О ПРОБЛЕМАХ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В СТРОИТЕЛЬНОЙ ОТРАСЛИ И ПУТИ ИХ РЕШЕНИЯ Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

ПРАВО

Научная статья УДК 346.9 : 69

doi:10.51608/26867818_2022_1_55

О ПРОБЛЕМАХ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В СТРОИТЕЛЬНОЙ ОТРАСЛИ И ПУТИ ИХ РЕШЕНИЯ

Сергей Михайлович Анпилов

Тольяттинский государственный университет, Тольятти, Россия, [email protected]

Аннотация. Законодательство, регулирующее градостроительную деятельность, в силу объективных обстоятельств на современном этапе требует доработки. В данной работе особое внимание уделено проработке предложений по внесении в законодательство РФ по нормативно-правовому регулированию и расширению функций строительного контроля. С учетом успешного международного опыта (ассоциация инженеров-консультантов ФИДИК) для решения задач обеспечения качества работ в строительной отрасли, для обеспечения надлежащего исполнения государственных и муниципальных контрактов на выполнение подрядных работ и сокращения объемов незавершенного строительства в стране предлагается расширить функции строительного контроля и введения в строительную отрасль нового понятия, как «Институт строительного контроля».

Ключевые слова: строительный контроль, технический надзор, авторский надзор, государственный надзор, строительная отрасль, квалификация, проектирование и инженерные изыскания, строительство, качество работ и услуг, системы менеджмента качества, экспертиза, арбитражная практика

Для цитирования: Анпилов С.М. О проблемах правового регулирования в строительной отрасли и пути их решения // Эксперт: теория и практика. 2022. № 1 (16). С. 55-61. Сок10.51608/26867818_2022_1_55.

Введение

Конституцией Российской Федерации [1] гарантированы признание, соблюдение и защита прав и свобод гражданина для всех видов государственной деятельности и деятельности организаций реального сектора экономики.

Законодательством о градостроительной деятельности в РФ строительной отрасли поручена стратегическая миссия по практической реализации на территории государства услуг [см. 2-3]:

- территориального планирования;

- градостроительного зонирования;

- планировки территории;

- архитектурно-строительного проектирования;

- строительства объектов капитального строительства, при необходимости, их реконструкции, капитального ремонта, эксплуатации зданий, сооружений, технического перевооружения объектов капитального строительства, с целью дальнейшего их использования в реальном секторе экономики государства;

- снос и утилизация объектов капитального строительства.

Государство в большинстве стран мира является крупнейшим заказчиком работ, услуг и товаров строительной отрасли. Как правило, государство выступает не только особым потребителем услуг строительной отрасли, но и самостоятельно определяет порядок выполнения подряд-

© Анпилов С.М., 2022 © АНО "Институт судебной строительно-технической экспертизы", 2022

Право

Ф

ных работ на объектах капитального строительства через систему государственных и муниципальных контрактов.

Доктор юридических наук А. Гогин отмечает, что «фундаментальные социальные ценности гражданина закреплены в Основном законе РФ - это основы конституционного строя, интересы общества и государства, человека, его права, свобода и т.д.» [4].

Конституция РФ (ст. 114) возлагает на правительство страны широкий спектр обязанностей и направлений деятельности, поскольку системными действиями правительства реализуется государственная политика по всем направлениям. Кроме того, на Правительство возложен контроль за расходованием бюджетных средств и социальной направленности расходов [4, с. 267].

В Российской Федерации действуют большое количество нормативно-правовых актов, регулирующих градостроительную деятельности, включая и исполнение подрядных работ для государственных и муниципальных нужд, и является сложным и иногда противоречивым.

Для реализации государственных заказов по инновационному развитию страны, в том числе развития строительной отрасли, её модернизации, формирования безопасной и комфортной среды проживания населения» [см. 5-8], заключаются контракты (договора).

Строительный комплекс является локомотивом развития экономики государства. Ведущая роль строительного комплекса в достижении стратегических целей развития общества определяется тем, что конечные результаты достигаются путем осуществления инвестиционно-строительных программ, проектов на федеральном и региональном уровнях подрядными работами для государственных (муниципальных) нужд [см. подробнее 5-6].

Договорные отношения в строительной отрасли отличаются повышенной сложностью и требуют высокой квалификации

сторон для обеспечения надлежащего исполнения контрактов, так и по подбору конкретных исполнителей по видам подрядных работ. За счет высокой квалификации и эффективного управления по исполнению работ, сокращаются издержки и разногласия в процессе исполнения контрактов, повышается как безопасность, так и эффективность от вложенных финансов на возведение государственных и коммерческих объектов [см. 7-10].

Отличительная черта, законодательства современной России, регулирующее градостроительную деятельность, характеризуется её нестабильностью и представлено множеством нормативно-правовых актов, сочетающих частноправовые и публично-правовые начала [11]. И в тоже время, в нормативно-правовые акты систематически вносятся многочисленные изменения и дополнения.

Исследования

Поскольку объекты капитального строительства представляют из себя конструктивно-сложные инженерно-технические сооружения, то строительной отрасли необходимо осуществлять упреждающие мероприятия по регламентации взаимоотношений между Заказчиком, генеральным подрядчиком, субподрядными организациями, заводами-изготовителями и поставщиками строительных материалов, технологического оборудования.

По сведениям Счетной палаты Самарской области на 01.01.2020 года на 1213 объектов незавершенных строительством объем финансирования составил в сумме 72839,1 млн. рублей, из которых наибольший удельный вес по объему вложений имеют объекты незавершенных строительством, находящихся на балансе муниципальных образований и органов исполнительной власти и подведомственных учреждений [12]. Для сравнения, бюджет Министерства строительства Самарской области в 2021 году составил 8517986 тыс. руб. [13],

ЭКСПЕРТ:

ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА

2022. № 1 (16)

Рис. Структура нарушений в сфере закупок в 2020 г. в Самарской области

(стр. 79-82 Отчета) [12]. Последовательность указана по часовой стрелке: 47,6% - приемка и оплата поставленных товаров, выполненных работ, оказанных услуг, несоответствующих условиям контрактов (договоров); 14,3 % - несоблюдение требований к содержанию документации (извещения) о закупке;

9,5 % - невключение в контракт (договор) обязательных условий; 7,1% -нарушения при выборе конкурентного способа определения подрядчика (исполнителя, поставщика); 7,1 % -непринятие мер ответственности по контракту (договору), отсутствуют взыскания неустойки (пеня, штрафы) к недобросовестному подрядчику (исполнителю, поставщику); 7,1 % - непредоставление и (или) несвоевременное представление информации (сведений) и документов, необходимых для включения в реестр контрактов, заключенных проверяемыми заказчиками; 7,3 % -иные нарушения

т.е. объем незавершенного строительства превышает объем бюджета Минстроя в 8,5 раз!

Подобная ситуация выявлена счетной палатой РФ. Поручения Президента РФ по сокращению незавершенного строительства в стране федеральными и региональными органами исполнительной власти в полном объеме не выполнены. По итогам анализа за 2019 год количество объектов незавершенного строительства увеличилось и достигло 3,4 тыс. объектов, а число «брошенных объектов» составило 4,3 объектов (стр. 2, Отчета) [14].

При проведении контрольных мероприятий за расходованием бюджета Самарской области в сфере капитальных вложений 2020 года, выявлены финансовые нарушения на сумму 147,37 млн. рублей, среди которых неэффективное использование

бюджетных средств составляло 29,5 млн. рублей (см. стр. 66 Отчета) [12].

Структура выявленных нарушений в сфере закупок, проверенных Счетной палатой Самарской области в 2020 году заказчиков, приведена на рис. 1 (см. стр. 79-82 Отчета) [12].

В результате контрольных мероприятий выявлено, что наиболее распространенные нарушения в общем количестве выявленных нарушений, составили, см. рисунок.

Контрольными органами выявлено, что государственными и муниципальными заказчиками ненадлежащим образом исполнялись свои обязательства.

По результатам проведенных исследований, автор полагает, что подобное возможно, в том числе и по причинам:

- несовершенного нормативно-правового регулирования как в сфере осуществ-

Право

fil

ления строительного контроля, так и в сфере решения задач и закрепления в законодательстве понятия «незавершенное строительство»;

- отсутствие единого информационного ресурса, содержащего достоверную информацию об объеме (стоимости и количестве) объектов незавершенных строительством, включая источники финансирования, сроки реализации инвестиционных проектов и мерах, принимаемых исполнительной властью по вовлечению в хозяйственный оборот и или (перепрофилированию) реальным сектором экономики объектов незавершенных строительством;

- отсутствие ответственных органов исполнительной власти на федеральном, региональном и муниципальном уровне, в обязанность которых будет возложена ответственность по организации и реализации работы, направленной на снижение объемов и количества объектов незавершенного строительства;

- отсутствие персональной ответственности за эффективную систему учета и контроля за вовлечением объектов незавершенного строительства в хозяйственный оборот. Тем самым, создаются условия, при которых исполнительные органы власти принимают решения о строительстве новых объектов капитального строительства, без анализа и оценки возможности завершения (перепрофилирования) недостроенных объектов капитального строительства;

- отсутствия в указанных структурах профессиональных квалифицированных кадров по планированию и контролю за подрядными работам.

В 2021 году в стране создана государственная Публично-правовая компания «Единый заказчик», которой поручено выполнений функций государственного заказчика по строительству объектов гражданского направления [15].

Приоритетными задачами компании являются [15]:

- сокращение незавершенного строительства;

- реализация Федеральных инвестиционных программ по титульным объектам деятельности компании;

- повышение эффективности государственных финансов за счет внедрения инновационных подходов к возведению строительных объектов;

- внедрение цифровизации в строительную отрасль.

С целью эффективной реализации Федеральных целевых программ и Национальных проектов приняты Федеральный закон от 22.12.2020 № 435-Ф3 [16] и постановление Правительства РФ от 31.12.2020 №2395 [17].

Для реализации законодательства, регулирующего градостроительную деятельность, автором предлагается в рамках настоящих исследований проработать предложения о внесении в законодательство РФ по нормативно-правовому регулированию и расширению функций строительного контроля, как «дирижера строительного оркестра» и возложить их на профессиональный «Институт строительного контроля» с учетом успешного международного опыта (ассоциации инженеров-консультантов ФИДИК) [18] по решению задач обеспечения качества работ в строительной отрасли.

Ранее нами представлялся ряд составных моментов по Стратегии развития строительной отрасли РФ до 2030, обозначались комплексные решения базовых задачи, в числе которых [см. 5-6]:

- совершенствование нормативно-правовой базы и порядка регулирования строительной деятельности;

- совершенствование контрактной системы и государственно-частном партнерстве в строительной отрасли;

- совершенствование системы государственного управления и регулирование строительства, цифровизация системы

ф

ЭКСПЕРТ:

ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА

2022. № 1 (16)

управления, совершенствование системы надзора;

- реальная передача части полномочий от государства и к профессиональному сообществу (допуск на рынок новых операторов строительного контроля и надзора);

- обеспечение строительной отрасли профессиональными высококвалифицированными кадрами, и др.

Изложенные обстоятельства свидетельствуют об актуальности темы исследования и необходимости совершенствования градостроительного законодательства, включая и Положение «О порядке проведения строительного контроля на объектах капитального строительства» [3], которое, по мнению автора, позволит правовыми средствами строительного контроля обеспечить надлежащее исполнение подрядных работ для государственных и муниципальных нужд, сократить объемы незавершенного строительства в стране и предотвратить нарушения, например выявленные выше в отчетах счетных комиссий [12, 14].

Обращаем внимание на то, что с целью решения главной проблемы строительной отрасли - повышения качества оказываемых услуг, выполняемых работ, сокращения объемов незавершенного строительства, осуществляемых строительной отраслью, предлагаемые далее в научно-исследовательской работе рекомендации автора, по фундаментальной переработке нормативно-правовых актов с учетом международного опыта, требуют комплексного и системного решения.

Автор планирует продолжить исследования для решения поставленных ниже задач.

Цель дальнейших исследований

Создание научно-обоснованной, организационно-правовой, экономически-вос-требованной методики и механизма её эффективного внедрения в строительной отрасли для обеспечения надлежащего исполнения государственных и муниципальных контрактов на выполнение подрядных

работ и сокращения объемов незавершенного строительства в стране.

Задачи исследования

Для достижения поставленной цели автором сформулированы требующие решения задачи:

- изучить существующую отечественную и международную практику правового регулирования по обеспечению качественного исполнения подрядных работ для государственных нужд;

- исследовать текущие проблемы обеспечения качественного исполнения подрядных работ для государственных нужд;

- подготовить предложения о внесении в законодательство РФ по нормативно-правовому регулированию и расширению функций строительного контроля;

- предложить системную научно-обоснованную, организационно-правовую, методику комплексного обеспечения качественного исполнения подрядных работ для государственных, муниципальных нужд и механизма её эффективного внедрения в строительной отрасли.

Список источников

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 04.03.2021).

2. Градостроительный кодекс Российской Федерации. ФЗ от 29 декабря 2004 № 190-ФЗ (ред. от 30.12.2021) URL: https://docs.cntd.ru/ document/901919338?section=operative с изм. и доп. (дата обращения: 06.01.2022).

3. Положение "О порядке проведения строительного контроля при осуществлении строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства" // Постановление Правительства Российской Федерации от 21 июня 2010 г. №468. URL: https://docs.cntd.ru/document/902222619? section=text (дата обращения: 06.01.2022).

Право

Ф

4. Гогин А.А. Правонарушение: общетеоретический, межотраслевой и отраслевые аспекты: монография. - М.: Юрлитинформ, 2016. 376 с.

5. О стратегии развития строительной отрасли РФ (часть I) / С.М. Анпилов, А.Н. Сорочай-кин // Эксперт: теория и практика. 2019. №1(1). С. 7-15. DOI 10.24411/2686-7818-2019-00011

6. О стратегии развития строительной отрасли РФ (часть II) / С.М. Анпилов, А.Н. Сорочай-кин // Эксперт: теория и практика. 2019 № 2(2). С. 12-15. DOI 10.24411/2686-7818-2019-00023

7. Строительном контроль, как правовое средство, обеспечивающее надлежащее исполнение подрядных работ / С.М. Анпилов, А.В. Михайлов, А.Н. Сорочайкин // Эксперт: теория и практика. 2021 № 2 (11). С.77-91. DOI 10.51608/26867818_2021_2_77

8. О строительном контроле. По материалам судебной практики. Часть 1 / С.М. Анпилов, А.Н. Федорова, А.Н. Сорочайкин // Эксперт: теория и практика. 2021 № 6 (15). С. 77-86. DOI 10.51608/26867818_2021_6_77

9. Фундаментальные и прикладные исследования проблемы качества выполненных работ (арбитражная практика) / С.М. Анпилов, А.Н. Сорочайкин // Эксперт: теория и практика. 2020 № 4 (7). С. 10-25. DOI 10.24411/2686-78182020-10030

10. Экспертные исследования по определению качества строительной продукции в рамках арбитражного судопроизводства / С.М. Анпилов, А.Н. Сорочайкин // Эксперт: теория и практика. 2020 № 5 (8). С. 9-14. DOI 10.24411/2686-7818-2020-10041

11. Некоторые спорные положения Градостроительного кодекса РФ / А.А. Гогин, А.Н. Федорова // Эксперт: теория и практика. 2021. №1(10). С. 50-58. DOI 10/51608/26867818_2021_1_50

12. Отчет о деятельности Счетной палаты Самарской области за 2020 год. URL: http://sp.samregion.ru/upload/ОТЧЕТ/2020.pdf (дата обращения: 06.01.2022).

13. Закон Самарской области от 07.09.2021 №82-ГД «О внесении изменений в

Закон Самарской области «Об областном бюджете на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов». URL: https://minfin-samara.ru/2021-2023/ (дата обращения: 06.01.2022).

14. Счетная палата РФ. Отчет о результатах экспертно-аналитического мероприятия «Мониторинг мер, принимаемых органами исполнительной власти РФ, направленных на сокращение объемов и количества объектов незавершенного строительств за 2019 год и истекший период 2020 года». URL: https://ach.gov.ru/ upload/iblock/ba1/ba14764e8e85fc6088170f07a af7b0a3.pdf (дата обращения: 06.01.2022).

15. Публично-правовая компания "Единый заказчик в сфере строительства" / Сайт компании. URL: https://ppk-ez.ru/about-company/ (дата обращения: 06.01.2022).

16. ФЗ "О публично-правовой компании "Единый заказчик в сфере строительства" и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" от 22.12.2020 N 435-Ф3 (последняя редакция). URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_ LAW_371586/ (дата обращения: 06.01.2022).

17. Постановление Правительства РФ от 31.12.2020 N 2395 "О публично-правовой компании "Единый заказчик в сфере строительства" (вместе с "Уставом публично-правовой компании "Единый заказчик в сфере строительства", "Правилами назначения генерального директора публично-правовой компании "Единый заказчик в сфере строительства", "Положением о наблюдательном совете публично-правовой компании "Единый заказчик в сфере строительства"). URL: http://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_373566/

18. FIDIC - (ФИДИК) Международная федерация инженеров-консультантов, является глобальным представительным органом национальных ассоциаций инженеров-консультантов и представляет более миллиона инженеров и 40 000 фирм в более чем 100 странах мира. FIDIC. URL: https://www.fidic.org/about-us (дата обращения: 06.01.2022).

Информация об авторе

С.М. Анпилов - эксперт, Заслуженный изобретатель РФ, доктор технических наук, советник РААСН, профессор кафедры Тольяттинского государственного университета, ORCID 0000-0002-6512-5803.

Статья поступила в редакцию 10.01.2022; одобрена после рецензирования 15.01.2022; принята к публикации 15.01.2022.

ЭКСПЕРТ:

ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА

2022. № 1 (16)

Original article

CHALLENGES OF THE LEGAL REGULATION OF THE CONSTRUCTION INDUSTRY AND WAYS TO ADDRESS THEM

Sergey Mikhailovich Anpilov

Togliatti State University, Togliatti, Russia, [email protected]

Annotation. At the present stage, the legislation that is regulating urban planning activities needs to be improved due to objective circumstances. This work considers the elaboration of proposals to introduce them to the Russian Federation's legal regulatory and to expand the functions of building control. Based on the successful international experience (FIDIC - International Federation of Consulting Engineers) in the field of construction quality assurance to ensure the proper execution of State and municipal contracts and to reduce the amount of unfinished construction in the country, it is proposed to expand the functions of construction control and introduce a new concept into the construction industry, as follows: «Institute of Building Control».

Keywords: building control, technical supervision, copyright supervision, state supervision, construction industry, qualification, design and engineering research, construction, quality of works and services, quality management systems, expertise, arbitration practice

For citation: Anpilov S.M. Challenges of the legal regulation of the construction industry and ways to address them // Expert: theory and practice. 2022. No. 1 (16). Pp. 55-61. (In Russ.). doi:10.51608/26867818_2022_1_55.

Information about the authors

S.M. Anpilov - expert, Honored Inventor of the Russian Federation, Doctor of Technical, Professor of the Department, Togliatti State University.

The authors declare no conflicts of interests.

The article was submitted 10.02.2022; approved after reviewing 15.01.2022; accepted for publication 15.01.2022.

© Anpilov S.M., 2022 © АНО "Институт судебной строительно-технической экспертизы", 2022