CC BY
386
Т. М. Сыщикова, П. Н. Шабанов
О ПРАВОВОЙ ПРИРОДЕ ОРГАНОВ СУДЕЙСКОГО СООБЩЕСТВА
Исследуются основные подходы к определению правовой природы органов судейского сообщества, при этом особое внимание уделяется квалификационным коллегиям судей как органу судейского сообщества. Рассматривается вопрос об отнесении судейского сообщества к публично-правовым корпорациям.
К л ю ч е в ы е с л о в а: органы судейского сообщества, квалификационные коллегии судей, независимость судей.
In article the basic approaches to definition of the legal nature of bodies of judicial community are investigated, thus the special attention is given to qualifying boards of judges as to body of judicial community, the question on reference of judicial community to public corporations is considered.
K e y w o r d s: bodies of judicial community, qualifying boards of judges, independence of judges.
Существование органов судейского сообщества является важной гарантией независимости судей. В соответствии с ч. 2 ст. 3 Федерального закона «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации» ими являются:
• Всероссийский съезд судей;
• конференции судей субъектов Российской Федерации;
• Совет судей Российской Федерации;
• советы судей субъектов Российской Федерации;
• общие собрания судей судов;
• Высшая квалификационная коллегия судей Российской Федерации;
• квалификационные коллегии судей субъектов Российской Федерации;
• Высшая экзаменационная комиссия по приему квалификационного экзамена на должность судьи;
• экзаменационные комиссии субъектов Российской Федерации по приему квалификационного экзамена на должность судьи1.
Органы судейского сообщества выполняют следующие функции:
а) обсуждают вопросы судебной практики и совершенствования законодательства;
б) проводят общественную экспертизу проектов законов и других нормативных актов, касающихся деятельности судов и статуса судей;
в) рассматривают актуальные проблемы работы судов, их кадрового, организационного, ресурсного обеспечения, а также правового и социального положения судей;
г) представляют интересы судей в государственных органах и общественных объединениях2.
1 Об органах судейского сообщества в Российской Федерации : федер. закон от 14 марта 2002 г. № 30-ФЗ с изм. и доп. Доступ из информ.-правовой системы «Гарант» (дата обращения: 17.01.2012).
2 См.: Изварина А. Ф. Судебная власть в РФ : содержание, организация, формы. Ростов н/Д, 2005. С. 187.
© Сыщикова T. М., Шабанов П. Н., 2012
СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ И УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС-2012-№ 1
251
Организация судебной власти и правоохранительной деятельности
По обсуждаемым вопросам органы судейского сообщества принимают решения или обращения к государственным органам, общественным объединениям, должностным лицам, подлежащие рассмотрению в месячный срок.
Органы судейского сообщества проводят свою работу при неукоснительном соблюдении принципа независимости судей и невмешательства в судебную деятель ность.
Видимо, есть смысл и на правовую природу органов судейского сообщества страны взглянуть по-иному. Сегодня они - государственный орган с элементами общественной организации (в этом есть сходство с РАН): членство в нем судей отнюдь не добровольное, своего устава нет, но законом они наделены серьезными властными полномочиями. Превращение их в общественную организацию (в частности - посредством принятия соответствующего устава, установления порядка подачи судьей заявления о вхождении в эту организацию одновременно с принесением им присяги, и т.д.) с сохранением за ними нынешних государственно-властных полномочий позволит решить немало проблем, в числе которых - вхождение в Международную ассоциацию судей3.
Квалификационные коллегии судей являются важнейшим звеном в системе органов судейского сообщества, в научной литературе почти нет работ по данной теме. В немногочисленных публикациях, посвященных квалификационным коллегиям судей, авторы, как правило, не уделяют внимания вопросу их правовой природы, ограничиваясь изложением их полномочий4.
Иногда квалификационные коллегии судей рассматриваются как общественные организации, иногда - как государственные органы; некоторые авторы называют их квазисудебными органами или органами профессионального самоуправления5. При этом не делается попыток обосновать их отнесение к той или иной группе.
Следовательно, при определении правовой природы квалификационных коллегий судей необходимо знать, к какой группе они относятся: к государственным органам или общественным организациям либо вообще не могут быть отнесены ни к одной из этих групп.
Представляется, что квалификационные коллегии судей как органы судейского сообщества не могут быть отнесены к общественным организациям. Этот вывод основывается на следующих аргументах.
1. Как известно, одним из основных отличительных признаков общественных организаций является добровольность их формирования гражданами. Добровольная основа общественных объединений в силу ст. 3 Федерального закона «Об общественных объединениях» включает в себя как право создавать общественные объединения на добровольной основе, так и право беспрепятственно выходить из общественных объединений6. В отличие от этого членство в судейском сообществе приобретается на основании закона. Статья 2 Федерального закона «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации» предусматривает, что судьи
3 См.: Клеандров М. И. Судебно-правовая реформа в России // Рос. юстиция. 2006. № 1. С. 15-16.
4 См.: Судоустройство и правоохранительные органы / под ред. Ю. К. Орлова, В. И. Швецова. М., 2000. С. 201.
5 См.: Романовская О. В. Квалификационные коллегии судей и судебная реформа // Рос. юстиция. 2009. № 11. С. 14-17.
6 См.: Об общественных объединениях : федер. закон от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ с изм. и доп. Доступ из информ.-правовой системы «Гарант» (дата обращения: 17.01.2012).
252
СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ И УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС-2012-№ 1
Т. М. Сыщикова, П. Н. Шабанов
федеральных судов и судов субъектов Российской Федерации являются членами судейского сообщества с момента принесения ими присяги судьи. Судьи, пребывающие в отставке в связи с почетным удалением или почетным уходом судьи в отставку, сохраняют свою принадлежность к судейскому сообществу. Федеральный закон «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации» устанавливает, что судья остается членом судейского сообщества до момента вступления в силу решения о прекращении его полномочий. Следовательно, речи о беспрепятственном выходе, как это свойственно членству в общественной организации, из судейского сообщества быть не может.
2. Создание общественных объединений возможно лишь по инициативе граждан. Судейское сообщество образуется на основании закона, от инициативы судей вопрос создания органов судейского сообщества не зависит.
3. Федеральный закон «Об общественных объединениях» требует государственной регистрации последних. Подобных требований в отношении органов судейского сообщества в действующем законодательстве не содержится.
4. Положения, касающиеся условий и порядка приобретения, утраты членства в общественных объединениях, деятельности, содержатся в их уставах. Органы судейского сообщества формируются и действуют в соответствии с федеральными конституционными законами и федеральными законами. Никаких уставов либо других учредительных документов для деятельности этих органов не требуется.
5. Имущество общественных объединений формируется за счет вступительных и членских взносов, добровольных взносов и пожертвований, в отношении же органов судейского сообщества предусмотрен совсем иной порядок финансирования их деятельности.
В соответствии со ст. 28 Закона «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации» создание надлежащих условий для их деятельности, в том числе содержание их аппарата, учреждение печатных изданий органов судейского сообщества, финансовое и материально-техническое обеспечение их деятельности, возлагаются на Судебный департамент при Верховном Суде Российской Федерации и входящие в его систему органы. В свою очередь, Судебный департамент финансируется за счет средств федерального бюджета. Таким образом, в отличие от общественных организаций органы судейского сообщества финансируются государством.
6. Еще одно отличие органов судейского сообщества от общественных организаций состоит в том, что последние могут быть субъектами права собственности на имущество общественной организации. Органы судейского сообщества не могут быть субъектами права собственности7.
Приведенный перечень различий между органами судейского сообщества и общественными организациями является далеко не полным. Однако он позволяет с уверенностью сделать вывод о том, что органы судейского сообщества, в том числе квалификационные коллегии судей, не являются общественными организациями, хотя и обладают некоторым внешним сходством - некоммерческий характер деятельности, частичная направленность деятельности на реализацию интересов судейского сообщества.
В этом случае логично предположить, что органы судейского сообщества, в частности квалификационные коллегии судей, являются органами государствен-
7 См.: Машкина Т, Морозова Н. Правовая природа квалификационных коллегий судей // Рос. юстиция. 2007. № 12. С. 20-22.
СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ И УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС-2012-№ 1
253
Организация судебной власти и правоохранительной деятельности
ной власти. В пользу такого предположения говорит способ их создания, формирование этих органов, финансирование деятельности, а также их функции.
В главе II Закона «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации» законодатель определил полномочия квалификационных коллегий судей. Некоторые полномочия квалификационных коллегий судей предусматриваются также иными законами, в частности Законом Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации», федеральными конституционными законами «Об арбитражных судах в Российской Федерации», «О судебной системе Российской Федерации» и некоторыми другими.
Полномочия квалификационных коллегий судей сводятся к тому, что они:
- осуществляют отбор кандидатов на должность судьи;
- дают согласие на назначение лица на должность судьи;
- организуют проверку достоверности биографических и иных сведений, представляемых кандидатами в судьи;
- рассматривают заявления претендентов на должность судьи и принимают решение о рекомендации одного из претендентов;
- прекращают полномочия судей;
- приостанавливают и возобновляют полномочия судей;
- привлекают судью, находящегося в отставке, к исполнению обязанностей судьи;
- прекращают отставку судьи;
- проводят аттестацию судей и присваивают им квалификационные классы;
- налагают дисциплинарные взыскания на судей;
- осуществляют иные полномочия.
Почти все перечисленные выше полномочия дают основания отнести квалификационные коллегии судей к органам государственной власти, так как, решая вопросы, входящие в компетенцию квалификационных коллегий судей, последние, по сути, осуществляют государственно-властные полномочия.
В Положении о порядке работы квалификационных коллегий судей, утвержденном Высшей квалификационной коллегией судей Российской Федерации 22 марта 2007 г. на основании ст. 14 Федерального закона «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации», квалификационная коллегия судей определяется как орган судейского сообщества, наделенный государственно-властными полномочиями в целях выполнения задач, установленных федеральными конституционными законами и федеральными законами8. Однако анализ Федерального закона «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации» позволяет сделать вывод о том, что наделение квалификационных коллегий судей государственно-властными полномочиями не соответствует цели создания этих органов, обозначенной в Законе. Законом устанавливается, что органы судейского сообщества создаются для выражения интересов судей как носителей судебной власти. Осуществляя такие функции, как проведение конкурсов на замещение вакантных должностей судей, квалификационная аттестация судей, прекращение полномочий судей, квалификационные коллегии выходят за рамки обозначенной для них законом цели создания и действуют не только и не столько в интересах судей.
Таким образом, законодатель недостаточно последовательно, а возможно, неполно, определил задачу создания квалификационных коллегий судей как органов судейского сообщества в противовес тем функциям, которые он на них возложил.
8 См.: Вестник Высшей квалификационной коллегии судей Российской Федерации. 2007. № 2 (12).
254
СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ И УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС-2012-№ 1
Т. М. Сыщикова, П. Н. Шабанов
Помимо указанных противоречий, есть и более серьезная причина, не позволяющая отнести квалификационные коллегии судей к органам государственной власти. Прежде всего, это невозможно в связи с тем, что ни в Конституции Российской Федерации, ни в законах органы судейского сообщества не названы в числе органов власти. Более того, говоря о том, что органы судейского сообщества - это органы власти, следует определить, к какой из ветвей власти они относятся. Судебная власть состоит из судов; исполнительная власть - из органов исполнительной власти, характеризуется строгой иерархичностью и возглавляется Правительством Российской Федерации9. Очевидно, что квалификационные коллегии судей не относятся ни к одному из действующих в Российской Федерации видов органов государственной власти.
Итак, квалификационные коллегии судей обладают сложной правовой природой. С одной стороны, они наделены государственно-властными полномочиями, а с другой - не обозначены в числе органов власти.
Для решения поставленного вопроса - о правовой природе квалификационных коллегий судей как органов судейского сообщества - необходимо исследовать также вопрос о природе самого судейского сообщества. Согласно ст. 1 Федерального закона «Об органах судейского сообщества» судейское сообщество в Российской Федерации образуют судьи федеральных судов всех видов и уровней, судьи судов субъектов Российской Федерации, составляющих судебную систему Российской Федерации. Отличия судейского сообщества от общественных объединений были проанализированы ранее. С одной стороны, можно сказать, что судейское сообщество - это сообщество, сформированное по профессиональному признаку, органы которого наделены государством властными полномочиями по отношению к его членам. С другой стороны, органы судейского сообщества «не являются - никакая их структура - общественной организацией (добровольным объединением граждан), поскольку членство судей в нем не основано на добровольном в него вступлении»10. Следует также полностью согласиться с мнением М. И. Клеандрова о том, что «правовая природа самого судейского сообщества в нашей стране и его органов нуждается в более полном выявлении и раскрытии, прежде всего - силами и средствами юридической науки»11.
В связи со сложной правовой природой органов судейского сообщества предлагается несколько вариантов его определения. Одни авторы рассматривают органы судейского сообщества как государственно-общественные образования12. Другие -предлагают рассматривать органы судейского сообщества как публично-правовую корпорацию. К примеру, Т. И. Машкина пишет: «В зарубежном праве, в частности в административном праве Германии, существуют такие коллективные субъекты, как публично-правовые корпорации. Они создаются для определенных целей - организации деятельности в какой-либо области, координации работы и обеспечения защиты интересов людей, работающих в данной области, и исполняют некоторые управленческие задачи, для чего наделяются властными полномочиями»13.
9 См.: Машкина Т, Морозова Н. Правовая природа квалификационных коллегий судей // Рос. юстиция. 2007. № 12. С. 20-22.
10 Клеандров М. И. Конституционно-правовые основы судебной власти в Российской Федерации. Тюмень, 2007. С. 23.
11 Там же.
12 См.: Чеботарев Г. Н. Особенности реализации принципа разделения властей на современном этапе // Вестник Тюменского гос. ун-та. 2009. № 2. С. 15-24.
13 Машкина Т, Морозова Н. Правовая природа квалификационных коллегий судей // Рос. юстиция. 2007. № 12. С. 20-22.
СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ И УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС-2012-№ 1
255
Организация судебной власти и правоохранительной деятельности
Что же представляют собой подобные корпорации? «Корпорации (юридические лица) публичного права, - пишет Л. А. Мицкевич, - выступают с точки зрения права самостоятельными субъектами, осуществляющими государственное (публичное) управление, и представляют собой основанные на членстве объединения физических лиц (в исключительных случаях - юридических лиц). Признаками корпорации являются, во-первых, наличие специального органа, формирующего и выражающего волю корпорации вовне, во-вторых, независимость от изменения состава членов корпораций их состояния. Типичные примеры публично-правовых корпораций - палаты адвокатов, палаты врачей, аудиторов, торгово-промышленные палаты. Членство в корпорациях во всех случаях возникает в силу закона (в том числе возможно и обязательное членство)»14.
Представляется возможным отнести судейское сообщество, существующее в Российской Федерации, на основании некоторых выделенных признаков, к таким публично-правовым корпорациям. Это объясняет способ его формирования и наделение его органа - квалификационной коллегии судей государственно-властными полномочиями. К сожалению, ни в отечественной науке, ни в законодательстве не разрабатывалась такая конструкция, как «публичная корпорация». Хотя в реальности они создаются и действуют: это рассматриваемые нами органы судейского сообщества, адвокатура15, нотариат16, саморегулируемые организации арбитражных управляющих17.
Приведенное определение квалификационных коллегий судей как органов публичной корпорации позволяет раскрыть существующее противоречие: органы судейского сообщества создаются для выражения интересов судей и в то же время могут лишать их полномочий и привлекать к дисциплинарной ответственности.
14 Мицкевич Л. А. Основы административного права Германии. Красноярск, 2002. С. 41.
15 Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации : федер. закон от 31 мая 2002 г. № 63-ФЗ с изм. и доп. Доступ из информ.-правовой системы «Гарант» (дата обращения: 17.01.2012).
16 Основы законодательства Российской Федерации о нотариате : федер. закон от 11 февраля 1993 г. № 4462-I с изм. и доп. Доступ из информ.-правовой системы «Гарант» (дата обращения: 17.01.2012).
17 О несостоятельности (банкротстве) : федер. закон от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ с изм. и доп. Доступ из информ.-правовой системы «Гарант» (дата обращения: 17.01.2012).
Сыщикова Тамара Михайловна,
кандидат юридических наук, доцент кафедры организации судебной власти и правоохранительной деятельности Воронежского государственного университета
Шабанов Павел Николаевич,
кандидат юридических наук, преподаватель кафедры организации судебной власти и правоохранительной деятельности Воронежского государственного университета
256
СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ И УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС-2012-№ 1
