочиях органа, его правах и обязанностях, то есть правовое установление их объема и границ. В подпункте 19) статьи 5 Закона Республики Казахстан от 9 января 2012 года № 532-ГУ «О газе и газоснабжении», устанавливающей компетенцию Правительства Республики Казахстан, указано: «19) выполняет иные функции, возложенные на него Конституцией, настоящим Законом, иными законами Республики Казахстан и актами Президента Республики Казахстан». В связи с этим представляется обоснованным в данном подпункте статьи 5 вышеуказанного Закона вместо слова «функции» указать слово «полномочия».
Следует отметить, что аналогичные недостатки имеют место и в законах Республики Казахстан от 12 апреля 2004 года № 544-11 «О регулировании торговой деятельности», от 13 июня 2001 года № 211-ГГ «О туристской деятельности в Республике Казахстан». Так, в подпункте 15) статьи 6 Закона Республики Казахстан от 12 апреля 2004 года № 544-11 «О регулировании торговой деятельности», устанавливающей компетенцию Правительства Республики Казахстан (статьи 6), указано: «15) выполняет иные функции, возложенные на него Конституцией Республики Казахстан, настоящим Законом, иными законами Республики Казахстан и актами Президента Республики Казахстан».
Касаясь вопроса эффективности государственного регулирования, следует учитывать, что многие регулирующие меры оказывают влияние на конкуренцию на соответствующем рынке. В Послании народу Казахстана «Стратегия Казахстан-2050. Новый политический курс
состоявшегося государства» Глава государства отметил, что Казахстан первым в Содружестве Независимых Государств сформировал современную модель рыночной экономики, основанную на частной собственности, свободной конкуренции и принципах открытости. Президент Республики Казахстан обозначил новый политический курс по вхождению Казахстана к 2050 году в число 30 самых развитых стран мира.
В большинстве случаев воздействие норм регулирования на конкуренцию является непреднамеренным. В соответствии с Программой по развитию конкуренции в Республике Казахстан на 2010-2014 годы, утвержденной постановлением Правительства Республики Казахстан от 26 октября 2010 года № 1115 (далее - Программа), политика Республики Казахстан в сфере конкуренции играет одну из главных ролей в реформировании системы государственного регулирования, поскольку система государственного управления диктует качество экономических и социальных норм и обуславливает применение законов, в том числе защищающих конкуренцию.
Конституцией Республики Казахстан предусмотрено, что каждый имеет право на свободу предпринимательской деятельности, свободное использование своего имущества для любой законной предпринимательской деятельности. Монополистическая деятельность регулируется и ограничивается законом. Недобросовестная конкуренция запрещается.
Программа направлена на совершенствование законодательной базы, формирование условий для предпринимательской и инвестиционной привлекательности экономики. Реализация мероприятий, предусмотренных Программой, будет способствовать:
- сокращению участия государства в экономике;
- повышению прозрачности деятельности местных исполнительных органов;
- сокращению административных барьеров и созданию необходимой инфраструктуры, необходимой для развития предпринимательской деятельности.
Задача развития конкуренции требует совершенствования использования всех инструментов экономического регулирования. При этом роль конкурентной политики не сводится к применению антимонопольного законодательства к субъектам рынка, злоупотребляющим рыночной властью. Конку-
ренция может быть ослаблена также в результате мер государственной экономической политики. Рыночная власть отдельных субъектов рынка может быть усилена различными методами вмешательства государства в рыночные отношения. В этой связи конкурентная политика предопределяет широкое участие антимонопольных органов в выработке экономической политики государства в целом или, по крайней мере, тех ее направлений, которые могут непосредственно повлиять на конкурентную структуру рынка, деловую практику, предпринимательскую деятельность предприятий.
Анализ законодательства в области конкуренции позволяет выделить несколько общих недостатков: отсутствие единства и последовательности государственной конкурентной политики, ее преимущественно декларативный характер, а также отсутствие конкретныхзадачимеханизмов,обеспечивающих реализацию конкурентной политики. Так, в статье 5 Закона Республики Казахстан от 25 декабря 2008 года № 112-1У «О конкуренции» содержатся нормы, касающиеся государственной политики в сфере конкуренции. В нем указаны лишь стратегические функции государственных органов по разработке и реализации основных направлений государственной политики в области конкуренции. Так, в данной статье указано, что основные направления государственнойполитикивобластиконкуренции разрабатываются Правительством Республики Казахстан и реализуются антимонопольным органом. При этом функции, обеспечивающие реализацию основных задач, а также функции, связанные с «внутренними» процедурами деятельности антимонопольного органа, определены подзаконным актом - постановление Правительства Республики Казахстан от 15 февраля 2008 года № 141 «Вопросы Агентства Республики Казахстан по защите конкуренции (Антимонопольное агентство)».
Государственный орган, осуществляющий межотраслевую и межрегиональную координацию разработки основных направлений государственной социально-экономической политики, вырабатывает предложения по формированию государственной политики в сфере защиты конкуренции и ограничения монополистической деятельности.
Центральные и местные исполнительные органы принимают участие в реализации государственной политики в области
конкуренции в пределах их компетенции. Государственные органы в пределах своей компетенции обязаны содействовать развитию конкуренции и не совершать действий, отрицательно влияющих на конкуренцию. Таким образом, в рассматриваемом Законе отсутствуют конкретные функции, направленные на реализацию конкурентной политики.
Монополизация отдельных товарных рынков осуществляется посредством принятия законов. Государственные органы-разработчики законов предусматривают в отраслевых законах нормы, ограничивающие конкуренцию. Так, Кодексом Республики Казахстан «О здоровье народа и системе здравоохранения» от 18 сентября 2009 года монополизирован рынок подтверждения соответствия лекарственных средств, изделий медицинского назначения и медицинской техники, который ранее был конкурентным. Законом Республики Казахстан от 10 июля 2012 года № 34-У «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам государственной монополии» Кодекс дополнен статьей 63-1. Согласно статье 63-1 Кодекса, оценка безопасности и качества лекарственных средств и изделий медицинского назначения, зарегистрированных в Республике Казахстан проводится путем определения соответствия безопасности и качества лекарственных средств, изделий медицинского назначения данным регистрационного досье, нормативных документов по стандартизации, на основании которых они были зарегистрированы в Республике Казахстан.
Оценка безопасности и качества лекарственных средств, изделий медицинского назначения, зарегистрированных в Республике Казахстан, относится к государственной монополии и осуществляется республиканским государственным предприятием на праве хозяйственного ведения, являющимся государственной экспертной организацией в сфере обращения лекарственных средств, изделий медицинского назначения и медицинской техники, имеющим испытательные лаборатории, аккредитованные в порядке, установленном законодательством Республики Казахстан. Цены на товары (работы, услуги), производимые и (или) реализуемые субъектом государственной монополии, устанавливаются Правительством Республики Казахстан. В этой связи предлагается статью 63-2 Кодекса Республики Казахстан «О здоровье народа и системе здравоохранения» от
18 сентября 2009 года исключить.
Законом Республики Казахстан от 26 июля 2007 года «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» монополизирован рынок технического обследования зданий, сооружений и (или) их составляющих, который до принятия Закона Республики Казахстан от 10 июля 2012 года № 34-У «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам государственной монополии» был также конкурентным. В статью 18 Закона были внесены изменения в пункт 2 указанной статьи, согласно которого деятельность по государственному техническому обследованию зданий, сооружений и (или) их составляющих относится к государственной монополии и осуществляется республиканскими государственными казенными предприятиями, созданными по решению Правительства Республики Казахстан, по месту нахождения объекта недвижимого имущества. Цены на товары (работы, услуги), производимые и (или) реализуемые субъектом государственной монополии, устанавливаются Правительством Республики Казахстан. В этой связи предлагается в статье 18 заголовок изложить в следующей редакции:
«Статья 18. Государственное техническое обследование зданий, сооружений и (или) их составляющих»;
пункт 2 изложить в следующей редакции: «2.Государственноетехническоеобследование зданий, сооружений и (или) их составляющих осуществляют государственные предприятия, подведомственные уполномоченному органу, по месту нахождения объекта недвижимого имущества.».
Таким образом, функции государственных органов являются важнейшим юридическим понятием, одним из основных элементов, составляющих основы организации и содержания деятельности государственных органов. Их содержание находится в зависимости от волевых установлений государства, которые определяются объективной действительностью, материальными условиями жизни общества. Точное определение функций государственного органа в законе выступает одной из гарантий их исполнения, правильного установления круга полномочий и ответственности государственных органов, что обеспечивает целенаправленную деятельность государства в целом.
Список литературы
1. Послание Президента Республики Казахстан - Лидера нации Нурсултана Назарбаева народу Казахстана «Стратегия «Казахстан-2050»: новый политический курс состоявшегося государства / http://www.akorda.kz
2. Базовый ресурс противодействия коррупции / Казахстанская правда. - 2008. - 1 ноября.
3. Дополнительное постановление Конституционного Совета Республики Казахстан от 16 мая 2013 года № 2 «Об истолковании Нормативного постановления Конституционного Совета Республики Казахстан от 15 октября 2008 года № 8 «Об официальном толковании статьи 54, подпунктов 1) и 3) пункта 3 статьи 61, а также ряда других норм Конституции Республики Казахстан по вопросам организации государственного управления»» / http://www.constcouncil.kz/rus/resheniya/?cid=21
Мацалада Казацстан Республикасы зацнамасында кзсгпкерлгк цызмет саласында мемлекеттж органдар атцаратын цызметт1 белгыеу проблемалары царастырылган. Автор оларды орындаудыц кетлдерШц б1р1 реттде кейб1р зацдарга, кэапкерл1к цызмет саласында мемлекетт1к органдардыц атцаратын цызмет1н нацты жэне толыц белгыеу пэтне талдау жасап отырып, зац ережелерт жетыд1ру жолдарын усынады.
Тушн свздер: мемлекеттгк органнъщ атцаратын цызметтерг, мемлекеттгк органнъщ цузыретг, кэЫпкерлж цызметт1 мемлекеттж реттеу, зацнама ЖYйесi, зац.
В статье рассматриваются проблемы установления функций государственных органов в области предпринимательской деятельности в законодательстве Республики Казахстан. Автор проводит анализ некоторых законов на предмет точного и полного установления функций государственных органов в области предпринимательской деятельности как одной из гарантий их исполнения и предлагает пути совершенствования законоположений.
Ключевые слова: функции государственного органа, компетенция государственного органа, государственное регулирование предпринимательской деятельности, система законодательства, закон.
The article deals with the problem of establishing thefunctions of state bodies in thefield of entrepreneurial activity in the legislation of the Republic of Kazakhstan. The author analyzes some of the laws on the subject of accurate and complete set offunctions of state bodies in the field of entrepreneurship as a guarantee of performance and suggests ways to improve the legal provisions.
Keywords: The functions of state authority, the competence of state authority, government regulation of business, legal system, law.
Жанна Орынбасаркызы Тшембаева,
КР Зац шыгару институты азаматтыщ, азаматтыщ ic жYргiзу зацнамасы жэне ащарушылыщ ic жYргiзу бeлiмшщ жетекшi гылыми ^ызметкер^ з.г.к., доцент
^азакстан Республикасы заннамасында кэсшкерлж кызмет саласында мемлекеттж органдар аткаратын кызметт белгшеу проблемалары туралы
Тлембаева Жанна Урумбасаровна,
ведущий научный сотрудник отдела гражданского, гражданско-процессуального законодательства и исполнительного производства Института законодательства РК, к.ю.н., доцент
О проблемах установления функций государственных органов в области предпринимательской деятельности в законодательстве Республики Казахстан
Tlembaeva Zhanna Urumbasarovna,
leading research fellow of Department of the civil, civil-proceeding legislation and execution of the Institute of legislation of the Republic of Kazakhstan, c.j.s., docent
On the problems of establishing the functions of state bodies in the field of entrepreneurial activity in the legislation of the Republic of Kazakhstan
