CC BY
38
УДК 342.55
ЛИТАУ Алексей Леонидович, ассистент кафедры юриспруденции Северодвинского филиала Поморского государственного университета имени М.В. Ломоносова, соискатель кафедры конституционного права Архангельского государственного технического университета. Автор 6 научных публикаций, в т. ч. одного учебно-методического пособия
О ПОНЯТИЙНОМ АППАРАТЕ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА «ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.»
В статье автор излагает свою точку зрения на юридическое значение отдельных терминов Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», которые вызывают частые дискуссии из-за различного их понимания, что, в свою очередь, оказывает влияние и на правоприменительную практику.
Муниципальное образование, поселение, муниципальный район, городской округ, населенный пункт, поселок
В Российской Федерации продолжается реформа системы муниципальных образований. «Сегодня мы говорим о том, что местное самоуправление обязательно на всей территории Российской Федерации, осуществляется в каждом субъекте Российской Федерации, имеет общую территориальную основу, имея в виду различные типы муниципальных образований»1. Представляется, что «сформированная двухуровневая система муниципальной власти должна не только приблизить власть к местному населению, но и обеспечить его участие в местном самоуправлении на территории его проживания»2. Таким образом, это еще один шаг на пути реализации положения п.1 ст. 131 Конституции Российской Федерации, гласящего, что местное самоуправление осуществляется в го-
родских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций3.
Однако представляется, что система муниципальных образований, утвержденная законодателем в ст. 2 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»4 (далее - Федеральный закон № 131-ФЭ), далеко не безупречна.
Во-первых, заметим, что закон никак не определяет термин «муниципальное образование», а лить перечисляется в ст. 2 типы и виды муниципальных образований.
Толковые словари к признакам муниципального образования относят следующие: населенная территория, осуществление на ней местно-
го самоуправления, обособленная муниципальная собственность, местный бюджет, наличие выборных органов местного самоуправления5. В юридической литературе выделяют такие признаки, как: 1) наличие собственной территории, границы которой установлены законом субъекта Федерации в соответствии с требованиями Федерального закона № 131-ФЗ; 2) наличие собственной компетенции, которую определяют законодательно установленные вопросы местного значения и полномочия местного самоуправления; 3) наличие собственной экономической основы, которую составляют находящееся в муниципальной собственности имущества, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований; 4) наличие собственных выборных и иных органов местного самоуправления; 5) наличие устава муниципального образования, иных муниципальных правовых актов, составляющих в совокупности систему муниципальных правовых актов муниципального образования6. Вместе с тем особо подчеркивается -«для того, чтобы какое-либо территориальное образование приобрело статус муниципального, прежде всего необходимо определить территории и границы муниципальных образований в каждом субъекте РФ»7.
Конституционное предписание об учете мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, относится к самому существу конституционно-правового статуса местного самоуправления и является одной из необходимых гарантий права граждан на самостоятельное решение вопросов местного значения8. Именно поэтому, представляется, к вышеуказанному перечню стоит добавить такой признак, как наличие в территориальном образовании населения, т.е. конкретной совокупности жителей данного образования, ради которых и осуществляется местное самоуправление.
Таким образом, муниципальное образование - это имеющая собственную нормативную базу (муниципальные правовые акты) территориальная организация, население которой, исходя из своих интересов, а также с учетом исто-
рических и иных местных традиций, осуществляет решение вопросов местного значения в пределах такой организации непосредственно и (или) через органы местного самоуправления, наделенные собственной компетенцией и имеющие собственную экономическую основу.
Во-вторых, в ст. 2 Федерального закона № 131-ФЗ неудачно, на наш взгляд, сформулировано определение категории «городское поселение».
По смыслу данного Закона, городское поселение - это город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. (Заметим, что «сельское поселение - это один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов...», причем согласно Федеральному закону №131-Ф3 к этим населенным пунктам относится, в том числе, и поселок). Получается, что термин «поселок» может относится как к городским, так и к сельским поселениям.
Стоит отметить, что из смысла ст. 2 анализируемого Закона не вытекает никаких отличий поселка как городского поселения и поселка как сельского поселения. Наоборот, текст данной статьи подчеркивает их сходства (так, оба типа муниципальных образований входят в муниципальный район, в обоих случаях местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления). Более того, из определения «городской округ» следует, что данный тип муниципального образования является городским поселением, а значит, поселок может иметь статус не только городского или сельского поселения, но еще и городского округа.
Вообще город - это тип поселения, отнесенный в современных условиях к категории городов законодательством данного государства в соответствие с критериями численности и преимущественно несельскохозяйственным характером занятости населения. При этом в городах, разделенных на районы, местное самоуправление организуется, как правило, также на районном уровне9. Город - это также круп-
ный населенный пункт, административный, торговый, промышленный и культурный центр10. Помимо прочего, данный термин означает населенный пункт (административно-территориальное и муниципальное образование), в котором большинство населения не занято в сфере сельскохозяйственного производства, где в пределах соответствующей территории реализуется государственная власть и местное самоуправление по управлению городской собственностью и бюджетом в интересах городского сообщества на основании законодательства и устава, определяющих его правовой статус. Для города характерны: концентрация большого количества людей, значительная плотность населения на относительно ограниченной территории, высокая степень разнообразия и интеграции человеческой деятельности11. Именно эти признаки города должны являться основным содержанием термина «городское поселение».
Несколько слов о термине «поселок». Заметим, что в толковых словарях населенный пункт определяется как место, где живут люди, т.е. город, деревня, поселок и т.п.12 Прилагательное «сельский», в свою очередь, означает относящийся к управлению и самоуправлению села, деревни; находящийся за пределами города, пригородов, негородской13. Между тем поселок - это небольшой населенный пункт, расположенный недалеко от города или основного селения14. Относя поселок к городским поселениям, законодатель, скорее всего, руководствовался последним определением. Однако напомним, что по смыслу ст. 2 Федерального закона № 131-Ф3 поселок относится к сельским (а значит - к «негородским») населенным пунктам.
Для того чтобы у правоприменителя не возникало трудностей с толкованием обсуждаемого термина, необходимо из определения городского поселения исключить слово «поселок». Представляется, что в этом случае поселок, наряду с иными сельскими населенными пунктами, будет являться только сельским поселением, а к городским поселениям (в том числе и к городским округам) будет относиться только город, в чем можно будет увидеть
коренное отличие между данными поселениями. Ведь «основу... муниципальной территориальной системы составляют населенные пункты, складывающиеся столетиями под воздействием географических, экономических, политических, культурных, национальных и ряда других общественных условий15. Именно поэтому территория любого поселения (в отличие от территории муниципального района) должна являться территорией того или иного населенного пункта.
Развивая мысль о некорректности терминов, изложенных в ст. 2 Федерального закона № 131-ФЭ, согласимся с А.П. Астафичевым, который считает, что отождествление понятия городского округа с городским поселением является не совсем точным. «Строго говоря, -пишет автор, - особенностью городского поселения должно признаваться вхождение в состав муниципального района, а городские округа как раз и отличаются тем, что в их состав не входят». Более логичным, по мнению автора, было бы определение городских округов как населенных пунктов, не входящих в состав муниципальных районов и, следовательно, не имеющих с ними общей территории, конкурирующей компетенции и нуждающихся в разграничении объектов собственности и бюджетных доходов16 .
В-третьих, обращает на себя внимание несоответствие термина «поселение», используемого Федеральным законом № 131-ФЭ, Земельным17 и Градостроительным18 кодексами. Так, исходя из смысла ст. 7, 83 Земельного кодекса Российской Федерации, данный нормативный акт регулирует правовой режим земель городских и сельских поселений, не выделяя при этом такой категории, как «земли муниципальных районов» или хотя бы - «земли межселен-ной территории». Между тем ст. 11 того же Земельного кодекса Российской Федерации справедливо относит к полномочиям органов местного самоуправления в области земельных отношений «...установление... правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований...»
В Градостроительном кодексе Российской Федерации, напротив, термин «поселение» употребляется в значении «муниципальное образование». При этом между сельскими и городскими поселениями в тексте закона нет различий.
Исходя из всего вышесказанного, представляется, что в ст. 2 Федерального закона № 131-ФЗ необходимо внести поправки. В частности, термины «сельское поселение», «городское поселение», «городской округ», «муниципальное образование» изложить в следующей редакции:
1) сельское поселение - это входящие в состав муниципального района один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;
2) городское поселение - это входящий в состав муниципального района город, в котором местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через вы-
борные и иные органы местного самоуправления;
3) городской округ - это город, который не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;
4) муниципальное образование - это имеющая собственную нормативную базу (муниципальные правовые акты) территориальная организация, население которой, исходя из своих интересов, а также с учетом исторических и иных местных традиций, осуществляет решение вопросов местного значения в пределах такой организации непосредственно и (или) через органы местного самоуправления, наделенные собственной компетенцией и имеющие собственную экономическую основу».
Примечания
1 Шипов В. Актуальные вопросы развития законодательства о местном самоуправлении II Муниципальная власть. 2008. № 1. С. 10.
2Константинов А. С. Реформы местного самоуправления и проблемы повышения качества подготовки специалистов муниципального управления в системе высшего профессионального образования II Вестн. Помор, ун-та. 2008. №2(6). С. 88.
3 Конституция Российской Федерации: принята всенарод. голосованием на референдуме 12.12.1993 (вред, от 30.12.2008)//Рос. газ. 1993.25 дек.
4 Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 нояб. 2003 г. № 131 -ФЗII Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 40, ст. 3 822.
5Большая юридическая энциклопедия /отв. ред. Н. Дубенюк. М., 2005. С. 309.
6Кутафин О.Е., ФадеевВ.И. Муниципальное право Российской Федерации: учебник. М., 2007. С. 301-302.
1 Шугрина Е.С. Выявление признаков муниципального образования как гарантия определения территориальных пределов права на осуществление местного самоуправления II Конституционное и муниципальное право. 2008. №7. С. 25.
8 Определение Конституционного Суда Российской Федерации «По жалобе администрации муниципального образования “Балтийский городской округ” Калининградской области и окружного Совета депутатов того же муниципального образования на нарушение конституционных прав и свобод Законом Калининградской области “Об организации местного самоуправления на территории Балтийского городского округа” ич. 4 ст. 27 Федерального конституционного закона “О судебной системе Российской Федерации”, а также по жалобе граждан Н.А. Горшениной, Н.И. Кабановой и других на нарушение их конституционных прав названным Законом Калининградской области» от 1 апр. 2008 № 194-О-П II Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. № 18, ст. 2093.
9Юридический энциклопедический словарь / гл. ред. О.Е. Кутафин. М., 2002. С. 105.
10Лопатин В.В., Лопатин Л.Е. Русский толковый словарь. 4-е изд., стер. М., 1997. С. 105.
11 Социология: энцикл. Минск, 2003. С. 232.
иБолъшой толковый словарь русского языка/сост. игл. ред. С.А. Кузнецов. СПб., 1998. С. 599.
13 Словарь русского языка: в 4 т. / под ред. А.П. Евгеньевой. 2-е изд., испр. и доп. Т. 4. С—Я. М., 1984. С. 73.
14 Там же. Т. 3. П-Р. М., 1983. С. 313.
15 Васильев В.И. Административно-территориальное устройство региона и территориальное устройство местного самоуправления II Журнал российского права. 2006. № 3. С. 4.
16 Астафичев П.А. Территориальные основы местного самоуправления как объект правового регулирования II Конституционное и муниципальное право. 2008. № 4. С. 25-26.
11 Земельный кодекс Российской Федерации от 25 окт. 2001II Собр. законодательства Рос Федерации. 2001. №44. Ст. 4147.
18Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 дек. 2004II Собр. законодательства Рос. Федерации. 2005.№1,ч.1,сг.16.
Litau Alexey
ON THE NOTIONAL APPARATUS OF THE FEDERAL LAW «ON THE COMMON PRINCIPLES OF LOCAL SELF-GOVERNMENT ORGANIZATION
IN THE RUSSIAN FEDERATION»
The author of the article expresses his opinion on the legal meaning of some terms of the Federal Law «On the common principles of local self-government organization in the Russian Federation», which arouse frequent discussions due to different interpretations. This absence of terminological determinacy influences the practice of legal implication.
Контактная информация: e-mail\ vesnik@pomorsu.ru
Рецензент - Малый А.Ф., доктор юридических наук, профессор, директор Института права и предпринимательства Архангельского государственного технического университета
