CC BY
40
О ПРИМЕНЕНИИ ПОЛИЦИЕЙ ДОСТАВЛЕНИЯ КАК МЕРЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРОИЗВОДСТВА ПО ДЕЛУ ОБ АДМИНИСТРАТИВНОМ ПРАВОНАРУШЕНИИ
ABOUT THE USAGE OF DELIVERY BY THE POLICE AS A MEASURE TO ENSURE THE PROCEEDINGS IN THE CASE OF AN ADMINISTRATIVE OFFENSE
В статье рассматривается вопрос об оценке обоснованности принятия сотрудником полиции решения о доставлении лица в помещение органа внутренних дел с целью составления протокола об административном правонарушении, а также недопустимости полицейского усмотрения при принятии такого решения. Для исключения возможности субъективной оценки оснований доставления авторами предлагаются пути решения существующей проблемы правового регулирования.
The article deals with the issue of assessing the validity of a police officer's decision to take a person to the premises of an internal affairs body in order to draw up a protocol on an administrative offense, as well as the inadmissibility of police discretion in making such a decision. To exclude the possibility of a subjective assessment of the grounds for delivery, the authors propose ways to solve the existing problem of legal regulation.
Административные правонарушения являются самой многочисленной группой совершаемых противоправных деяний. В связи с этим правоприменительная практика обнаруживает проблемные вопросы в процессе реализации мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, в частности — при осуществлении доставления. Особенности правового регулирования доставления неоднократно являлись предметом исследования учёных-административистов [ 1—3].
Доставление, осуществляемое должностными лицами органов внутренних дел (полицией) — это принудительное препровождение физического лица в служебное помещение органа внутренних дел (полиции) или в помещение органа местного самоуправления сельского поселения.
Эта мера принуждения, применяемая на основании закона, ограничивает конституционное право гражданина на свободу и личную неприкосновенность, а также на свободу передвижения, и поэтому законодательное регулирование доставления не должно допускать возможности произвольного толкования правоприменителем этой нормы.
Ограничение права на свободу и личную неприкосновенность должно основываться на принципах правовой определенности и справедливости. При этом необходимо соблюсти конституционные критерии необходимости и соразмерности, препятствующие невосполнимой утрате самого существа данного права, в равной степени гарантированного российским гражданам, ино-
странцам и лицам без гражданства и образующего, наряду с иными конституционными правами и свободами, основы правового статуса личности в Российской Федерации [4].
Согласно ч. 1 ст. 27.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ) [5] доставление может быть применено только при невозможности составления протокола об административном правонарушении на месте выявления правонарушения, если составление протокола является обязательным.
Единственной целью доставления является составление протокола об административном правонарушении.
В ч. 1 ст. 27.2 КоАП РФ используется формулировка «невозможность составления» протокола на месте. При этом не уточняется, кто и как оценивает эту «невозможность».
Следует отметить, что проект Процессуального кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, размещённый для всеобщего обсуждения на Федеральном портале проектов нормативах правовых актов [6] отразил определение доставления действующего КоАП РФ за исключением формулировки «если составление протокола является обязательным».
Несмотря на то, что правила юридической техники изредка позволяют использовать оценочные понятия, неоправданное их использование усложняет толкование и применение правовых норм, а также опасно в связи с возможностью проявления субъективизма правоприменителя. Особенно это актуально для публичных отраслей права, где для должностных лиц действует правило «запрещено все, что прямо не разрешено» [7].
Допустимо предположить, что сотрудник полиции, принимающий решение о доставлении должен оценить, может он составить протокол на месте выявления административного правонарушения или нет. В связи с наличием оценочного понятия «невозможно» в статье КоАП РФ, регулирующей правовое основание доставления, имеет место полицейское усмотрение при принятии решения сотрудником полиции о доставлении.
Для того чтобы было возможно составить протокол об административном правонарушении на месте выявления этого правонарушения, необходимы: формализованный бланк протокола, ручка, документ, удостоверяющий личность нарушителя; должно быть определённое основание для составления протокола (собраны доказательства, проведены необходимые освидетельствования); погодные условия позволяли работать с бумажными документами.
Защита личности от противоправных посягательств, а также предупреждение и пресечение административных правонарушений являются ос-
новными направлениями деятельности полиции. Вместе с тем права лица, допустившего деяние, имеющее признаки административного правонарушения, тоже не должны быть нарушены.
При выявлении в деянии гражданина признаков административного правонарушения сотрудник полиции обязан пресечь противоправные действия при этом необходимо соблюсти алгоритм действий, предусмотренный совокупностью нормативных правовых актов:
- подойти к гражданину, в действиях которого усматриваются признаки административного правонарушения, назвать свою должность, звание и фамилию;
- немедленно потребовать прекращения противоправного поведения, а также документ, удостоверяющий личность правонарушителя;
- зафиксировать выявленные сведения;
- установить и записать данные о свидетелях (если таковые имеются), разъяснить свидетелям их права и обязанности, предусмотренные законом;
- определить обстоятельства, подлежащие выяснению по делу;
- составить протокол об административном правонарушении.
При отсутствии документа, удостоверяющего личность гражданина, составление протокола об административном правонарушении на месте его выявления невозможно, так как объективно нет возможности установить данные о гражданине, необходимые для составления протокола.
В таком случае сотрудник полиции должен, руководствуясь ч. 1 ст. 27.2 КоАП РФ, доставить гражданина в служебное помещение органа внутренних для установления его личности и, соответственно, составления протокола об административном правонарушении.
Законность и обоснованность доставления в случае отсутствия у гражданина документа, удостоверяющего личность, не вызывает сомнений.
При наличии паспорта у гражданина на месте выявления административного правонарушения сотрудник полиции также может принять решение о доставлении, когда после доставления последует применение к доставленному лицу административного задержания. В таких случаях дело об административном правонарушении может быть рассмотрено судом и с целью своевременного и правильного его рассмотрения, а также для исполнения постановления по делу применяется административное задержание.
Так, решение о доставлении принимается в случаях, когда в действиях нарушителя усматриваются признаки такого административного правонарушения, за которое санкцией нормы КоАП РФ предусмотрена ответственность в виде административного ареста или административного выдворения за пределы Российской Федерации
(например, ч. 1 ст. 20.1 КоАП РФ «Мелкое хулиганство», ч. 1 ст. 18.10 КоАП РФ «Осуществление иностранным гражданином или лицом без гражданства трудовой деятельности в Российской Федерации без разрешения на работу либо патента»).
По нашему мнению, заслуживают внимания ситуации, встречающиеся в правоприменительной практике, когда доставлению подвергаются граждане, допустившие деяние, имеющее признаки административного правонарушения и при этом имеющие паспорт (документ, удостоверяющий личность) при себе, то есть на месте выявления административного правонарушения. С одной стороны, препятствий для составления протокола на месте нет и протокол мог бы быть составлен на месте, но, тем не менее, сотрудник полиции принимает решение о доставлении.
В ряде случаев такое решение обусловлено отсутствием у сотрудника полиции при себе формализованных бланков для составления протокола об административном правонарушении. В других случаях решение о доставлении лица, допустившего правонарушение, продиктовано обычаем, сложившимся в определённом подразделении полиции. В таком подразделении принято составлять протоколы об административном правонарушении только инспектором по разбору с доставленными и задержанными в помещении территориального органа полиции, задача полицейского патрульно-постовой службы полиции заключается лишь в доставлении гражданина (независимо от того, была ли объективная возможность составить протокол на месте выявления правонарушения или нет).
Согласно п. 89.18 Устава патрульно-постовой службы полиции [8] формализованные бланки протоколов об административном правонарушении должны быть при себе у сотрудника патрульно-постовой службы полиции при заступлении на службу. Отсутствие бланков протоколов не может быть основанием для ограничения права гражданина на свободу, его личную неприкосновенность и свободу передвижения.
Объективными причинами невозможности составления прокола об административном правонарушении на месте выявления правонарушения представляются такие препятствия, которые возникли независимо от готовности сотрудника полиции, находящегося на службе, к выполнению им своих служебных обязанностей, а доставление является единственно возможным способом обеспечения производства по делу об административном правонарушении.
Правоприменительная практика показывает, что усмотрение сотрудников полиции достаточно часто перерастает в дисциплинарные проступки [9], а необходимость применения доставления при
наличии объективных оснований служит предметом рассмотрения в судах [10].
Так, суд считает, что при наличии возможности установления личности нарушителя, наличии необходимых документов, подходящей обстановки на месте совершения правонарушения (включая погоду) протокол об административном правонарушении составляется на месте его совершения без применения доставления [11]. Таким образом, правонарушитель может быть доставлен в отдел полиции в соответствии со статьей 27.2 КоАП РФ, только если эта мера является необходимой при данных обстоятельствах и оправданной [12].
Очевидна необходимость однозначного определения законом оснований доставления. Она обусловлена тем, что доставление является именно принудительным препровождением физического лица в полицию. То есть, принимая решение о доставлении, сотрудник полиции ограничивает право гражданина на свободу, право на свободу передвижения, а иногда и на личную неприкосновенность, гарантированные Конституцией Российской Федерации.
Например, в соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 20 Федерального закона «О полиции» [13] сотрудник полиции вправе применить физическую силу в отношении доставляемого, если несиловые способы не позволяют реализовать доставление, и в связи с этим основания доставления должны однозначно (без возможности субъективного толкования) регулироваться законом.
Объективными основаниями для доставления могут быть: отсутствие документа, удостоверяющего личность, на месте выявления деяния, имеющего признаки административного правонарушения, а также метеорологические условия, не позволяющие физически работать с бумажными документами вне помещения (снег, дождь, сильный ветер или мороз).
Для устранения неопределённости, исключения полицейского усмотрения и недопущения нарушений конституционных прав граждан при принятии решения о доставлении необходимо дополнить ч. 1 ст. 27.2 КоАП РФ после слов «в целях составления протокола об административном правонарушении при невозможности его составления на месте выявления административного правонарушения» словами «ввиду отсутствия документа, удостоверяющего личность физического лица на месте выявления административного правонарушения либо наличия неблагоприятных метеорологических условий на месте выявления административного правонарушения».
ЛИТЕРАТУРА
1. Каплунов А. И. Административное принуждение, применяемое органами внутренних дел (системно-правовой анализ) : дис. ... д-ра юрид. наук. — М., 2005. — 498 с.
2. Соколов А. Ю. О проблемах применения доставления в производстве по делам об административных правонарушениях // Вестник ВГУ. Серия : Право. — 2011. — № 2. — С. 310—315.
3. Адмиралова И. А., Кареева-Попелковская К. А. Меры административного пресечения и механизм их реализации полицией в целях обеспечения прав и свобод граждан // Административное и муниципальное право. — 2014. — № 4. — С. 351—359.
4. По делу о проверке конституционности положений статей 31.7 и 31.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобой лица без гражданства Н. Г. Мсхиладзе : постановление Конституционного Суда РФ от 23.05.2017 № 14-П // СПС «Кон-сультантПлюс».
5. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ // СПС «КонсультантПлюс».
6. Проект Процессуального кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях // Федеральный портал проектов нормативах правовых актов. — URL: https://regulation.gov.ru/projects# npa=99061 (дата обращения: 05.04.2021).
7. Руева Е. О. Актуальные проблемы нормотвор-ческой юридической техники на примере КоАП РФ //
Административное право и процесс. — 2017. — № 8. — С. 20—24.
8. Вопросы организации деятельности строевых подразделений патрульно-постовой службы полиции : приказ МВД России от 29.01.2008 № 80 (вместе с Уставом патрульно-постовой службы полиции) // СПС «КонсультантПлюс».
9. Гирвиц А. В. Полицейское усмотрение в деятельности органов внутренних дел Российской Федерации : дис. ... канд. юрид. наук. — Нижний Новгород, 2017. — 211 с.
10. Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 27.10.2020 № 78-КГ20-36-К3 // СПС «КонсультантПлюс».
11. По жалобам граждан Гудимова Александра Валерьевича и Шуршева Александра Олеговича на нарушение их конституционных прав пунктом 1 статьи 1070 и статьей 1100 Гражданского кодекса Российской Федерации : определение Конституционного Суда РФ от 17.01.2012 № 149-О-О // СПС «КонсультантПлюс».
12. Лашманкин и другие против Российской Федерации : постановление Европейского Суда по правам человека от 07.02.2017 // СПС «Кон-сультантПлюс».
13. О полиции : федеральный закон от 07.02.2011 № З-ФЗ // СПС «КонсультантПлюс».
REFERENCES
1. Kaplunov A. I. Administrativnoe prinuzhdenie, primenyaemoe organami vnutrennih del (sistemno-pravovoy analiz) : dis. ... d-ra yurid. nauk. — M., 2005. — 498 s.
2. Sokolov A. Yu. O problemah primeneniya dostavleniya v proizvodstve po delam ob administra-tivnyih pravonarusheniyah // Vestnik VGU. Seriya : Pravo. — 2011. — # 2. — S. 310—315.
3. Admiralova I. A., Kareeva-Popelkovskaya K. A. Meryi administrativnogo presecheniya i mehanizm ih realizatsii politsiey v tselyah obespecheniya prav i svo-bod grazhdan // Administrativnoe i munitsipalnoe pravo. — 2014. — # 4. — S. 351—359.
4. Po delu o proverke konstitutsionnosti polozheniy statey 31.7 i 31.9 Kodeksa Rossiyskoy Federatsii ob administrativnyih pravonarusheniyah v svyazi s zhaloboy litsa bez grazhdanstva N. G. Mshiladze : postanovlenie Konstitutsionnogo Suda RF ot 23.05.2017 # 14-P // SPS «KonsultantPlyus».
5. Kodeks Rossiyskoy Federatsii ob administra-tivnyih pravonarusheniyah ot 30.12.2001 # 195-FZ // SPS «KonsultantPlyus».
6. Proekt Protsessualnogo kodeksa Rossiyskoy Federatsii ob administrativnyih pravonarusheniyah // Federalnyiy portal proektov normativah pravovyih aktov. — URL: https://regulation.gov.ru/projects#npa =99061 (data obrascheniya: 05.04.2021).
7. Rueva E. O. Aktualnyie problemyi normotvor-cheskoy yuridicheskoy tehniki na primere KoAP RF // Administrativnoe pravo i protsess. — 2017. — # 8. — S. 20—24.
8. Voprosyi organizatsii deyatelnosti stroevyih po-drazdeleniy patrulno-postovoy sluzhbyi politsii : prikaz MVD Rossii ot 29.01.2008 # 80 (vmeste s Ustavom patrulno-postovoy sluzhbyi politsii) // SPS «KonsultantPlyus».
9. Girvits A. V. Politseyskoe usmotrenie v deyatel-nosti organov vnutrennih del Rossiyskoy Federatsii : dis. ... kand. yurid. nauk. — Nizhniy Novgorod, 2017. — 211 s.
10. Opredelenie Sudebnoy kollegii po grazhdan-skim delam Verhovnogo Suda Rossiyskoy Federatsii ot 27.10.2020 # 78-KG20-36-K3 // SPS «KonsultantPlyus».
11. Po zhalobam grazhdan Gudimova Aleksandra Valerevicha i Shursheva Aleksandra Olegovicha na narushenie ih konstitutsionnyih prav punktom 1 stati
1070 i statey 1100 Grazhdanskogo kodeksa Ros-siyskoy Federatsii : opredelenie Konstitutsionnogo Suda RF ot 17.01.2012 # 149-O-O // SPS «Konsult-antPlyus».
12. Lashmankin i drugie protiv Rossiyskoy Federatsii : postanovlenie Evropeyskogo Suda po pravam cheloveka ot 07.02.2017 // SPS «KonsultantPlyus».
13. O politsii : federalnyiy zakon ot 07.02.2011 # 3-FZ // SPS «KonsultantPlyus».
СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРАХ
Москвина Юлия Валентиновна. Старший преподаватель кафедры административной деятельности органов внутренних дел. Кандидат юридических наук.
Воронежский институт МВД России.
E-mail: juli313@yandex.ru
Россия, 394065, Воронеж, проспект Патриотов, 53. Тел. (473) 200-52-97.
Яковлева Татьяна Афанасьевна. Доцент кафедры арктического права и права стран Азиатско-Тихоокеанского региона. Кандидат юридических наук.
Северо-Восточный федеральный университет им. М. К. Аммосова.
E-mail: tanyakovleva@mail.ru
Россия, 677027, Республика Саха (Якутия), г. Якутск, ул. Кулаковского, д. 42. Тел. (4112) 49-69-92.
Moskvina Yuliya Valentinovna. Senior lecturer of the chair of Administrative Activities of Internal Affairs Bodies. Candidate of Law.
Voronezh Institute of the Ministry of the Interior of Russia.
E-mail: juli313@yandex.ru
Work address: Russia, 394065, Voronezh, Prospect Patriotov, 53. Tel. (473) 200-52-97.
Yakovleva Tatyana Afanasyevna. Associate Professor of the chair of Arctic Law and Rights of Countries in the Asia-Pacific Region. Candidate of Law.
North-Eastern Federal University named after M. K. Ammosov.
E-mail: tanyakovleva@mail.ru
Work address: Russia, 677027, Republic Of Sakha (Yakutia), Yakutsk, Kulakovskogo Str., 42.
Tel. (4112) 49-69-92.
Ключевые слова: доставление; полицейское усмотрение; меры принуждения; меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении.
Key words: delivery; police discretion; coercive measures; measures to ensure the proceedings in the case of an administrative offense.
УДК 342.95
