CC BY
37
Литература
1. Галеев В., Пичугин К. Менеджмент процессов в системе качества - от теории к практике // Сертификация. 2004. № 1.
2. Гребнев Е., Кондрашина Е., Хайнце Х., Бабенков Д. Процессно-ориентированное управление // Менеджмент в России и за рубежом. 2003. № 1.
3. Концепция модернизации российского образования на период до 2010 года // Бюллетень Министерства образования Российской Федерации. Высшее и среднее профессиональное образование. 2002. № 2.
4. Кравченко Е. Внутривузовская система обучения качеству // Стандарты и качество. 2003. № 8.
5. Разорина Л. Специфические особенности проблемы // Стандарты и качество. 2003. № 8. С. 77-83.
Некрасова Е.А.
О повышении эффективности местного самоуправления в Германии
Сложно, конечно, представить вполне стабильное и последовательно демократическое общество, но, поскольку Германия по международным стандартам является таковым, мы предпримем социологическое рассмотрение особенностей функционирования местного самоуправления на примере этой страны. Германия -не Россия, у каждой страны есть собственные «проблемные зоны». Если для России такими зонами являются теневая экономика, коррупция, резкая социальная дифференциация с низким уровнем жизни значительной части населения, то для Германии - стихия рыночной конкуренции. «Другой важной особенностью национальной экономики Германии традиционно была её широкая децентрализация» [1, с. 129].
В послевоенные годы в Германии институт местного самоуправления в контексте разделения властей теорией правового государства рассматривается как основа демократии. Однозначный приоритет получила доктрина барона Генриха фон Штейна, связывающего его эффективность с установлением в стране демократического государственного режима [1, с. 137]. Современная немецкая наука уделяет большое внимание разработке проблем местного самоуправления. В данной статье мы будем использовать материалы исследований функционирования местного самоуправления в Германии таких ученых, как К. Фогельзанг, У. Любкинг, Й. Ульбрих и др. [2, с. 379]. Самоуправление как социальный феномен функционирует и изучается в политическом, правовом и социально-культурном полях.
Самоуправление в политическом смысле представляет собой самоуправление граждан или самоуправление гражданского общества. Его целью является противодействие граждан абсолютной власти бюрократии и преодоление отчуждения между государством и гражданами через их участие в управлении. Свое практическое выражение оно находит в участии граждан в общественной деятельности.
Следует отметить активность населения Германии по отношению к делам местных сообществ. Большое значение имеет деятельность людей на общественных началах (общественная работа). Деятельность на общественных началах сегодня в Германии не обязательно является бесплатной. Регулярное возмещение издержек и оплата общественной деятельности являются ее обязательным атрибутом, только это позволяет всерьез заниматься общественной деятельностью именно тем гражданам, для которых трудовые доходы являются основой их материального жизнеобеспечения. Несмотря на то, что растущее число управленческих задач решается профессиональными (штатными) сотрудниками управления, участие граждан в управлении на общественных началах является существенной частью самоуправления (например, в качестве члена органа управления общиной).
В одном из своих решений Федеральный конституционный суд Германии осветил аспект участия граждан в местном самоуправлении следующим образом: «Местное самоуправление понимается сегодня по своей сути и интенции как средство повышения активности людей, участвующих в их собственных делах. Оно соединяет в публичных объединениях живые силы народов для личного ответственного исполнения публичных обязанностей по месту их жительства с целью способствования благу жителей территории и сохранения их местных традиций... Согласно ст. 28 Основного закона ФРГ, местная община сама обязана взять свою судьбу в свои руки и солидарно формировать ее на принципах собственной ответственности» [2, с. 35].
Вычлененное государством в качестве самостоятельного юридического субъекта публичного права, оперирующего от собственного имени через свои органы собственными финансами, местное самоуправление является, как правило, объектом самоуправления в правовом смысле. Это юридическое, но, чаще всего, физическое лицо воспринимает дела местного сообщества как собственные. Публичные обязанности, исполняемые этим юридическим лицом, делятся на обязанности, входящие в прерогативу центра или федеральных земель. За ними сохраняется правовой контроль, постоянно ограничиваемый рамками правовых неспециализированных обобщенных указаний.
Следует особо остановиться на «носителях самоуправления» и особенностях выполнения ими публичных обязанностей, так как значение самоуправления выходит далеко за пределы местных объединений. По видам своих носителей самоуправление может различаться и определяться как: местное самоуправление, носителями которого являются общины, союзы общин и местные целевые союзы; экономическое, профессиональное, социальное, культурное или научное самоуправление, носителями которого являются прочие объединения с их специфическими обязанностями.
Исполнение публичных обязанностей осуществляется: органами самоуправления в экономике; профессиональными объединениями, например, Палатой врачей, адвокатов, нотариусов или архитекторов; органами самоуправления носителей различных видов социального обеспечения; объединениями местных учреждений медицинского страхования, а также университетов, высших школ и профессиональных высших школ, учреждений, СМИ. Деятельность этих объединений представляет характерную особенность государственного управления в Германии: значительный вес общин и союзов общин (округов) в развитии государства и управления находит свое особо яркое воплощение в описании принципов местного самоуправления в Основном законе.
Что же служит предпосылками модернизированных изменений на «низовом уровне»? В современной Германии не в последнюю очередь из-за сегодняшнего финансового дефицита перед публичным управлением выдвигаются новые задачи. С одной стороны, давлению финансовой консолидации противостоят растущие как в количественном, так и в качественном отношении социальные ожидания граждан. Граждане ожидают повышения эффективности работы местных сообществ, но выступают против увеличения своих отчислений и одновременно с тем выражают желание участвовать в важнейших решениях общины. С другой стороны, повышается роль вопроса снижения расходов на управление. Эта нелегкая ситуация привела местное управление к необходимости апробирования новых форм организации и регулирования управления с целью модернизации деятельности по управлению, а также с целью повышения его целевой направленности. При всех ответственных носителях решений в местном управлении необходимость модернизации управления не подвергается сомнению.
Однако относительно ее путей мнения расходятся. Приоритетом пользуется консолидация бюджета. Менее популярными являются предложения, включающие оценки эффективности и результативности деятельности органов местного самоуправления. Не последнее место занимает задача повышения качества результатов наряду с дебюрократизацией управленческой деятельности. В Германии используются возможности для экспериментирования, которое помогает выбрать оптимальный вариант. Однако существующее конституционное право общин на самоуправление оставляет небольшое пространство для апробирования его новых форм. Так, конференция министров внутренних дел германских земель в 2004 году признала, что в настоящее время децентрализованная ответственность за бюджет допускает реформы расходования бюджета, страховых касс и счетных палат в рамках действующего законодательства о бюджете. Возможности для гибкого расходования бюджета предоставляют учитываемые в планах местного самоуправления правила покрытия и распределения бюджетных средств в предметном и временном выражении. Вместе с тем германские федеральные земли стремятся к законодательному закреплению своей экспериментальной прерогативы в вопросах местного самоуправления. Для этого требуется законодательно оформленное разрешение общинам, по меньшей мере, на частичное исключение из этого правила. В ходе экспериментирования с уставами общин или с некоторыми их предписаниями (например, с предписанием относительно бюджета общины) этот прецедент может превратиться в правило. Клаузула (оговорка) в законе не оставляет общинам правовых оснований для их полной независимости.
С другой стороны, признается, что и в области управления могут вводиться пилотные проекты или формы управленческих действий в основном для своевременной корректировки ошибок в управлении. Это приветствуется тогда, когда эксперимент не отражается на демократической легитимации народного представительства в общине или на правах ее меньшинств, а также тогда, когда права граждан общины не ущемляются. Представляет интерес тот факт, что законодательная оговорка относительно экспериментирования в управлении общинами допускает лишь исключения организационных и бюджетных предписаний, но не изменения норм вещного права. Например, община, ссылаясь на клаузулу о допущении в ней экспериментирования, не может отменить на своей территории действие таких гражданских прав, как, например, лишение или вступление в гражданство. Вне компетенции общины находятся исключения из законов о государственной службе
или тарифных соглашениях, так как они относятся к прерогативам центра. В пределах же компетенции общины - внесение изменений в предписания о бюджете общины или ее расходах.
Современная модернизация в сфере местного самоуправления Германии характеризуется следующим. На кризисную ситуацию с финансами общины реагируют сокращением штатов, прекращением приема на работу, замораживанием бюджета и сокращением своих ранее добровольно выполнявшихся обязанностей, а также приватизацией. На рост требований к эффективности ее работы она реагирует повышением налогов.
Примерно 10 лет тому назад началась фаза глубокой модернизации сферы публичного управления. В начале реформ руководствовались образом города как коммуны устоявшегося порядка. До 80-х гг. коммуна представляла собой учреждение, стоявшее на страже законов и, одновременно, предоставлявшее услуги, хотя при этом в центре ее деятельности тогда не стояли потребности граждан и она не располагала в то время возможностью полностью покрыть свои расходы на удовлетворение их потребностей. С начала 90-х гг. в городах и общинах начинает проводиться глубокая структурная и организационная переориентация их деятельности [2, с. 337].
Ключевым определением этих стремлений и процессов модернизации становится так называемая «новая модель управления», представленная в сообщении Конституционного суда. Эта модель включила в себя и создание образа местного самоуправления - коммуны, в котором сочетаются ее целенаправленность и обязанности перед гражданами, а также соответствующее времени разграничение ответственности между территориальной политикой и органами управления территорией. Разработанная модель предусматривает создание новых организационных структур на базе регулирования финансовых ресурсов. Помимо решения проблемы расходов, общины должны развиваться в направлении «управления местным предприятием по оказанию услуг» (Dienstleistungsunternehmen Kommunalverwaltung), в котором представительство общины сохраняет свои демократические права и права граждан.
Социально-культурное поле функционирования местного самоуправления в Германии включает многие моменты. Среди них: наблюдение граждан за деятельностью органов местного самоуправления, публичное обсуждение этих наблюдений. Это вызвано тем обстоятельством, что помимо изменения хода внутреннего управления должна быть изменена внешняя деятельность по управлению (то есть деятельность органа управления общины, наблюдаемая гражданами извне).
Таким образом, гражданин подобной общины должен рассматриваться не только как автор, но и как клиент (Kunde), а орган управления общиной как предприятие по оказанию услуг. Так, например, в рамках этого маркетинга услуг следует продумывать желания и потребности граждан управляемой территории, облегчать им доступ к органам управления, укорачивать время работы с их заявлениями и стремиться к созданию еще более дружелюбной обстановки в контактах представителей органов управления с гражданами их территории.
Характерными чертами новых моделей самоуправления можно назвать следующие: а) самоограничение деятельности представительных органов общины в наиболее важных для жизни сообщества целях с обязательным контролем целедостижения на каждом этапе деятельности; б) развитие инструментария измерения, контроля результативности и итогов деятельности по управлению; в) самостоятельность и децентрализация подразделений органов управления; г) усиление
соревновательности в деятельности подразделений органов управления общин; д) изучение и учет нужд и интересов граждан; е) усиление ориентации на результат в кадровой политике через сохранение финансовых раздражителей или перенесение (перекладывание) ответственности.
Если попытаться обозначить тенденции развития реформ местного самоуправления в Германии, то можно отметить следующие:
- переход к управлению на «входе» к управлению на «выходе» через разветвленную систему раздифференцирования бюджетного плана на продукцию и формирование плана расходов и результатов;
- слияние ответственности в одном подразделении за решение задач и расходование при этом финансов;
- внутриобщинное сравнение результатов ее деятельности.
Таким образом, центральные элементы новых моделей управления - ориентация на результат, децентрализованная ответственность за использование ресурсов, контрактный менеджмент и внутриобщинное сравнение результатов работы, ориентация на потребителя, развитие организации. Постепенно «контрактный менеджмент» становится центром внимания науки и практики местного самоуправления. Контрактный менеджмент означает управление через согласование целей. Согласование целей может происходить на следующих уровнях: 1) между местной политикой и руководством органов управления; 2) между органами управления и его специализированными службами; 3) между специализированными службами органа управления.
Согласование целей подразумевает определение и сроки достижения целей, к которым стремится орган самоуправления, анализ предстоящих при этом расходов, а также то, каким образом они должны быть возмещены (включая поиск средств и их расходование), и обязательную отчетность. Получателем отчета является уровень, делегировавший полномочия. Показатели отчетов по мероприятиям или проектам определяются и фиксируются заранее при согласовании целей.
На наш взгляд, особенно интересным и актуальным моментом, совершенно не имеющим аналогов в отечественной науке по проблеме, предстает дефиниция продукции или её описание [2, с. 339]. Продукция представляет собой предлагаемые управлением общины услуги. Эти услуги, или результаты деятельности какого-либо подразделения или службы, описываются по заранее оговоренным критериям. В связи с широким спектром задач местного управления не каждый результат деятельности общины может рассматриваться в качестве ее продукта, а только те, которые необходимы для управления по результатам. В рамках новых моделей управления закрепляется однозначная ответственность органа управления за результат (децентрализованная ответственность за ресурсы).
Области специализированных услуг включают в себя пространства для гибкого использования средств в рамках бюджета, в том числе для получения прибыли. Бюджетирование означает, что отдельным областям управления (например, служба или учреждение) в распоряжение предоставляются финансовые средства в качестве частей общего бюджета. При этом учреждения управления не заявляют каждое по отдельности о своих материальных потребностях, а вместо этого принимают решения о своем бюджете в рамках их профессиональной ответственности за распределение и расходование ресурсов, тем самым активизируется экономическая деятельность отдельно взятых подразделений органов управления. Децентрализация сопровождается
отчетностью, в которой актуализируется соответствие результатов обязанностям отчитывающегося органа через ранее согласованные финансовые цели и достигнутые результаты подразделений органа управления территорией. Тем самым достигается профилактика возможных ошибок управления в будущем.
Возможность контроля предоставляет такой процесс, как контроллинг. Он преследует цель распознавания или избегания ошибочных тенденций в процессе достижения результата деятельности органом местного самоуправления. При этом контроллинг представляет собой нечто большее, чем обычный контроль, он представляет собой, скорее, регулирование в смысле контрактного менеджмента. Политические силы в местном самоуправлении не имеют права «блюсти» свои партийные интересы. Бюрократические баррикады, которые вынуждены преодолевать предприятия в ходе отдельных управленческих процедур, остаются все еще довольно высокими [2, с. 341].
Вместе с тем ученые отмечают, что универсальной модели модернизации местного самоуправления не существует [2, с. 340]. Основываясь на своих потребностях, каждая община должна вести поиск собственной модели управления, отражающей творческий потенциал своих сотрудников. При этом существенную роль должна играть величина общины и интересы граждан. Контроль за делами местного сообщества со стороны населения настолько эффективен, что подключение внешних экспертов к оценке деятельности общины считается необязательным. Органы местного самоуправления, достигшие общей оптимизации управления, сталкиваются с признанием того факта, что без участия граждан в управлении успехи реформ будут недолговечными.
Литература
1. Баранова К. К. Бюджетный федерализм и местное самоуправление в Германии.
М., 2000.
2. Vogelsang K., Luebking U., Ulbrich J. - M. (Hrsg.) Kommunale Selbstverwaltung.
Rechtsgrundlagen. - Organisation. - Aufgaben. - Neue Steuerungsmodelle. 3. Auflage. B.:
Erich Schmidt Verlag, 2005. 379 р.
Информатизация образования Курдус Е.В.
Индивидуальный подход к учащимся на уроках русского языка с применением компьютерных программ
Сегодня главным в развитии системы современного образования является решение проблемы личностно-ориентированного образования, в котором личность ученика была бы ведущей, чтобы традиционная парадигма образования: учитель - учебник - ученик была бы со всей решительностью заменена на новую парадигму: ученик - учебник -
