CC BY
217
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
УДК 34 ББК 67
DOI 10.24411/2414-3995-2020-10160
© С.О. Харламов, С.А. Егоров, 2020
Научная специальность 12.00.02 - конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
О ПОРЯДКЕ ВНЕСЕНИЯ ПОПРАВОК В КОНСТИТУЦИЮ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Сергей Олегович Харламов,
начальник кафедры конституционного и муниципального права, кандидат юридических наук, доцент Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя (117997, Москва, ул. Академика Волгина, д. 12)
E-mail: xardd66@mail.ru; Сергей Алексеевич Егоров, заместитель начальника кафедры конституционного и муниципального права,
кандидат юридических наук, доцент Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя (117997, Москва, ул. Академика Волгина, д. 12)
E-mail: saegoroff@mail.ru
Аннотация. Рассмотрен инициированный и продолжающийся процесс конституционной реформы в Российской Федерации. Уделено внимание порядку внесения конституционных поправок и обозначены предложения по его совершенствованию.
Ключевые слова: Конституция, конституционные поправки, Федеральное Собрание, Государственная дума, Совет Федерации, общероссийское голосование.
ON THE ORDER OF AMENDMENTS TO THE CONSTITUTION OF THE RUSSIAN FEDERATION
Sergey O. Harlamov,
Head of the Department of Constitutional and Municipal Law, Candidate of Legal Sciences, Associate Professor Moscow University of the Ministry of Internal affairs of Russia named after V.Ya. Kikot' (117997, Moscow, ul. Akademika Volgina, d. 12);
Sergei A. Egorov,
Deputy Head of the Department of Constitutional and Municipal Law, Candidate of Legal Sciences, Associate Professor Moscow University of the Ministry of Internal affairs of Russia named after V.Ya. Kikot' (117997, Moscow, ul. Akademika Volgina, d. 12)
Abstract. The initiated and ongoing process of constitutional reform in the Russian Federation is considered. Attention is paid to the procedure for introducing constitutional amendments and proposals for its improvement are indicated.
Keywords: Constitution, constitutional amendments, Federal Assembly, State Duma, Federation Council, all-Russian voting.
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Для цитирования: Харламов С.О., Егоров С.А. О порядке внесения поправок в Конституцию Российской Федерации. Вестник экономической безопасности. 2020;(3):81-5.
В ходе послания Федеральному собранию 15 января 2020 года Президент Российской Федерации Владимир Владимирович Путин заявил, что необходимости пересмотра Конституции нет, так как «потенциал Конституции 1993 года далеко не исчерпан», однако счел обоснованным и важным вынести на общественное обсуждение ряд конституционных поправок, существенных для дальнейшего развития России как государства, в котором высшей ценностью являются свободы и права граждан, достоинство человека, его благополучие. Президент посчитал необходимым принять решение о внесении поправок в Основной закон по итогам голосования граждан Российской Федерации. Поправки в Кон-
ституцию Российской Федерации, предложенные президентом, охватывают широкий круг вопросов государственного устройства и внутренней политики России. Среди них вопросы приоритета Конституции России в правовом пространстве нашего государства, государственной службы, корректировка ценза оседлости граждан, претендующих на должность Президента Российской Федерации, утверждение Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации кандидатуры Председателя Правительства Российской Федерации и вице-премьеров и федеральных министров. Президент отметил, что закрепление в Конституции Российской Федерации статуса и роли Государственно-
го совета послужит повышению роли губернаторов в выработке и принятии решений на федеральном уровне. Владимир Владимирович Путин предложил предусмотреть, чтобы назначение руководителей силовых ведомств проводилось Президентом по итогам консультаций с Советом Федерации, а также счел необходимым закрепить в Конституции принципы единой системы власти, и упомянул, что разрыв между государственными и муниципальными органами власти должен быть устранен. Реальные же полномочия местного самоуправления, по мнению президента, нужно расширить. Президент Российской Федерации предложил предоставить право Конституционному Суду Российской Федерации проверять конституционность законопроектов, принятых Госдумой и Советом Федерации еще до их подписания главой государства, а также конституционность распоряжений правительства, указов и иных нормативных правовых актов. Президент посчитал необходимым закрепить на конституционном уровне запрет для руководителей федеральных органов власти, главам субъектов Российской Федерации, депутатам, членам Совета Федерации, судьям на обладание иностранным гражданством или видом на жительство. Существенная часть предложенных президентом конституционных поправок затрагивает сферу социальных обязательств государства. Было предложено закрепить норму о соответствии минимального размера оплаты труда размеру прожиточного минимума, норму об индексации пенсий населения Российской Федерации и ряд других поправок. Следует отметить, что предложенные президентом изменения в Конституцию, затрагивают многие сферы жизни общества, существенно изменяют политическую систему, функционирующую в России. 15 января 2020 года Президент подписал распоряжение о создании рабочей группы по подготовке предложений о внесении поправок в Конституцию Российской Федерации, в состав которой вошли 75 представителей из различных сфер. В задачи рабочей группы, помимо обсуждения законопроекта об изменении Конституции, содержащего обобщенные и выверенные формулировки текста поправок, вошло и определение концепции голосования граждан по вопросу изменения Конституции, формулирование вопроса в бюллетене для голосования, определение формы правового акта о назначе-
нии голосования, определение порядка информирования граждан России о предстоящем голосовании, разработка законопроекта о голосовании и другие задачи. Президент отмечал, что поправки не затрагивают фундаментальных основ конституционного строя, а значит, могут быть утверждены парламентом посредством принятия федеральных конституционных законов, но, по всему пакету предложенных поправок нужно провести голосование граждан «и только по его результатам принимать решения». Современная политико-правовая история России за все время ее существования не имела прецедента столь масштабного изменения Конституции и политической системы государства. С 1993 года, даты принятия Конституции Российской Федерации, наиболее значительные изменения вступили в силу в 2008 году, когда срок полномочий президента был увеличен с четырех до шести лет, срок полномочий созыва Государственной Думы был увеличен с четырех до пяти лет, была закреплено положение об ежегодном отчете Правительства перед Государственной Думой. В 2014 году был упразднен Высший арбитражный суд, а президент получил расширенные полномочия при назначении прокуроров. В том же году была внесена поправка, затрагивающая порядок формирования Совета Федерации, а именно: в его состав были включены представители Российской Федерации, назначаемые президентом, однако их доля в общем численном составе членов Совета Федерации не может быть более 10% от общего числа членов Совета Федерации.
Наибольший общественный резонанс по вопросу поправок в Конституцию Российской Федерации вызвало предложение депутата В.В. Терешковой, предложившей снять ограничения по числу президентских сроков после принятия поправки. Текст поправки, внесенный на рассмотрение Государственной Думы гласил: «Установленное частями 3 и 3.1 статьи 81 Конституции Российской Федерации в редакции настоящего закона о поправке к Конституции Российской Федерации регулирование допустимого числа сроков, в течение которых одно и то же лицо может занимать должность президента Российской Федерации, не препятствует лиц, занимавшему и (или) занимающему должность президента Российской Федерации на момент вступления данной поправки в силу, участвовать в качества кан-
дидата на выборах президента Российской Федерации после включения указанной редакции в текст Конституции Российской Конституции Российской Федерации на установленное поправкой допустимое число сроков, вне зависимости от числа сроков, в течение которых указанное лицо занимало и (или) занимает эту должность на момент вступления данной поправки в силу»1.
Законодательная процедура рассмотрения законопроекта № 885214-7 включала в себя ряд предусмотренных стадий. На этапе внесения Президентом Российской Федерации законопроекта в соответствии со статьей 104 Конституции России акт Президента включал в себя: проект закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации; распоряжение Президента Российской Федерации о назначении официальных представителей; пояснительную записку к проекту закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации; а также перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием закона российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации. Проект был зарегистрирован и направлен Председателю Государственной Думы, направлен на предварительное рассмотрение профильным комитетом для принятия решения о представлении законопроекта в Совет Государственной Думы, после чего состоялось рассмотрение законопроекта в трех чтениях. В процессе второго чтения было предложено продлить срок представления поправок представления поправок, а также утверждена таблица поправок, рекомендуемых ответственным комитетом к принятию и утверждена таблица поправок, рекомендуемых ответственным комитетом к отклонению. Также было учтено заключение Общественной палаты Российской Федерации и 10 марта 2020 года законопроект был принят во втором чтении. 11 марта 2020 года законопроект был принят в третьем чтении и в тот же день Закон был передан в Совет Федерации, где направлен в соответствующие комитеты и, в тот же день Закон был одобрен сенаторами. 13 марта 2020 года было постановлением Совета Федерации было установлено, что Закон Российской Федерации о поправке к
1 https://ria.ru/20200310/1568387109.html
Конституции Российской Федерации «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» рассмотрен и одобрен законодательными (представительными) органами государственной власти 85 субъектов Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьей 136 Конституции Российской Федерации, статьями 9 и 10 Федерального закона «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» с приложением перечня законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов российской Федерации, одобривших указанный Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации. Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации был направлен Президенту Российской Федерации для подписания и официального опубликования. 14 марта 2020 года Закон был подписан Президентом Российской и Федерации и опубликован.
Все вышеперечисленные поправки в Конституцию были приняты в порядке, предусмотренном ст. 136 Конституции Российской Федерации, гласящей, что «поправки к главам 3-8 Конституции Российской Федерации принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации». Президент, осознавая высокую значимость предлагаемых изменений в Конституцию, посчитал необходимым добавить в предусмотренную Конституцией процедуру еще один элемент - голосование граждан. 14 февраля 2020 года президент подписал распоряжение № 32-рп «Об обеспечении участия граждан Российской Федерации в решении вопросов о внесении изменений в Конституцию Российской Федерации». Распоряжением президент обязал органы государственной власти, органы местного самоуправления, иные государственные органы и организации подготовиться к проведению общероссийского голосования по вопросу одобрения изменений в Конституцию Российской Федерации, возложил на Центральную избирательную комиссию Российской Федерации организацию подготовки проведения общероссийского голосования с участием избирательных комиссий субъектов Российской
Федерации, территориальных избирательных комиссий, участковых избирательные комиссии. Правительству Российской Федерации поручено обеспечение выделение Центральной избирательной комиссии Российской Федерации из федерального бюджета средств в объеме, необходимом для подготовки проведения общероссийского голосования. На наш взгляд, такая форма как всенародное голосование по вопросу внесения поправок в Конституцию, до настоящего времени не предусмотренная конституционными нормами и, фактически, имеющая плебисцитарную природу, является новеллой в российской конституционно-правовой практике. Президент 4 февраля 2020 года подчеркнул, что «Плебисцит и волеизъявление граждан должны быть окончательной точкой при приятии решений по поправкам в Конституцию»1. Положение об общероссийском голосовании было включено в текст статьи 3 Закона о поправке к Конституции Российской Федерации. Еще одним элементом процедуры внесения поправок было предусмотрено, что по запросу Президента Российской Федерации Конституционный Суд Российской Федерации не позднее семи дней со дня направления Президентом Российской Федерации запроса, обязан дать заключение о соответствии (несоответствии) положениям глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации не вступивших в силу положений настоящего Закона, а также о соответствии (несоответствии) Конституции Российской Федерации порядка вступления в силу статьи 1 настоящего Закона. В случае выявления несоответствия положениям глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации не вступивших в силу положений настоящего Закона или несоответствия Конституции Российской Федерации порядка вступления в силу статьи 1 настоящего Закона они не вступают в силу, общероссийское голосование не проводится.
Конституционный суд Российской Федерации 16 марта 2020 года постановил, что Закон о поправке к Конституции соответствует положениям глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации. Назначенное первоначально на 22 апреля 2020 года общероссийское голосование было в конце марта перенесено Указом Президента Российской Федерации на
1 https://www.gazeta.ru/politics/news/2020/02/04/ п 13998265^Мт1
более поздний срок ввиду сложной, форс-мажорной санитарно-эпидемиологической обстановкой, вызванной пандемией коронавируса COVID-19.
Статья 3 Закона о поправке в Конституцию Российской Федерации предусматривает, что статья 1 этого Закона, содержащая текст поправок в Конституцию, вступает в силу со дня официального опубликования результатов общероссийского голосования в случае, если предусмотренные ею изменения в Конституцию Российской Федерации получили одобрение в ходе общероссийского голосования. Таким образом, голосование за или против изменений будут проводиться по всем поправкам в целом, а бюллетень для голосования граждан не будет предусматривать наличие сформированной таблицы поправок, по которым граждане могли бы высказаться дифференцированно, с учетом потребностей и реалий современного развития нашего государства. На наш взгляд, форма бюллетеня для голосования, предусматривающая наличие возможности для выражения гражданами своего мнения как в пользу каждой конкретной поправки, так и против нее не противоречила бы общему конституционно-правовому смыслу поправок, являясь фактором создающим условия для устойчивого экономического роста страны и повышения благосостояния граждан, для взаимного доверия государства и общества, обеспечения сбалансированность прав и свобод граждан.
Следует, по нашему мнению, согласиться с мнением Е.С. Аничкина, указавшему что «важнейшей задачей законодательной политики России должно стать повышение эффективности конституционного законодательства. Для этого необходимо использовать критерии эффективности как определенные показатели, к достижению которых необходимо стремиться в процессе законодательного регулирования»2. Столь серьезные по своему смыслу и содержанию новеллы в Конституцию Российской Федерации, на наш взгляд, требуют и тщательного, выверенного подхода к вступлению таковых в силу, причем не только в порядке, предусмотренном Законом о поправке к Конституции, но и через механизм внесения изменений в текст второго раздела
2 Аничикин Е.С. «Преобразование» Конституции Российской Федерации и развитие конституционного законодательства в конце 20 - начале 21 вв. Автореф. дис ... д-ра юрид. наук. Тюмень, 2010.
Конституции «Заключительные и переходные положения». Представляется логичным предусмотреть в этом разделе поэтапное введение поправок в силу, с учетом социально-экономического обоснования таковых, анализа возможностей органов государственной власти по их реализации, в зависимости от их значения для конституционно-правового регулирования всех сфер жизни столь сложного государства как Российская Федерация.
Литература
1. Конституция РФ от 12 декабря 1993 г. // СЗ РФ. № 31.4.8.2014. Ст. 4398
2. Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ «Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы» // Собр. законодательства Российской Федерации. 2009. № 1. Ст. 1.
3. Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 30 декабря
2008 г. № 7-ФКЗ «О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации» // Собр. законодательства Российской Федерации. 2009. № 1. Ст. 2.
4. Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» // Собр. законодательства Российской Федерации. 1994. № 13. Ст. 1447.
5. Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ (ред. от 24 апреля 2008 г.) «О референдуме Российской Федерации» // Собр. законодательства Российской Федерации. 2004. № 27. Ст. 2710.
6. Аничикин Е.С. «Преобразование» Конституции Российской Федерации и развитие конституционного законодательства в конце 20 - начале 21 вв. Тюмень, 2010.
7. Конституционное право России. Учебник для студентов вузов, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция» / М., 2020. (10-е изд., перераб. и доп.).
^ Московский университет МВД России
имени В .Я. Кикотя
_
Муниципальное право России. 9-е изд., перераб. и доп. Учебник. Под науч. ред. В.В. Еремяна, К.К. Гасанова. 415 с. Гриф УМО по юрид. образованию. Гриф МУМЦ «Профессиональный учебник». Гриф НИИ образования и науки.
Изложены основные теории местного самоуправления, рассмотрена история возникновения и развития самоуправления в России. Показаны современные подходы к пониманию местного самоуправления, главные направления государственной политики России в этой области. Представлены предмет, метод, система и источники муниципального права. С учетом комплексного характера определено особое место муниципального права в системе российского права. Рассмотрены формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и его участия в нем. Описаны структура органов местного самоуправления и различные модели ее организации.
Для студентов (курсантов), аспирантов (адъюнктов) и преподавателей высших юридических образовательных учреждений, органов и должностных лиц местного самоуправления.
