CC BY
20
УДК 342.55
Осипов Даниил Александрович
Российская академия народного хозяйства и государственной службы
при Президенте Российской Федерации (Нижегородский институт управления), г. Нижний Новгород
О ПРАВАХ И ОБЯЗАННОСТЯХ ПРЕДСТАВИТЕЛЯ ОРГАНА ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В МЕЖПАРЛАМЕНТСКОМ ОБЪЕДИНЕНИИ (АССОЦИАЦИИ)
Представительство законодательных органов субъектов Российской Федерации в межпарламентских ассоциациях является особым видом представительства, а представители, входящие в состав делегаций, заслуживают самого пристального внимания. Учитывая тенденцию увеличения числа консультативно-совещательных структур, необходимость оформления правового статуса представителя органа власти в такой организации в частности его прав и обязанностей стала насущной. В статье отмечается, что документы межпарламентских ассоциаций по-разному определяют права и обязанности представителей региональных входящих в них парламентов, а ряд документов вообще не содержит положений о правах и обязанностях представителей региональных органов законодательной власти. В связи с этим автор формулирует права и обязанности представителя законодательного органа власти субъекта Российской Федерации, причем не только с учетом уставов, регламентов и положений межпарламентских ассоциаций, но также исходя из сущности института представительства и особенностей практической деятельности представителей-делегатов региональных парламентов.
Автор отмечает превалирование обязанностей представителя перед его правами, обусловленное тем, что представитель назначается в консультативно-совещательную структуру (а не государственный орган) для достижения узкоспециализированной цели и решения исчерпывающего перечня задач.
Ключевые слова: представитель, права представителя, обязанности представителя, представитель регионального парламента, представитель в межпарламентской ассоциации, межпарламентское объединение.
Представительство законодательных органов регионов в межпарламентских ассоциациях является особым видом представительства, а правовой статус представителей, входящих в состав делегаций, заслуживают самого пристального внимания, поскольку на сегодняшний день наблюдается недостаток исследований, в которых рассматривался бы правовой статус представителя именно законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации в межпарламентской ассоциации. Определенное внимание в юридической литературе сегодня уделено органам и представителям, действующим на федеральном уровне, например, консультативным и совещательным органам при полномочных представителях Президента Российской Федерации в федеральных округах [6; 7]. Вместе с тем, учитывая тенденцию увеличения числа консультативно-совещательных структур на региональном уровне, необходимость оформления правового статуса представителя органа власти в такой организации, в частности его прав и обязанностей, стала более чем насущной.
При определении полномочий (прав и обязанностей) представителя необходимо отталкиваться от функций, задач и цели его деятельности, которые должны быть сопоставимы с задачами и целью работы межпарламентских объединений. Целью парламентских ассоциаций является согласование позиций региональных законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам нормот-ворческой деятельности. Отсюда можно сделать вывод о том, что цель представителя парламента-
члена ассоциации заключается в представлении позиции регионального органа законодательной власти по вопросам нормотворческой деятельности на заседаниях парламентской ассоциации. Для достижения цели представитель должен решать ряд задач, обусловленных задачами парламентских ассоциаций и функциями представителя в широком смысле, к которым относятся представительская, координационная, информационная, аналитическая, организационная и контрольная функции.
Исходя из вышеизложенного, задачи представителя регионального парламента в межпарламентском объединении могут быть сформулированы следующим образом.
1. Доведение до сведения делегаций парламентов-участников парламентской ассоциации позиции представляемого регионального парламента по вопросам повестки дня.
2. Выполнение требований учредительных документов парламентской ассоциации по организации работы ассоциации.
3. Создание устойчивой и доверительной связи между законодательными (представительными) органами власти субъектов Российской Федерации, отдельными депутатами и высшими должностными лицами субъектов Российской Федерации.
4. Своевременное предоставление представляемому законодательному (представительному) органу власти региона информации по вопросам повестки дня конференции парламентской ассоциации и принятых на ней решениях.
Для решения вышеперечисленных задач и достижения цели представитель должен быть наделен определенными правами и обязанностями. Вместе
© Осипов Д.А., 2017
Вестник КГУ ^ № 3. 2017
253
с тем, Устав Северо-Кавказской парламентской ассоциации [5], равно как и Положение об Ассоциации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации Приволжского федерального округа [1], не содержит положений о правах и обязанностях представителей региональных парламентов.
Устав Парламентской Ассоциации Северо-Запада России в ст. 4 определяет права и обязанности региональных парламентов - членов ассоциации, но не их представителей [4]. При этом не все права сформулированы удачно. Например, Устав предусматривает право регионального парламента «избирать органы парламентской ассоциации». Вместе с тем к органам ассоциации относятся, согласно ст. 5, Конференция, Президиум и постоянные комитеты (комиссии). Ни один из названных органов не формируется путем выборов, в которых участвуют региональные парламенты. Конференция планируется заранее и проводится в форме съезда делегатов парламентов. Процедура её формирования документами не предусмотрена. Президиум образуется из председателя и его заместителей, избираемых представителями региональных парламентов (но не самими парламентами) на конференции, а также руководителей региональных парламентов. Постоянные комитеты (комиссии) формируются на конференции путем назначения или выборов их членов, но голосуют опять же представители региональных парламентов. Таким образом, региональные парламенты непосредственно не избирают органы парламентской ассоциации. В процедуре голосования может принять участие представитель законодательного органа власти субъекта Российской Федерации на конференции, но не сам региональный парламент.
Регламент Южно-Российской Парламентской Ассоциации [2] определяет права представителя регионального парламента. Однако они сформулированы схематично. При этом из положений документов как Южно-Российской Парламентской Ассоциации, так и других ассоциаций не ясно, в чем разница между предложением, замечанием и поправкой по существу обсуждаемых на конференции вопросов, в какой форме и в какие сроки они вносятся, какие правовые последствия несут. Стоит отметить, что среди прочих только Регламент Южно-Российской Парламентской Ассоциации формулирует запреты, действующие в отношении представителей. Например, представитель регионального парламента, выступающий на конференции парламентской ассоциации, «не вправе употреблять в своей речи грубые, оскорбительные выражения ...». Однако сформулированные запреты не носят практического характера и повторяют общепризнанные социальные нормы общения.
Устав Ассоциации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов
Российской Федерации Дальнего Востока и Забайкалья [3] не определяет права и обязанности представителей региональных парламентов, хотя третий раздел Устава определяет права, обязанности и ответственность парламентов-членов ассоциации.
При отсутствии четко сформулированных прав и обязанностей представителей затруднительно обеспечить исчерпывающее исполнение ими функций. Задачи и цель деятельности межпарламентских ассоциаций приобретают декларативный, а не практический характер. В связи с этим автором предлагается закрепить ряд прав и обязанностей представителя законодательного органа власти субъекта Российской Федерации, сформулированные, исходя из положений учредительных документов парламентских ассоциаций, сущности института представительства и особенностей практической деятельности представителей-делегатов региональных парламентов.
К правам представителя предлагается отнести:
1. Право получать полную информацию о деятельности парламентской ассоциации и решениях, принятых на заседаниях президиума (совета) и конференциях парламентской ассоциации. Данное право не содержится в уставах и положениях межпарламентских ассоциаций именно как право представителя. Например, п. 3.6.6. Устава Ассоциации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации Дальнего Востока и Забайкалья устанавливает, что «Члены Ассоциации имеют право <...> получать информацию о деятельности ассоциации». П. 4.3. Устава Южно-Российской Парламентской Ассоциации предусматривает право региональных парламентов «получать полную информацию о деятельности Парламентской Ассоциации». Аналогичные положения содержатся в документах иных парламентских ассоциаций. При этом документы в том или ином виде устанавливают, что участники конференций (представители региональных парламентов) имеют право обращаться с запросами и задавать вопросы, т.е. получать информацию о работе органов межпарламентской ассоциации. С одной стороны, сформулированное право является очевидным правом представителя регионального парламента. С другой стороны, при используемых в документах формулировках правомочия не ясно, какую именно информацию может получить представитель, и должен ли он получить разрешение регионального парламента на получение информации. Кроме того, возможно ограничительное толкование, когда содержание права сводится к возможности представителя получать информацию о деятельности парламентской ассоциации и решениях, принятых на заседаниях её органов, только в случае, если он лично присутствует на заседании органов парламентской ассоциации, поскольку регламенты и уставы ассоциаций уста-
навливают возможность обратиться с запросом или вопросом наряду с такими правами, которые реализуются только при личном участии в работе конференции (право участвовать в прениях, вносить предложения и замечания по существу обсуждаемых вопросов). Кроме того логично, что даже если представитель не смог прибыть на заседание конференции или президиума (совета), он все равно сохраняет статус представителя и для эффективного продолжения исполнения возложенных на него полномочий должен иметь возможность ознакомиться с принятыми решениями по обсуждаемым в повестке дня вопросам. Вместе с тем в документах ассоциаций устанавливается, что председатели ассоциаций информируют о принятых органами ассоциации решениях парламенты-члены. Из этого следует, что информация направляется непосредственно в региональный орган законодательной власти. Однако направлять информацию в сам орган власти нецелесообразно, если есть конкретное лицо, ответственное за взаимодействие регионального парламента с межпарламентской ассоциацией - представителем. В связи с этим есть смысл закрепить, что «председатель межпарламентской ассоциации направляет информацию о принятых органами межпарламентской ассоциации решениях в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации на имя представителя данного органа в межпарламентской ассоциации. При отсутствии представителя информация направляется руководителю регионального парламента». В отношении же представителя необходимо закрепить право «получать полную информацию о деятельности межпарламентской ассоциации и решениях, принятых на заседаниях её органов». Сформулированные положения целесообразно закрепить в уставах и регламентах парламентских ассоциаций, поскольку на сегодняшний день из общего смысла этих документов следует, что лицо, которое было назначено представителем регионального парламента, не имеет возможности получить информацию о результатах работы органов межпарламентской ассоциации напрямую, минуя региональный парламент, а в случае, если информация в региональный парламент не поступила, не имеет права обратиться с запросом о предоставлении данной информации.
2. Право вносить предложения по вопросам, включенным в повестку дня конференции парламентской ассоциации. Учредительные документы парламентских ассоциаций устанавливают, что участники конференции вправе вносить предложения, замечания и поправки по существу только обсуждаемых на конференции вопросов. Правом вносить предложения, касающихся изменения перечня вопросов повестки дня, наделен только региональный парламент. При этом механизм того,
как это происходит, нигде не закреплен. Однако из практики деятельности законодательных органов власти следует, что происходит это путем направления в письменном виде предложений, одобренных большинством членов парламента и подписанных руководителем регионального законодательного органа. Право непосредственно представителя парламента вносить предложения по перечню вопросов, включенных в повестку дня конференции (например, предложить новый вопрос для обсуждения) нигде не предусмотрено.
С одной стороны, парламентская ассоциация является объединением региональных парламентов, соответственно и предложения об изменении перечня обсуждаемых вопросов должны исходить именно от них. С другой стороны, запрет представителю о выступлении с предложением о внесении в повестку дня конференции нового вопроса все-таки отсутствует. Кроме того, лицо, наделенное статусом представителя регионального парламента, является доверенным лицом органа власти. Следовательно, оно вряд ли без веской причины будет вносить предложения об изменении вопросов, включенных в повестку дня. Кроме того, закрепление права регионального представителя до начала обсуждения вопросов повестки дня - предложить дополнить её новыми вопросами или исключить из неё один из вопросов - гарантирует оперативное и своевременное реагирование на изменение социально-политической ситуации.
3. Право вносить предложения, замечания и поправки по существу обсуждаемых на конференции вопросов. Данное право дополняет предыдущее, прямо закреплено документами парламентских ассоциаций, но в то же время требует конкретизации. По всей видимости, когда речь идет о предложениях по существу обсуждаемых вопросов, имеются в виду предложения об исключении того или иного вопроса из повестки дня конференции в связи с отсутствием необходимости его обсуждения или об изменении его формулировки. В этом случае замечания представляют собой замечания по соблюдению процедуры обсуждения и принятия решений, а поправки - предложения представителя регионального парламента по корректировке формулировок обсуждаемых вопросов. Разницу между понятиями необходимо нормативно закрепить, а также установить, что предложения, замечания и поправки находят отражение в протоколе работы конференции и президиума (совета) межпарламентской ассоциации, что будет способствовать более четкой регламентации порядка участия представителя в работе органов ассоциации.
4. Право участвовать в прениях по существу обсуждаемых на конференции вопросов. Регламенты и положения парламентских ассоциаций не устанавливают, где и когда проходят прения, указывая лишь, что обсуждению подвергаются проекты
решений органов парламентских ассоциаций, направляемые в региональные парламенты. Вместе с тем, роль прений при решении вопросов, имеющих межрегиональное значение, немаловажна. На стадии прений представители региональных парламентов подводят итоги обсуждения вопроса повестки дня, оценивают аргументы за и против принятия того или иного решения, что может повлиять на итоги голосования. Исходя из анализа положений и регламентов, можно сделать вывод, что прения проводятся после обсуждения проектов решений на заседании регионального парламента, непосредственно перед принятием решения на конференции межпарламентской ассоциации при участии представителей региональных парламентов. В ходе прений последние озвучивают заранее сформулированные позиции законодательных органов власти субъектов Российской Федерации. В связи с вышесказанным предлагается уточнить механизм подготовки к прениям, указав, что «Позиция представителя регионального парламента на прениях по вопросам, по которым принимаются решения на конференции межпарламентской ассоциации, утверждается большинством голосов регионального парламента. Представитель вправе отступить от утвержденной органом законодательной власти субъекта Российской Федерации позиции. В этом случае представитель в письменном виде представляет в региональный парламент обоснование своих действий». Требование о предоставлении обоснования может использоваться в любой ситуации, когда возникают сомнения в том, что представитель действовал в интересах представляемого органа государственной власти. Решение об аргументированности и необходимости принятия представителем действий, идущих вразрез с позицией, занимаемой региональным парламентом, должно приниматься коллегиально членами органа законодательной власти с привлечением экспертов в той области, к которой относится вопрос, по которому представитель принял решение, противоречащее позиции регионального парламента.
В число обязанностей представителя представляется целесообразным включить:
1. Обязанность участвовать в конференциях межпарламентской ассоциации. При отсутствии сформулированной выше обязанности единственным случаем, когда представитель обязан принять участие в конференции, является ситуация, когда он получил соответствующее письменное распоряжение, подписанное руководителем законодательного органа власти субъекта России. Без такого распоряжения на сегодняшний день представитель вправе воздержаться от участия в конференции межпарламентской ассоциации. Неучастие в конференциях межпарламентской ассоциации на сегодняшний день также не может быть основанием для лишения лица статуса представителя. В связи
с этим целесообразно закрепить за представителем именно обязанность участвовать в конференциях.
2. Обязанность участвовать в подготовке рекомендаций и предложений для органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Без закрепления данной обязанности представитель вправе воздержаться от непосредственной разработки рекомендаций и предложений для органов исполнительной власти регионов на основе предложений региональных органов власти, ограничившись осуществлением представительской функции, выражающейся в присутствии на заседаниях органов межпарламентской ассоциации. Однако именно представитель, как никто другой, близок одновременно к межпарламентской ассоциации и региональному парламенту, т.е. располагает максимумом информации в области законодательных новелл и тенденций, должен быть активным участником процесса разработки рекомендаций и предложений для органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
3. Обязанность выступать на заседании регионального парламента с докладом о решениях, принятых на заседаниях конференции парламентской ассоциации, рекомендациях и предложениях, направленных парламентской ассоциаций в региональный парламент. Информирование региональных парламентов о решениях, принятых межпарламентской ассоциацией, осуществляет ее Председатель. Однако он осуществляет исключительно информационную функцию, в то время как представитель при реализации вышеназванной обязанности осуществляет информационно-аналитическую функцию, так как его отчет может содержать не только информацию о принятых решениях, но и ответы на вопросы, почему и для чего принято то или иное решение. Такое информационно-аналитическое сопровождение регионального парламента крайне важно, поскольку напрямую влияет на законодательную политику региона. Таким образом, можно констатировать, что содержание поручений, выдаваемых представителю региональным органом законодательной власти, напрямую зависит от выводов, к которым придет представитель в докладе, заслушиваемом региональным парламентом.
Таким образом, реализация предложенных автором разработок позволит конкретизировать правовой статус представителя законодательного органа власти субъекта Российской Федерации в межпарламентской ассоциации, что позволит повысить эффективность работы представителя, зафиксирует его место и роль в системе органов власти и управления регионального уровня.
Библиографический список
1. Положение об Ассоциации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации
256
Вестник КГУ ^ № 3. 2017
Приволжского федерального округа от 16 июня 2005 года [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.gsrm.ru/preddstavitelnaya-activities/ Inter-parliamentary-activities/ (дата обращения: 01.05.2017).
2. Регламент Южно-Российской Парламентской Ассоциации от 21 июня 2001 года [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.gshra.ru/ yurpa/doc/reglament/ (дата обращения: 31.05.2017).
3. Устав Ассоциации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации Дальнего Востока и Забайкалья от 18 сентября 2012 года [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.pa-dv.ru/Site.aspx?p=270400049~77700009~[doc]27041 0014[from]270400151&p270400069=~13~27040004 1&p270400049=~77700010~[docs]270400151 (дата обращения: 01.05.2017).
4. Устав Северо-Западной Парламентской ассо-
циации от 17 ноября 1994 года [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.sdnao.ru/paszr/ page.php?ELEMENT_ID=189 (дата обращения: 01.05.2017).
5. Устав Северо-Кавказской Парламентской Ассоциации от 27 мая 2011 года [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.dumask.ru/ component/k2/item/11685-устав-северо-кавказской-парламентской-ассоциации (дата обращения: 31.05.2017).
6. Черкасов К.В. Консультативные и совещательные органы при полномочных представителях Президента РФ в федеральных округах // Гражданин и право. - 2008. - № 10. - С. 20-33.
7. Черкасов К.В. К вопросу о консультативных и совещательных органах при полномочных представителях Президента Российской Федерации в федеральных округах // Право и политика. -2007. - № 6. - С. 16-20.
