CC BY
228ТЕОРИЯ АДМИНИСТРАТИВНОГО СУДО ПРОИ ЗВОДСТ ВА
УДК 342.9
П. И. Кононов
Второй арбитражный апелляционный суд
О ПОНЯТИИ И ВИДАХ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ДЕЛ В АДМИНИСТРАТИВНОМ ПРОЦЕССЕ
В статье рассматриваются вопросы понимания сущности административного дела как базовой категории административного процесса. Автор выделяет два вида административных дел: административно-исполнительные дела, разрешаемые административно-публичными органами в рамках исполнительного административного процесса (административного производства), и административно-судебные дела, разрешаемые судами в рамках судебного административного процесса (административного судопроизводства). Существенное внимание в работе уделено проблеме разграничения судебных административных дел и судебных гражданских дел.
К л ю ч е в ы е с л о в а: административный процесс, административно-публичный орган, суд, административное дело, административно-исполнительное дело, административно-судебное дело, гражданское дело.
ABOUT NOTION AND TYPES OF ADMINISTRATIVE CASES IN ADMINISTRATIVE PROCESS
The article examines the issues of understanding of essence of administrative case as a basic category of administrative process. The author distinguish the two types of administrative cases: administrative-executive cases, solve administrative-public organs in executive administrative process (administrative procedure) and administrative-judicial cases, solve courts in judicial administrative process (administrative proceeding). In the work considerable attention is paid to problems of distinction of judicial administrative cases and judicial civil cases. K e y w o r d s: administrative process, administrative-public organ, court, administrative case, administrative-executive case, administrative-judicial case, civil case.
В общей теории права правоприменительный юридический процесс традиционно связывается с разрешением индивидуальных юридических дел. Вне юридического дела не может быть и правоприменительного процесса1. В литературе по теории права под юридическим делом, как правило, понимается конкретный жизненный случай (ситуация), в отношении которого применяются соответствующие нормы права, и на их основе дается ее правовая оценка и осуществляется юридическое разрешение данного случая2. С учетом того, что рамки правоприменительного процесса, в ходе которого и рассматриваются юридические дела, не ограничиваются только судебным процессом, судопроизводством, отсутствуют теоретико-правовые основания для отнесения к числу юридических дел только судебных
© Кононов П. И., 2018
дел, и исключения из их числа дел, разрешаемых несудебными органами. В связи с этим в административно-правовой науке в качестве самостоятельной категории юридических дел всегда рассматривались индивидуальные дела, разрешаемые в ходе правоприменительной деятельности органов публичного управления (административного процесса), именуемые административными делами. Между тем, несмотря на широкое использование данного понятия в науке административного права и процесса, сущность, особенности и виды административных дел до сих пор основательно не исследованы. Сторонники широкого, «управленческого» подхода к пониманию административного процесса под административным делом подразумевают возникающие в сфере государственного управления вопрос, действие или событие позитивного или негативного характера, связанные с применением норм
административного права и требующие разрешения компетентным органом управления или его должностным лицом в рамках соответствующей административной процедуры3. Другая группа ученых, придерживающихся узкого понимания административного процесса как только административного судопроизводства, к административным делам относит рассматриваемые судами дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, перечень которых содержится в ст. 1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ)4. В последнее время появилась также точка зрения о возможности выделения двух категорий административных дел: административных несудебных дел и административных судебных дел5. Необходимо отметить, что узкий подход к пониманию административного дела имеет в настоящее время нормативно-правовое обоснование, поскольку в федеральном законодательстве, в частности в ст. 126 Конституции РФ и в КАС РФ категория «административное дело» используется только применительно к административному судопроизводству. При этом в КАС РФ отсутствует нормативное закрепление общего понятия административного дела как одного из видов судебных дел. Касательно исполнительного административного процесса, осуществляемого органами исполнительной власти, иными органами публичной администрации (далее -административно-публичные органы), возможность использования термина «административное дело» вообще нормативно не зафиксирована. В то же время в целом ряде федеральных законов, регулирующих порядок осуществления отдельных видов правоприменительной деятельности органов исполнительной власти, используются такие понятия, как «дело», «возбуждение дела», «рассмотрение дела», «принятие решения по делу». В частности, в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) в рамках нормативной регламентации производства по делам об административных правонарушениях используется понятие «дело об административном правонарушении». Нормами главы 14 Налогового кодекса Российской Федерации регламентируется процедура рассмотрения налоговыми органами дел о налоговых правонарушениях. Глава 9 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-Ф3 «О защите конкуренции» определяет правила рассмотрения дел о нарушениях антимонопольного законодательства. Некоторые федеральные законы, регулирующие осуществление отдельных видов административной правоприменительной деятельности, формально не используют понятие «дело», однако анализ их содержания свидетель-
ствует о том, что фактически содержащиеся в них нормы по существу регламентируют порядок разрешения соответствующих категорий административных дел. К числу таких законов можно, в частности, отнести Федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости», регламентирующий порядок разрешения дел о государственном кадастровом учете и о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, Федеральный закон от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», определяющий правила разрешения дел о предоставлении и аннулировании лицензий на осуществление отдельных видов деятельности, Федеральный закон от 27 ноября 2010 г. № 311-Ф3 «О таможенном регулировании в Российской Федерации», глава 3 которого регламентирует порядок разрешения вышестоящими таможенными органами дел по жалобам на решения, действия (бездействие) нижестоящих таможенных органов и их должностных лиц, Федеральный закон от 2 октября 2007 г. № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве», устанавливающий порядок разрешения дел о принудительном исполнении судебных актов и актов других органов.
Кроме того, понятия «дело», «административное дело» широко используются и в законодательстве зарубежных государств об административном производстве или об административных процедурах, в частности, таких как Австрия, Армения, Латвия, Финляндия и некоторых других. При этом имеются в виду любые категории административных дел, в результате разрешения которых издается (принимается) административный акт или заключается административный договор, а не только дела, связанные с разрешением административных споров и применением публично-правовой ответственности6.
Таким образом, категория «административно дело» не тождествена категории «судебное административное дело» и используется законодателем для обозначения, в том числе, различных по юридическому содержанию видов дел, разрешаемых в рамках внесудебного административного производства компетентными административно-публичными органами и их должностными лицами.
Наша позиция по вопросу определения сущности и видов административных дел основывается на интегративном понимании административного процесса с выделением в его структуре двух видов процесса: исполнительного административного процесса и судебного административного процесса - и разрешаемых в их рамках двух категорий дел: административных и судеб-но-административных7. В связи с этим рассмо-
трим последовательно понятие и виды административных дел, разрешаемых в ходе исполнительного административного процесса, и административных дел, разрешаемых в ходе судебного административного процесса.
I. Административные дела, разрешаемые в рамках исполнительного административного процесса.
Представляется, что данную категорию дел в целях более четкого отграничения от судебных административных дел следует именовать административно-исполнительными делами.
Под административно-исполнительным делом, с нашей точки зрения, необходимо понимать возникший в сфере внешней правоприменительной деятельности административно-публичных органов индивидуальный юридико-фактический вопрос (юридико-фактическая ситуация), подлежащий разрешению компетентным административно-публичным органом, его должностным лицом в интересах государства, муниципального образования, общества (неопределенного круга лиц), конкретных физического лица или организации на основе материальных норм различных отраслей права в рамках регламентированного административно-процессуальными нормами замкнутого цикла определенных последовательно, по стадиям совершаемых им и участниками процесса документально оформляемых процессуально-правовых действий - административного производства, завершающегося принятием по существу данного вопроса итогового властного правоприменительного решения - административного акта.
Выделим далее основные признаки административно-исполнительного дела.
1. Содержание, т. е. предмет административно-исполнительного дела, составляет индивидуальный юридико-фактический вопрос (юриди-ко-фактическая ситуация), возникающий у конкретного физического лица или у конкретной организации, в том числе у государственного органа или органа местного самоуправления, связанный с приобретением субъективного юридического права (правового статуса), исполнением юридической обязанности, защитой нарушенного права, привлечением к юридической ответственности. Например, в качестве предмета административно-исполнительного дела могут выступать вопросы приобретения статуса индивидуального предпринимателя, права на осуществление лицензируемого вида деятельности, привлечения к административной ответственности.
2. Административно-исполнительное дело, исходя из его индивидуально-правового содержания, имеет исключительно правоприменительный характер и разрешается в ходе внеш-
ней правоприменительной деятельности административно-публичных органов. Здесь необходимо подчеркнуть два аспекта, характеризующих административно-исполнительное дело:
1) это дело всегда связано с необходимостью разрешения посредством применения соответствующих норм права индивидуального юридического вопроса, касающегося конкретного физического лица или конкретной организации;
2) данный индивидуальный юридический вопрос возникает в сфере внешнефункциональ-ной, а не внутриорганизационной деятельности административно-публичного органа или его должностного лица.
Вместе с тем, несмотря на юридическую индивидуальность вопроса, составляющего содержание административно-исполнительного дела, такой вопрос может разрешаться административно-публичным органом не только в интересах участника дела - конкретного физического или юридического лица, - но и в интересах государства, муниципального образования и общества - неопределенного круга лиц. В качестве примеров таких публично-значимых дел можно назвать дела о выдаче разрешений на строительство объектов капитального строительства, дела об административных правонарушениях в области дорожного движения, сфере охраны окружающей среды, сфере обеспечения общественной безопасности и охраны общественного порядка и т. п.
В то же время нельзя относить к числу административных дел вопросы подготовки и издания (принятия) органами исполнительной власти, иными административно-публичными органами нормативных правовых актов. Не существует юридических дел о принятии нормативных правовых актов. По нашему мнению, деятельность по подготовке и принятию (изданию) нормативных административно-правовых актов представляет собой не административный, а правотворческий процесс, осуществляемый в рамках специальных правотворческих процедур.
Кроме того, с нашей точки зрения, не могут признаваться административно-исполнительными делами дела, возникающие по поводу решения должностными лицами административно-публичных органов, иных государственных органов и органов местного самоуправления внутренних организационно-служебных вопросов, в частности вопросов прохождения государственной службы, аттестации государственных служащих, привлечения их к дисциплинарной ответственности и т. п. Данные внутренние организационно-служебные дела разрешаются не в рамках исполнительного административного процесса, выступающего процессуально-право-
вой формой реализации исполнительной власти, а посредством возбуждения и осуществления внутренних организационно-служебных производств.
3. Административно-исполнительное дело может быть разрешено по существу только компетентным административно-публичным органом или действующим от его имени должностным лицом. Это означает, что рассматриваемые дела не могут разрешаться иными органами публичной власти и организациями, не относящимися к числу административно-публичных, в частности к органам исполнительной власти и исполнительно-распорядительным органам местного самоуправления. Например, административно-исполнительные дела не могут разрешаться органами законодательной власти, представительными органами местного самоуправления, органами прокуратуры. В некоторых случаях, предусмотренных административно-процессуальным законодательством, допускается участие иных государственных органов в возбуждении или разрешении дела без права принятия по нему итогового решения. Так, в соответствии с КоАП РФ прокурор вправе возбудить дело об административном правонарушении, однако он не уполномочен на его рассмотрение и вынесение по нему постановления.
4. Административно-исполнительным делом может быть признан лишь такой юридико-фак-тический вопрос (юридико-фактическая ситуация), для разрешения которого необходимо не просто применение соответствующих норм права административно-публичным органом или его должностным лицом, а применение ими данных норм в рамках регламентированного административно-процессуальными нормами замкнутого цикла определенных, совершаемых последовательно, по стадиям процессуально-правовых действий - административного производства - с изданием (принятием) по его окончании итогового решения по существу возникшего вопроса - административного акта. Если для разрешения какого-либо вопроса не требуется запуска и последовательного совершения цикла указанных действий, завершающегося изданием (принятием) административного акта, то такой вопрос не может быть признан административно-исполнительным делом. При указанном подходе к вопросам, образующим административно-исполнительные дела, разрешаемые в рамках соответствующих административных производств, можно отнести, например, вопросы государственной регистрации юридических лиц, объектов недвижимости, предоставления лицензий и иных специальных разрешений, предоставления земельных участков из состава зе-
мель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществления индивидуализированного государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, привлечения к административной ответственности, принудительного исполнения судебных актов и актов других органов. В числе вопросов, которые не образуют предмет административно-исполнительного дела, представляется возможным назвать, в частности, вопросы выдачи административно-публичными органами физическим лицам и организациями различных документов информационного и технического характера, совершения разовых административно-правовых действий (проверка документов, таможенный досмотр, предполетный досмотр в аэропорту и т. п.), осуществления сплошного неиндивидуализированного надзора за поведением неопределенного круга лиц в общественных местах, в ходе дорожного движения, за состоянием окружающей среды, объектов благоустройства и т. п.
5. Юридико-фактический вопрос (юриди-ко-фактическая ситуация), составляющий предмет административно-исполнительного дела, возникает и подлежит разрешению на основе и в соответствии с материальными нормами не только административного, но и иных отраслей права, в частности, муниципального, финансового, гражданского, земельного, экологического и др. В связи с этим представляется безосновательной привязка административно-исполнительного дела к его административно-материальному содержанию. Это дело именуется административным не потому, что образующий его вопрос разрешается на основе материальных норм административного права, а потому, что оно возбуждается и рассматривается компетентным административно-публичным органом в рамках административного производства и в соответствии с установленными административными процедурами. Если можно так выразиться, административное дело административно в силу административно-процессуального порядка его разрешения. Исходя из отраслевого материально-правового содержания административно-исполнительных дел возможно выделение видов таких дел, в частности, административно-административных, административно-гражданских, административно-бюджетных, административно-налоговых, административно-таможенных, административно-земельных, административно-жилищных, административно-градостроительных, административно-экологических и т. п. При изложенном понимании сущности административно-исполнительного дела представляется необоснованным выделение отдельных ка-
тегорий юридических дел, разрешаемых административно-публичными органами в административно-процессуальном порядке, по признаку отраслевой принадлежности их содержания, например налоговых, таможенных, гражданских, жилищных, земельных и т. п. Все эти дела являются административными и все они, несмотря на различия в их материально-правовом содержании, разрешаются в рамках исполнительного административного процесса.
6. С формально-юридической стороны административно-исполнительное дело представляет собой систематизированную совокупность процессуально-правовых документов, составляемых на всех стадиях производства по данному делу: от его возбуждения до исполнения принятого по нему решения - административного акта, - включая заявления, жалобы физических лиц, на основании которых возбуждалось дело, акты, протоколы, письменные объяснения, заключения экспертов и т. д.
II. Административные дела, разрешаемые в рамках судебного административного процесса.
Данную категорию дел в целях отграничения от административно-исполнительных дел целесообразно именовать административно-судебными.
Административно-судебное дело, по нашему мнению, представляет собой возникший в сфере правоприменительной деятельности органов судебной власти на основе возбужденного или возбужденного и частично либо полностью разрешенного административно-исполнительного дела индивидуальный юридико-фактиче-ский вопрос (юридико-фактическая ситуация), связанный с необходимостью завершения разрешения судом указанного дела или частичного либо полного пересмотра результатов его разрешения административно-публичным органом, подлежащий рассмотрению компетентным судом (судьей) в интересах государства, муниципального образования, общества (неопределенного круга лиц), конкретных физического лица или организации на основе материальных норм различных отраслей права в рамках регламентированного административно-процессуальными нормами замкнутого цикла определенных последовательно, по стадиям совершаемых им и участниками процесса документально оформляемых процессуально-правовых действий - административного судопроизводства, - завершающегося принятием по существу данного вопроса итогового властного правоприменительного решения - судебного акта.
Выделим основные признаки административно-судебного дела.
1. Содержание, предмет административно-судебного дела составляет индивидуальный юридико-фактический вопрос (юридико-факти-ческая ситуация), возникший у конкретного физического лица или у конкретной организации, в том числе у государственного органа или органа местного самоуправления, связанный либо с необходимостью завершения разрешения судом возбужденного административно-публичным органом административно-исполнительного дела, либо с необходимостью частичного или полного пересмотра результатов его разрешения указанным органом. Таким образом, исходя из обозначенных вопросов, которые могут составлять предмет административно-судебного дела, возможно выделение двух категорий таких дел:
1) административно-судебные дела, возбуждаемые судом по поводу завершения разрешения передаваемых ему административно-публичными органами возбужденных или возбужденных и частично разрешенных ими административно-исполнительных дел, например, дела о рассмотрении по существу возбужденных административно-публичными органами дел об административных правонарушениях, дела об установлении административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, дела о взыскании с физических лиц и организаций обязательных платежей и санкций;
2) административно-судебные дела, возбуждаемые судом по поводу полного или частичного пересмотра на основании соответствующих заявлений (жалоб) физических лиц и организаций результатов разрешения административно-публичными органами административно-исполнительных дел - дела об оспаривании правовых актов (решений), действий (бездействия) административно-публичных органов их должностных лиц, принятых, совершенных в ходе и по итогам разрешения ими соответствующих дел, например, дел о государственной регистрации недвижимости, дел о предоставлении лицензий и иных специальных разрешений, дел об административных правонарушениях.
Названные две категории административно-судебных дел по существу выделяются и в ч. 2-3 ст. 1 КАС РФ, согласно которым суды в порядке административного судопроизводства рассматривают и разрешают: а) дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающие из административных и иных публичных правоотношений; б) дела, связанные с осуществлением обязательного судебного контроля прав и свобод человека и гражданина, прав организаций при реализа-
ции отдельных административных властных требований к физическим лицам и организациям.
2. Административно-судебное дело может быть возбуждено и рассмотрено только соответствующим компетентным судом общей юрисдикции или арбитражным судом (судьей). При этом необходимо отметить, что суд в отличие от административно-публичного органа не может самостоятельно, по собственной инициативе возбудить административное дело. Основаниями для возбуждения административно-судебных дел могут служить лишь соответствующие обращения в суд государственных органов, органов местного самоуправления, прокуроров, физических лиц и организаций (заявления, жалобы, протесты).
3. Юридико-фактический вопрос (юриди-ко-фактическая ситуация), составляющий предмет административно-судебного дела возникает в рамках возбужденного ранее или возбужденного и частично либо полностью разрешенного административно-исполнительного дела и подлежит окончательному разрешению судом, исходя из его материально-правового содержания, на основе и в соответствии с материальными нормами как административного, так и иных отраслей права. Например, дело об оспаривании постановления административно-публичного органа о назначении лицу административного наказания подлежит разрешению на основе норм административного права, содержащихся в общей и особенной частях КоАП РФ, а также на основе материальных норм иных отраслей права, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность (гражданского, земельного, лесного, градостроительного, экологического и т. д.); административное дело об оспаривании решения органа местного самоуправления об отказе в предоставлении организации земельного участка в аренду или в собственность - на основе соответствующих норм земельного права, содержащихся в Земельном кодексе Российской Федерации; административное дело об оспаривании предписания органа государственного жилищного надзора об устранении нарушений жилищного законодательства - на основе соответствующих норм жилищного права, содержащихся в Жилищном кодексе Российской Федерации; и т. п.
Вопрос о материально-правовой природе разрешаемых судами административных дел в контексте соотношения их с гражданскими делами дискутируется в отечественной юридической науке, прежде всего в литературе по гражданскому процессу, в течение многих десятилетий и продолжает оставаться в центре внимания и в настоящее время, особенно после введения в действие
КАС РФ. Представители науки гражданского процесса утверждают, что административным делом может быть признано лишь такое дело, в рамках которого рассматривается спор, возникающий исключительно из материальных административных правоотношений, не осложненных элементами иных правоотношений (гражданских, жилищных, семейных и т. п.), и разрешение которого не повлечет наступления гражданско-правовых или иных не административно-правовых последствий. Наличие при рассмотрении судом спора с участием административно-публичного органа элементов гражданских и иных смежных с ними правоотношений, а также возможности наступления в результате разрешения данного спора гражданско-правовых последствий свидетельствует, по их мнению, о гражданско-правовой, а не административной природе дела8. На обозначенной позиции по существу основано и содержащееся в абз. 5 п. 1 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2016 г. № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» разъяснение о том, что споры о признании недействительными (незаконными) актов государственных органов и органов местного самоуправления, если их исполнение привело к возникновению, изменению или прекращению гражданских прав и обязанностей, не подлежат рассмотрению по правилам административного судопроизводства. Иными словами, дела об оспаривании в суде указанных правовых актов не являются административными и, видимо, должны квалифицироваться в качестве гражданских.
Указанный подход к разграничению административных и гражданских дел, разрешаемых судами, представляется ошибочным и неприемлемым в связи со следующим.
Во-первых, юридическое дело, в том числе административное, - это категория процессуального, а не материального права. В связи с этим при характеристике правовой природы юридического дела необходимо принимать во внимание не только его материально-правовое содержание, но и основания и процессуальные особенности его возникновения и разрешения. Как было подчеркнуто выше, административные дела именуются административными не в силу того, что их содержание образуют исключительно вопросы применения норм административного права в рамках возникающих материальных административно-правовых отношений. Административное дело характеризуется тем, что оно подлежит разрешению административно-публичным органом в рамках внесудебных административных процедур, системная сово-
купность которых образует административное производство. Следовательно, возможное гражданско-правовое содержание административного дела нельзя рассматривать в отрыве от его административно-процессуальной формы. Принципиальное отличие административного дела с гражданско-правовым содержанием от гражданского дела заключается в том, что возникновение, изменение или прекращение гражданских прав и обязанностей физических лиц и организаций обусловлены в данном случае не действиями (бездействием) самих этих лиц в рамках соответствующих материальных гражданско-правовых отношений, а осуществлением в отношении них компетентными административно-публичными органами властного административного правоприменения, облеченного в определенные административно-процессуальные формы. Соответственно, такое дело, возникающее в связи с осуществлением и в ходе осуществления административной правоприменительной деятельности, не может быть признано гражданским, а является административно-исполнительным и в дальнейшем, при наличии необходимой процессуально-правовой инициативы, может быть трансформировано в административно-судебное дело, которое подлежит разрешению по правилам административного, а не гражданского судопроизводства.
Во-вторых, само по себе наличие в рамках разрешаемого административно-исполнительного дела, а затем и в рамках возникающего на его основе административно-судебного дела спора между физическим лицом, организацией и административно-публичным органом по поводу предоставления, изменения или прекращения права, основанного на нормах гражданского, семейного, жилищного, земельного законодательства, не превращает автоматически данное дело в гражданское. Спор в гражданском деле и спор в административном деле принципиально отличны. Гражданское дело в отличие от административного обусловлено наличием разрешаемого судом гражданско-правового спора между непосредственными участниками соответствующих гражданско-правовых отношений (кредитором и должником, супругами, учредителями юридического лица и т. п.) без вмешательства в эти отношения субъектов административной власти и без их участия в данном деле. В рамках административного дела в отличие от гражданского разрешается не спор между субъектами гражданского правоотношения об их правах, обязанностях и ответственности, а спор между субъектами административно-процессуального правоотношения по поводу законности правового акта, действия или бездействия админи-
стративно-публичного органа, его должностного лица, которые послужили юридическими основаниями для возникновения, изменения или прекращения гражданских прав и обязанностей, либо создали препятствия в их реализации. Возможность наступления в результате разрешения судом административного дела гражданско-правовых последствий для его участников, например возникновения права собственности, аренды имущества также не свидетельствует о гражданско-правовой природе данного дела, поскольку такие последствия наступают не непосредственно, как это имеет место по результатам разрешения гражданского дела, а опосредованно - в результате совершения соответствующими административно-публичными органами властных административных действий и издания (принятия) ими властных административных актов. Например, если суд по результатам разрешения административного дела принял решение признать незаконным решение органа Росреестра об отказе физическому или юридическому лицу в государственной регистрации права собственности на недвижимое имущество и возложил на этот орган обязанность зарегистрировать такое право, то гражданско-правовые последствия в виде возникновения у лица права собственности наступят не непосредственно на основе судебного акта, а в результате совершения ответчиком в его исполнение необходимых регистрационных действий. Если согласиться с приведенной выше позицией представителей науки гражданского процесса и отнести все административные дела, разрешение которых влечет гражданско-правовые последствия, к категории гражданских дел, то гражданскими делами следует признать подавляющее большинство рассматриваемых арбитражными судами в порядке административного судопроизводства дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) административно-публичных органов, поскольку в результате их разрешения, как правило, возникают гражданско-правовые последствия в сфере предпринимательской деятельности. Например, к гражданским делам нужно будет отнести все дела об оспаривании решений об отказе в государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, отказе в предоставлении земельных участков, отказе в выдаче разрешений на строительство объектов капитального строительства, отказе в выкупе арендуемых нежилых помещений, отказе в постановке на кадастровый учет объектов недвижимости и отказе в государственной регистрации прав на них, об оспаривании предписаний органов государственного жилищного надзора,
выдаваемых управляющим организациям многоквартирных домов и т. п. Несостоятельность такого подхода очевидна.
Таким образом, не имеется каких-либо материально-правовых и процессуально-правовых оснований для отнесения разрешаемых судами административных дел с гражданско-правовым содержанием к категории гражданских дел. Собственно такой подход к отграничению гражданских дел «в чистом виде» и административных дел с гражданско-правовым содержанием и (или) гражданско-правовыми последствиями прослеживается при анализе ряда судебных актов Верховного Суда Российской Федерации9.
В судебной практике также нередко возникают вопросы разграничения административных и гражданских дел, разрешаемых судами, исходя из субъектного состава данных дел и используемых ими способов защиты нарушенных прав и законных интересов. Имеются в виду случаи, когда споры возникают в рамках гражданских или иных связанных с ними непубличных отношений, участниками которых выступают административно-публичные органы, в частности органы исполнительной власти, администрации муниципальных образований. Например, споры о расторжении или отказе в продлении сроков действия договоров аренды земельных участков, иных гражданско-правовых договоров, одной из сторон которых выступает административно-публичный орган10. Полагаем, что в таких случаях вопрос о гражданско-правовой или административно-правовой природе судебных дел, в рамках которых подлежат рассмотрению подобные споры, должен решаться следующим образом. Если спор возник из уже заключенного и действующего или действовавшего ранее гражданско-правового договора, стороной которого является или являлся административно-публичный орган и к которому предъявлено требование, вытекающее из указанного договора, то такой спор образует содержание гражданского дела и подлежит разрешению судом в гражданско-процессуальном порядке. В данном случае административно-публичный орган как ответчик выступает не в качестве властвующего субъекта, решения, действия (бездействие) которого могут быть оспорены в суд по правилам административного судопроизводства, а в качестве равноправной стороны по гражданско-правовому договору, требования к которой должны предъявляться по правилам гражданского судопроизводства. Если же спор возник не из существующих или существовавших ранее договорных гражданско-правовых отношений, субъектом которых выступает или выступал административно-публичный орган, а в результате совершения этим органом в
одностороннем публично-властном порядке действий (бездействия) или издания (принятия) административного акта, то такой спор образует содержание административного дела и подлежит разрешению судом в административно-процессуальном порядке.
4. Административно-судебные дела разрешаются судами в рамках судебного административного процесса, правовой формой выражения которого, регламентированной КАС РФ и Арбитражным процессуальным кодексом РФ, выступает административное судопроизводство.
Изложенное позволяет прийти к выводу о необходимости дальнейшего углубленного научного исследования такой базовой, опорной категории административного процесса, как «административное дело», и о наличии практической потребности в нормативном закреплении понятия и признаков административного дела в КАС РФ, а также в будущем федеральном законе, определяющем правовые основы исполнительного административного процесса.
1 См.: Алексеев С. С. Собр. соч. : в 10 т. М., 2010. Т. 3. С. 603-616 ; Общая теория государства и права : академ. курс : в 3 т. / под ред. М. Н. Марченко. М., 2002. Т. 2. С. 454-465 ; Радько Т. Н. Проблемы теории государства и права : учебник. М., 2017. С. 479-483.
2 См.: Алексеев С. С. Общая теория права : курс : в 2 т. М., 1982. Т. 2. С. 328.
3 См., например: КозловЮ. М. Административное право : учебник. М., 2005. С. 437-438 ; Административно-процессуальное право : курс лекций. М., 2009. С. 9-10 ; Административный процесс Российской Федерации : учебник / под ред. Л. Л. Попова. М., 2017. С. 21-26.
4 См.: Общее административное право : учебник / под ред. Ю. Н. Старилова. Воронеж, 2017. Ч. 2. С. 674-677.
5 См., в частности: Тулинова Б. А. Судопроизводство по административным делам (вопросы теории и практики). М., 2013. С. 61.
6 См., в частности: Сборник законодательных актов по административным процедурам. Ташкент, 2013. С. 2-21, 86-87, 267-270, 365-372.
7 См. подробнее: Зеленцов А. Б., Кононов П. И., Стахов А. И. Административно-процессуальное право России : учеб. для бакалавриата и магистратуры. М., 2016. С. 25-28, 38-39.
8 См., например: Чечот Д. М. Избранные труды по гражданскому процессу. СПб., 2005. С. 450-451 ; Боннер А. Т. Проблемы административной юстиции, особого производства, гражданского и медицинского права // Юридическая публицистика. Избранные труды. М., 2017. Т. VI. С. 19, 252-253.
9 См., например: Кассационные определения Верховного Суда Российской Федерации от 4 апреля 2018 г. № 71-КГ18-1, от 26 января 2018 г. № 85-КГ17-35 ; Определение Верховного Суда Российской Федерации от 11 октября 2017 г. № 18-КГ17-136. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
10 См., например: Определения Верховного Суда Российской Федерации от 12 апреля 2016 г. № 305-ЭС15-18643; от 27 декабря 2017 г. № 20-КГ17-16 ; Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 2 сентября 2014 г. по делу № А57-19033/2013 ;
Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 18 октября 2017 г. по делу № А64-4466/2017. Доступ из справ.-правовой системы «Кон-сультантПлюс».
Второй арбитражный апелляционный суд Кононов П. И., доктор юридических наук, профессор, судья
e-mail: pav.cononov@yandex.ru тел.: 8 (8332) 519-289
Second Arbitration Appeal Court
Kononov P. I., Doctor of Legal Sciences, Professor, Judge
e-mail: pav.cononov@yandex.ru
tel.: 8 (8332) 519-289
