CC BY
249
О ПОНЯТИИ И СОДЕРЖАНИИ СТАДИИ ИСПОЛНЕНИЯ ПОСТАНОВЛЕНИЯ О НАЗНАЧЕНИИ АДМИНИСТРАТИВНОГО НАКАЗАНИЯ
В.В. Головко, кандидат юридических наук, доцент кафедры админист-
ративного права и административной деятельности органов внутренних дел Омской академии МВД России
О.В. Терехов, начальник отделения административной практики
управления ГИБДД УВД Омской области
Своевременное и правильное исполнение постановлений о назначении административных наказаний играет важную роль в производстве по делам об административных правонарушениях. Исполнение таких постановлений приобретает особую актуальность, когда заметно обостряется криминогенная ситуация в обществе. В современных условиях заметно расширяется сфера применения административного законодательства, возрастает число лиц, привлекаемых к ответственности1. Все это в конечном итоге негативно влияет на увеличение количества неисполненных решений и нарушений законности должностными лицами органов внутренних дел (милиции)2.
Процесс формирования в нашей стране правового государства требует постоянного поиска действенных способов борьбы с правонарушениями и применения в строгом соответствии с законом административных наказаний к каждому лицу, совершившему проступок3. Исполнение вынесенных по делу постановлений, во-первых, обеспечивает защиту законных прав и интересов физических и юридических лиц, во-вторых, способствует профилактике и предупреждению административных правонарушений, воспитанию граждан в духе уважения к закону и его соблюдению, а также ответственности перед обществом4.
Для достижения цели административного наказания - предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами, - недостаточно лишь вынесения обоснованного решения, уменьшения числа неисполненных постановлений, а нужно его осуществление, т.е. исполнение. Реализация вынесенного постановления о назначении административного наказания является в большинстве случаев тем результатом, по которому можно судить
об эффективности правоприменительной деятельности. Неисполнение постановлений о назначении административных наказаний делает бессмысленным их вынесение юрисдикционными органами, приводит к незащищенности участников административных правоотношений. Неэффективным становится законодательство об административной ответственности, цель наказания не реализуется. Обесцениваются усилия по выявлению и пресечению правонарушений, подрывается авторитет органов внутренних дел и других юрисдикционных органов. Безнаказанность правонарушителей поощряет их к совершению новых правонарушений и подает негативный пример другим лицам5. Все это в конечном итоге требует глубокого научного осмысления, изучения и выработки рекомендаций по практическому применению стадии исполнения в производстве по делам об административных правонарушениях.
Применительно к деятельности органов внутренних дел, особенно в области дорожного движения, правовые и организационные основы исполнительного производства комплексно никогда не исследовались. Большинство научных работ проводилось до принятия нового законодательства об административной ответственности. После принятия Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и других нормативных правовых актов эффективность норм права в регулировании общественных отношений, связанных с исполнением административных наказаний, исследовалась лишь фрагментарно.
Для исследования содержания стадии исполнения постановлений о назначении административных наказаний необходимо всесторонне осмысление этого феномена административного права, определение его места и роли в административном процессе. Сложность этой работы обусловлена рядом факто-
ров и, прежде всего, многочисленностью существующих взглядов, точек зрения ученых, постоянным развитием теории административного права, активизацией нормотворчества, дальнейшим совершенствованием правоприменительной практики.
Большинство ученых рассматривают категорию «административный процесс» в узком и широком смыслах. Так, например, Ю.М. Козлов понимал административный процесс в узком смысле как деятельность полномочных исполнительных органов (должностных лиц) по реализации санкций материальных норм административного права, носящую исключительно юрисдикционный характер и связанную только с рассмотрением административных дел. В широком смысле административный процесс включает фактически всю совокупность действий, совершаемых названными субъектами для реализации своей компетенции. Сама государственно-управленческая деятельность во всех ее многообразных проявлениях трактуется, таким образом, как административный процесс. Оценивая эти два подхода к пониманию административного процесса, Ю.М. Козлов признавал право на существование каждого из них6. Этой же позиции придерживается и В.Д. Сорокин7.
Интересно определение Н.Г. Салищевой административного процесса как регламентированную законом деятельность по разрешению споров, возникающих между сторонами административного правоотношения, не находящимися между собой в отношениях служебного подчинения, а также по применению мер административного принуждения. Она полагает, что «если нет спора между сторонами административного правоотношения или если не решается вопрос о применении принуждения, нет и административного процесса, нормы административно-процессуального права не применяются»8. Следовательно, бесспорная реализация материальных административно-правовых норм не требует наличия административного процесса9.
Заслуживает поддержки точка зрения П.И. Кононова, который считает, что административный процесс следует понимать как внешнюю правоприменительную деятельность органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, иных уполномоченных государством субъектов (административных органов) по урегулированию (разрешению) в пределах их компетенции конкретных юридических дел, возникающих на
основе материальных норм различных отраслей права, осуществляемую в предусмотренных процессуальными нормами права несудебных формах (процедурах)10.
По мнению большинства авторов, юрисдикционная деятельность фактически охватывает лишь часть исполнительно-распорядительной деятельности государственных органов и организаций, оставляя за рамками разрешение многообразных индивидуальных дел положительного характера11.
Можно согласиться с указанной точкой зрения, а также с тем, что административный процесс является формой применения, претворения в жизнь всей системы администра-тивно-правовых норм, поскольку данный вид процесса обслуживает всю отрасль административного права путем применения его норм12. Следовательно, исполнение постановлений о назначении административных наказаний осуществляется в рамках административного процесса, точнее производства по делам об административных правонарушениях и является его составной частью.
В литературе утвердился единый взгляд на административное производство как часть административного процесса, а на процесс -как совокупность различных производств13. Думается, что рассмотрение вопроса об исполнении постановлений по делам об административных правонарушениях невозможно без выяснения соотношения категорий «административный процесс» и «административное производство».
Необходимо подчеркнуть, что учеными высказываются различные суждения по поводу понимания административного процесса и административного производства. Процесс и производство зачастую рассматриваются как деятельность; в некоторых случаях они понимаются как порядок осуществления деятельности14. В теории административного права соотношение категорий «процесс», «производство», «стадия» трактуется неоднозначно15. Так, например, одни ученые рассматривает административное производство как часть административного процесса, как особый вид административной деятельности по разрешению дел определенной категории на основе общих и специальных процессуальных норм16 или элемент юридического процесса, представляющий собой системное образование, комплекс взаимосвязанных и взаимообусловленных процессуальных действий17. Другие полагают, что это нормативно урегулиро-
ванный порядок совершения процессуальных действий, обеспечивающий законное и объективное рассмотрение и разрешение индивидуальных административных дел, объединенных общностью предмета18. Третьи отмечают, что необходимо проводить четкое различие между самой деятельностью и установленным порядком ее осуществления (правовой формой деятельности) именуемую производством)19. Однако большинство авторов согласны с позицией В.Д. Сорокина, считающего, что: «процесс и производство соотносятся как общее и особенное. Производство - часть процесса, процесс есть совокупность производств»20.
В теории административного права существенную роль в осмыслении сущности производства по делам об административных правонарушениях как самостоятельного вида административного производства и составной части административного процесса сыграла разработка И.А. Галаганом критериев отграничения этого вида производства от других видов производств21.
Как справедливо отмечает Н.П. Парыгин, содержание даваемых в литературе определений понятия производства по делам об административных правонарушениях сводится к тому, что это урегулированная административно-процессуальными нормами деятельность государственных органов (должностных лиц) управленческого характера по разрешению индивидуально-конкретных дел, связанных с нарушением предписаний материальных норм административного и других отраслей права, с целью применения и исполнения мер административной ответственности22.
Сущность этого производства невозможно уяснить без анализа его стадий. Под стадией применения права в теории права понимается относительно обособленные группы правоприменительных действий (операций)23. С этой точкой зрения согласуется понятие стадии, выработанное в гражданском и уголовном процессах. В административном праве на этой теории основываются определение стадии производства по делам об административных правонарушениях.
Д.Н. Бахрах выделяет такие характерные для стадии черты, как ее сравнительную самостоятельность, часть производства как целого, решение, наряду с общими, задач, свойственных только данной стадии, особый круг участников и специфичность их правового статуса, особенность совершаемых действий и порождаемых ими юридических последствий,
наличие присущих каждой стадии других особенностей24. И.А. Галаган рассматривает по-стадийное развитие процессуальной деятельности как явление, обусловленное объективными факторами, а отдельные стадии в качестве самостоятельных, хотя и взаимосвязанных друг с другом этапов процесса со специфическими функциями, целями и задачами25.
Представляется, что учеными админист-ративистами убедительно обосновано положение о том, что стадии производства по делам об административных правонарушениях относятся к числу стадий административного процесса, а стадия исполнения стадии правоприменительной деятельности26.
Вместе с тем, как представляется, уместно подчеркнуть, что Н.П. Парыгин справедливо поддерживает точку зрения о том, что стадии применения права соответствуют стадиям любой управленческой деятельности, поскольку применение права - весьма специфическая управленческая деятельность27. Однако при их сопоставлении нельзя не заметить, что завершающие стадии различны. В управленческом процессе - это стадия о реализации решения, т.е. закономерный элемент управления без которого невозможно завершение управленческого цикла. Стадии производства по делам об административных правонарушениях как бы синтезируют в себе стадии управленческой деятельности и логические стадии правоприменения, поскольку они являются составными частями управленческого процесса по применению норм права, в том числе то их исполнению28.
В юридической литературе об исполнении постановлений некоторые ученые высказываются как об особом виде или отдельной стадии, не входящей в производство по делам об административных правонарушениях29. Есть и иная точка зрения, например, как о завершающей стадии производства по делам об административных правонарушениях, которая является обязательной30. Последняя, представляется, наиболее верной, поскольку только последовательность совершения всех стадий производства может обеспечить их преемственность. Каждое последующее процессуальное действие не может выполняться в отрыве от обязательного предшествующего процессуального действия, без учета его результата. Производство по делам об административных правонарушениях осуществляется через последовательное прохождение фаз развития (или стадий), связанных между собой31.
Как уже отмечалось, в общей теории права под стадией применения права понимают относительно обособленные группы правоприменительных действий (операций)32 или выделенный во времени отрезок развития процесса, отдельную временную часть его структуры33. Некоторые рассматривают отдельные стадии в качестве самостоятельных, хотя и взаимосвязанных друг с другом этапов процесса со специфическими функциями, целями и задачами34. Имеются и несколько иные точки зрения35.
Анализ проведенных исследований показывает, что среди ученых пока нет единого мнения по поводу названия стадий производства по делам об административных правонарушениях. Однако авторы едины в том, что в основном их количество соответствует четырем: возбуждение дела об административном правонарушении и административное расследование; рассмотрение дела об административном правонарушении; в необходимых случаях пересмотр постановлений и решений; исполнение постановлений о наказании. При этом стадия исполнения является обязательной36.
Как представляется, стадия исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях, как и другие функциональные стадии, имеет характерные признаки, свойства и особенности. Признаки характеризуют эту стадию как относительно самостоятельную, но неотъемлемую составную часть производства, неразрывно связанную с другими стадиями производства. К их числу необходимо отнести: а) наличие общих для всего производства и специальных, свойственных для данной стадии задач; б) этап-ность, в) совершение одномотивных действий, направленных на решение конкретных задач, в совокупности образующих специфическое направление деятельности (функцию);
г) ограниченный круг субъектов, реализующих эту деятельность; д) оформление в актах (документах) принимаемых решений; е) наступление процессуальных правоотношений, их специфику37.
В действующем законодательстве сформулированы общие задачи, охватывающие все стадии исследуемого производства: справедливое разрешение дела об административном правонарушении в соответствии с законом и предупреждение новых административных правонарушений (ст.ст. 1.2 и 24.1 КоАП РФ). Обеспечение исполнения постановления является специальной задачей, которая решает-
ся на заключительной стадии производства. На стадии исполнения помимо специальной задачи выполняются также промежуточные задачи, последовательная реализация которых обеспечивает достижение целей, стоящих перед стадией. К таким задачам следует отнести: вступление постановления в законную силу; обращение постановления к исполнению; реальное (фактическое) исполнение наказания; окончание производства по исполнению постановления о назначении административного наказания. Кроме указанных промежуточных задач, в зависимости от вида наказания, условий исполнения, могут возникать и факультативные. К таковым, например, можно отнести задачи отсрочки, рассрочки, приостановления или прекращения исполнения постановления о назначении административного наказания, а также о взыскании административного штрафа, наложенного на несовершеннолетнего, с его родителей или иных законных представителей, и др.
Н.П. Парыгин относит дополнительно к таким задачам и доведение до сведения правонарушителя постановления о принятом решении. Думается, что это больше характерно для стадии рассмотрения дела, т.к. согласно ст. 29.11 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении объявляется немедленно по окончании рассмотрения дела.
Содержание той или иной функции стадии исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях составляет то, на что направлена одномотивная деятельность субъекта. Так, например, в ходе приведения в исполнение наказания в виде административного ареста совершаются од-номотивные действия, направленные на решение данной конкретной задачи, в совокупности образующие специфическое направление деятельности (функцию).
Наличие особого определенного круга субъектов исполнения постановления служит характерным признаком того, что это самостоятельная стадия производства. Субъектами таких действий могут быть судебные приста-вы-исполнители, должностные лица специального приемника для содержания лиц, арестованных в административном порядке, которые участвуют только на заключительной стадии.
Кроме того, между субъектом исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях и правонарушителем складывается специфическое отношение,
присущее только данному виду деятельности -исполнительное процессуально-деликтное отношение, которое является разновидностью процессуально-деликтного отношения и, в свою очередь, административно-процессуального отношения как явления более общего порядка38.
Подробно особенности исполнительного процессуально-деликтного отношения исследованы Н.П. Парыгиным, который выделяет следующие его особенности: а) представляет собой завершающую часть процессуальноделиктного отношения; б) регулируется специальными административно-процессуальными нормами, содержащимися в V разделе КоАП РФ, а в ряде случаев гражданско-процессуальными нормами и конкретизирующими их ведомственными нормативными актами; в) может возникнуть только на основе материального административно-деликтного и процессуально-деликтного правоотношений, развитие которых завершается вынесением постановления об административном наказании; г) субъектами данного правоотношения могут быть государственные органы (должностные лица), принимавшие участие в предыдущих стадиях процессуальноделиктного отношения, и специальные органы (должностные лица), в компетенцию которых входит только приведение постановлений об административных наказаниях в исполнение;
д) вокруг основного исполнительного процессуально-деликтного отношения складывается ряд вспомогательных отношений, в задачу которых входит его успешная реализация39.
Учитывая изложенное, представляется, что исполнительное процессуально-деликтное отношение понимается как урегулированное административно-процессуальными нормами общественное отношение между государственными органами (должностными лицами), наделенными юридическими правами и обязанностями по поводу исполнения постановления об административном наказании, и нарушителем.
Рассматриваемая стадия обладает определенной самостоятельностью и особенностями по сравнению с другими, т.к. характеризуется наступлением процессуальных последствий и документальным оформлением принимаемых постановлений и решений. Процессуальные последствия стадии исполнения выражаются, прежде всего, в том, что субъект ответственности претерпевает материальные, имущественные, моральные, физические ограничения. Кроме того, достигаются
цели общего и специального предупреждения правонарушений, т.е. общей и частной превенции.
Типичным для стадии исполнения является оформление специальными документами отсрочки, рассрочки, приостановления, прекращения, окончания исполнения постановления о назначении административного наказания. Решения об отсрочке исполнения постановления о назначении административного наказания в виде административного ареста, лишения специального права или в виде административного штрафа (за исключением взыскания административного штрафа на месте совершения административного правонарушения), рассрочке исполнения уплаты административного штрафа, приостановлении постановления принимаются судьей, органом, должностным лицом, которые вынесли данное постановление в виде определения. При решении вопроса о прекращении исполнения постановления о назначении административного наказания такой формой является постановление. Установлены процессуальный порядок и срок доведения решения до физического лица или законного представителя юридического лица, в отношении которых оно вынесено, а также потерпевшего при вынесении решения по вопросам об отсрочке, о рассрочке, приостановлении и о взыскании административного штрафа, наложенного на несовершеннолетнего, с его родителей или иных законных представителей.
Нормативная регламентация стадии исполнения постановлений в производстве по делам об административных правонарушениях достаточно обособлена. Исполнение постановлений регулируется нормами, прописанными законодателем в отдельном разделе Кодекса. Ряд общественных отношений на стадии исполнения регулируется не только нормами административного, но и гражданского или арбитражного процессуального права. Кроме того, на этой стадии действует, как уже указывалось, ведомственное нормативное регулирование. Выделение стадии исполнения постановлений в отдельный процессуальный раздел КоАП РФ характеризует, на наш взгляд, самостоятельную роль стадии исполнения постановлений.
Все это позволяет сделать вывод о том, что стадия исполнения является неотъемлемой составной частью производства по делам об административных правонарушениях, но по сравнению с другими стадиями производ-
ства обладает наибольшей автономностью и специфичностью.
Полагаем, что наличие характерных черт стадии исполнения постановлений и понимание производства по делам об административных правонарушениях, как деятельность по рассмотрению и разрешению индивидуальных административных дел, так и нормативно установленные порядок и формы осуществления указанной деятельности, позволяют говорить об исполнении постановлений по делам об административных правонарушениях как об исполнительном производстве.
Отдельные виды производств выделяются в административном процессе в зависимости от характера и специфики индивидуальноконкретных управленческих дел, отражающих их наиболее существенные свойства и особенности, наличия собственных целей и круга решаемых задач.
В ходе исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях решаются специфические задачи, которые отличаются от тех, которые реализуются на других стадиях. Они, прежде всего, состоят в том, чтобы обратить вступившее в законную силу постановление по делу к исполнению, разрешить вопросы, связанные с исполнением (об отсрочке, о рассрочке, приостановлении или прекращении исполнения постановления о назначении административного наказания и т.д.), т.е. фактически его исполнить, и тем самым достичь цели наказания, окончить производство по исполнению постановления. В других стадиях задачи составляют: всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, выявление причин и условий, способствующих совершению административных правонару-
„40
шении .
Нормативно установленные порядок и формы осуществления действий, совершаемых в ходе исполнения постановлений о назначении административных наказаний, их содержание и характер отличаются от процессуальной деятельности, совершаемой в ходе других стадий. Поэтому законодатель не случайно выделяет в отдельный раздел КоАП РФ общие положения по исполнению постановлений по делам об административных правонарушениях и порядок исполнения отдельных видов наказаний.
В научной литературе некоторые авторы справедливо выделяют исполнительное про-
изводство как правовую форму исполнения постановления по делам об административных правонарушениях. Таким образом, деятельность по исполнению постановлений по делам об административных правонарушениях имеет двоякую сущность: с одной стороны, эта деятельность осуществляется в рамках стадии, определенной фазы развития производства по делам об административных правонарушениях, а с другой стороны, это - правовая форма (особая юридическая конструкция), отражающая нормативно установленный порядок осуществления указанной деятельности, которая является исполнительным производством.
Исследуя деятельность по исполнению постановлений по делам об административных правонарушениях, уместно заметить, что она, как представляется, состоит как из процессуальных действий, так и действий материально-технического характера, которые дополняют друг друга. В совокупности они направлены на достижение одного правового результата - реализацию юридической обязанности перед государством гражданина или юридического лица претерпеть назначенное административное наказание41.
Действия материально (организационно) -технического характера присутствуют при исполнении административных наказаний всех видов. Так, например, при лишении права управления транспортным средством должностные лица ГИБДД останавливает транспортное средство и изымает удостоверение водителя. При исполнении наказания в виде административного ареста организационно-технического действия совершаются дежурным помощником начальника специального приемника для содержания лиц, арестованных в административном порядке. Последний руководит работой дежурного наряда, производит регистрацию и учет доставленных лиц, производит их личный досмотр и т.д. Необходимо отметить, что действия должностных лиц не основывается на административно-процессуальных нормах КоАП РФ. В основном они содержатся в ведомственных актах и включаются в круг служебных обязанностей должностных лиц.
Исполнение постановлений включает не только реализацию нормативных правовых актов уполномоченных на то органов (должностных лиц), но и действия самого правонарушителя, совершаемые им в соответствии с постановлением юрисдикционного органа.
Например, законодателем предусмотрен порядок, по которому лицо, привлеченное к административной ответственности, осуществляет действия по самостоятельному внесению или перечислению административного штрафа в банк или в иную кредитную организацию. М.В. Лещенко определяет исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях как «сложные по своему составу действия, охватывающие как деятельность компетентных государственных органов, учреждений (должностных лиц), так и действия самого правонарушителя, совершаемые в соответствии с предписаниями постановления органа»42.
Индивидуальные дела, разрешаемые в ходе административного процесса, разнообразны и специфичны. Это обусловливает его сложную структуру. Единая административно-процессуальная форма не может удовлетворить потребности и правотворчества, и юрисдикции, и других видов деятельности. Так, по содержанию властной деятельности уполномоченных субъектов, осуществляемой в административнопроцессуальной форме, Д.Н. Бахрах в структуру административного процесса включает ад-министративно-правотворческий процесс (деятельность уполномоченных субъектов по принятию нормативных административных актов); административно-правонаделительный или оперативно-распорядительный процесс (деятельность по принятию и исполнению оперативно-распорядительных, правонаделитель-ных и иных правоприменительных актов, направленную на организацию исполнения законов и иных правовых актов); администра-тивно-юрисдикционный процесс (деятельность по разрешению споров между различными субъектами, а также по применению мер административного и дисциплинарного принуждения)43. Ю.М. Козлов формы деятельности в административном процессе сводил к двум обобщенным группам: а) административно-юрисдикционная деятельность (осуществление функций правоохраны в порядке совершения юрисдикционных действий в их традиционном понимании); б) административно-процедурная деятельность (распорядительные действия по осуществлению установленных административно-правовыми нормами различного рода административных процедур, не связанных с юрисдикцией, т.е. реализация разрешительно-лицензионных, регистрационных и т.п. функций и полномочий), а видовое разнообразие административных
производств сводил, соответственно, к двум обобщенным группам: юрисдикционное про-
44
изводство и процедурное производство . Возникает вопрос, к какому же виду административного процесса относить деятельность по исполнению постановлений по делам об административных правонарушениях?
Полагаем, что Д.Н. Бахрах и Ю.М. Козлов справедливо считают исполнение принятого по делу об административном правонарушении постановления административно-юрисдикционной деятельностью45. По мнению М.Я. Масленникова, административный процесс включает в себя управленческое производство и административно-юрисдикционный процесс, а исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях является заключительной стадией административ-но-юрисдикционного производства46. Такой же подход к исполнению постановлений по делам об административных правонарушениях и в исследовании Н.Е. Бузниковой47. Трудно согласиться с мнением А.В. Семенистого, который считает, что указанный подход не точно отражает место деятельности по исполнению постановлений по делам об административных правонарушениях в административном процессе48. Думается, больше аргументирована и понятна точка зрения тех авторов, которые относят исполнение постановления по делу об административном правонарушении к заключительной стадии административно-юрисдикционного производства 49. Несмотря на то, что Л.Л. Попов и А.П. Шергин называют указанную деятельность вспомогательной по отношению к административной юрисдикции, от организации и осуществления которой зависит эффективность юридических санкций50, полагаем, что их позиция за редким исключением не на много отличается от других т.к. невозможно в теории административного права рассматривать эти взаимосвязанные и взаимообусловленные правовые институты как работающие и применяемые в отдельности. В современный период админи-стративно-юрисдикционную деятельность трудно представить без стадии исполнения наказания уполномоченными на то компетентными органами51.
Интересно мнение П.И. Кононова по этому вопросу. Он выделяет два вида административного процесса: административно-распорядительный (по сути - административнорегулятивный) и административно-охрани-тельный, включающий, в свою очередь, адми-
нистративно-принудительный и административно-защитный процессы. Административно-исполнительное производство как самостоятельный вид производства, наряду с административно-надзорным, административноследственным производством и производством по привлечению лиц к административной ответственности он включается в структуру административно-принудительного процесса52. Представляется, что П.И. Кононов правомерно определяет административно-исполнительное производство как деятельность компетентных административных органов (службы судебных приставов) по обеспечению принудительного исполнения актов судов, а также других органов, которым предоставлено право возлагать на граждан, организации или бюджеты всех уровней определенные юридические обязанности. Определенным развитием этой позиции является точка зрения A.B. Семенистого, который считает, что все действия по исполнению постановлений по делам об административных правонарушениях осуществляются в рамках указанного производства. Следовательно, место исполнительного производства по делам об административных правонарушениях в административном процессе можно представить следующим образом: административный процесс и административно-охранительный процесс -административно-принудительный процесс -административно-исполнительное производство - исполнительное производство по делам об административных правонарушениях53.
Учитывая изложенное, представляется, что исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях следует понимать как действия уполномоченных на то государственных органов, учреждений (должностных лиц), по обращению вступившего в законную силу постановления по делу к исполнению, разрешению вопросов, связанных с исполнением (об отсрочке, о рассрочке, приостановлении или прекращении исполнения постановления, о назначении административного наказания и т.д.), т.е. фактически его исполнению и тем самым достижению цели наказания, окончанию производства по исполнению постановления, а также действия правонарушителя, совершаемые в соответствии с предписаниями постановления органа на заключительной стадии административноюрисдикционного производства. Думается, уместно напомнить, что такие действия, как уже отмечалось, имеют двоякую сущность: с
одной стороны, они осуществляется в рамках стадии производства по делам об административных правонарушениях, а с другой стороны, правовая форма (особая юридическая конструкция), отражающая нормативно установленный порядок осуществления указанной деятельности, которая наряду с общими задачами имеет свойственные только ей цели и особенности, касающиеся участников процесса, их прав и обязанностей, сроков совершения процессуальных действий, характера оформляемых процессуальных документов.
В последнее время представители различных отраслей правовой науки в своих исследованиях делают выводы о существовании исполнительного права как самостоятельной отрасли права54.
В научной литературе высказываются суждения о том, что отношения, возникающие в связи с исполнением решений юрисдикционных органов, являются предметом регулирования самостоятельной отрасли права - исполнительного права. Эта отрасль права имеет юридическую целостность, свой обособленный предмет и особый метод правового регулирования, собственные принципы и общие положения55. Некоторые авторы считают, что исполнительное право является целостным и относительно самостоятельным правовым образованием в системе российского права, регулирующим отношения, возникающие при исполнении судебных актов и актов иных органов56. Обосновывается тезис, что исполнительное право - системная целостная совокупность норм, регулирующая исполнение юрисдикционных актов неуголовного характера, является самостоятельной процессуальной отраслью российского права57. Признавая право на существование указанных подходов и базируясь на комплексном анализе понятия исполнения актов юрисдикционных органов, необходимо подвергнуть критическому осмыслению позицию В.В. Яркова, который полагает, что исполнительное производство необходимо характеризовать как юридическую деятельность, протекающую вне рамок судебного процесса и требующую целостного правового регулирования58. Как считает A.B. Семенистый спор уже разрешен судом либо иным юрисдикционным органом, и речь должна идти только о механизме быстрого и эффективного исполнения предписаний, выраженных во вступившем в законную силу правоприменительном акте. Исполнение судебных актов и, тем более, юрисдикционных
актов органов исполнительной власти не является и не может быть частью гражданского, арбитражного или административного судопроизводства59.
Не оспаривая эти точки зрения, все-таки трудно согласиться с мнениями указанных авторов, которые полагают, что исполнительное производство в доктринальном, нормотворческом и правоприменительном аспектах следует толковать как самостоятельную отрасль права, что в первую очередь якобы подтверждает наличие особого предмета правового регулирования в виде определенных общественных отношений60.
Думается, сегодня преждевременно говорить о возникновении административноделиктного исполнительного права, которое является вторичным правовым образованием административно-процессуального права61. Полагаем, что эти подотрасли административного права находятся в стадии своего развития, т.к. пока не сформировалась ни первая, ни вторая. Здесь, как представляется, уместно поддержать суждения известных ученых И.И. Веремеенко, Д.Н. Бахраха, А.П. Коренева, И.Ш. Килясханова, Ю.П. Соловья и др., которые полагают, что разделение административного права на отдельные иные отрасли права (информационное, военное, административно-деликтное и т.д.) только может навредить его развитию и пониманию62. Эту же точку зрения поддержали и многие другие специалисты в области административного права на прошедших в последние годы Всероссийских научно-практических конференциях в гг. Москве, Санкт-Петербурге, Белгороде, Омске и других регионах. Заслуживает внимания и одобрения точка зрения Ю.Н. Старилова, который предлагает вначале договориться всем заинтересованным специалистам о едином понимании смысла и содержания, сущности и значения основных определений, касающихся как административного права в целом, так и административного процесса, административ-но-юрисдикционной деятельности в частности, а затем давать им доктринальное толкование63.
1 Данные ГИЦ МВД России 2000-2005 г.
2 Там же.
3 Парыгин Н.П. Исполнение постановлений об административных взысканиях, предусмотренных Кодексом РСФСР об административных правонарушениях: Учебное пособие. - Омск, 1996. - С. 3.
4 Административно-процессуальное право: Курс лекций/ Под ред. проф. И.Ш. Килясханова - М., 2004. - С. 340.
5 Семенистый А.В. Правовые и организационные основы исполнения органами внутренних дел постановлений о назначении административных наказаний: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. - М., 2004. - С. 3.
6 Козлов Ю.М. Сущность и виды административного процесса // Административное право: Учебник / Под ред. Ю.М. Козлова, JI.JI. Попова - М., 2000. - С. 381-386.
7 Сорокин В. Д. Административно-процессуальное право. -СПб., 2004.
8 Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. -М., 1964. - С. 8, 13, 16; Она же. Гравданин и административная юрисдикция в СССР. - М., 1970. - С. 9.
Демин А.А. Понятие административного процесса и кодификация административно-процессуального законодательства Российской Федерации // Государство и право.-2000.-№ 11.-С. 11.
10 Кононов П.И. Административный процесс: подходы к определению понятия и структуры // Государство и право. - 2001. - № 6. - С. 22-23.
11 Шерпш А.П. Административная юрисдикция. - М., 1968; Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право. -М., 1972. - С. 119-129; Лория В.А. Административный процесс и его кодификация. - Тбилиси, 1986. - С. 6-34; Сандалов B.JI. Указ. соч.; Кононов П.И. Указ. соч.; Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник для вузов. - М., 2004 и др.
12 Семенистый А.В. Правовые и организационные основы исполнения органами внутренних дел постановлений о назначении административных наказаний: Дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2004. - С. 9.
13 Гальперин Л.Б., Горшенев В.М., Рудинский Ф.М. Вопросы административного процесса // Сов. гос-во и право. -1965. - № 3. - С. 157-158; Козлов Ю.М. Предмет советского административного права - М., 1967. - С. 84-89; Сорокин Б.Д. Проблемы административного процесса. -М., 1968. - С. 51-52; Он же. Советское административнопроцессуальное право. - Л., 1976. - С. 21; Бахрах Д.Н. Советское законодательство об административной ответственности. - Пермь, 1969. - С. 275-282; Он же. Производство по административным правонарушениям. -Свердловск, 1980. - С. 3-7; Он же. Административная ответственность граждан в СССР. - Свердловск, 1989. -С. 122-125; ГалаганИ.А. Административная ответственность в СССР: (Процессуальное регулирование). - Воронеж, 1976. - С. 31-32; Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Указ. соч. - С. 676.
14 Якимов А.Ю. Административно-юрисдикционный процесс и административно-юрисдикционное производство// Государство и право. - 1999. - № 3. - С. 6.
15 Семенистый A.B. Указ. соч. - С. 11.
16 Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник для вузов. - М., 2001. - С. 307.
17 Масленников МЛ. Применение административных взысканий. - Калинин, 1986. - С. 20.
18 Козлов Ю.М. Сущность и виды административного процесса // Административное право: Учебник / Под ред. Ю.М. Козлова, Л. Л. Попова. - М., 2000. - С. 386.
19 Якимов ЛЮ. Административно-юрисдикционный процесс и административно-юрисдикционное производство // Государство и право. - 1999. - № 3. - С. 5-10.
20 Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право.-СПб., 2004.
21 Галаган И.А. Указ. соч. - С. 39-40.
22 Парыгин Н.П. Указ. соч. - С. 6.
23 Алексеев С.С. Общая теория права - М., 1982. - Т. 2. -С. 329.
24 Бахрах Д.Н. Административная ответственность граждан в СССР. - С. 134.
25 Галаган И.А. Указ. соч. - С. 88-89.
26 Басов С.Л. Исполнительное производство по делам об административных правонарушениях в сфере охраны общественного порядка; Бузникова Н.Е. Исполнительное производство по делам об административных правонарушениях; Кононов П.И. Административно-процессуальное законодательство и проблемы его кодификации; Килясханов И.Ш. Указ. соч.; Масленников М.Я. Указ. соч.; Парыгин Н.П. Указ. соч.; Семенистый А.В. Указ. соч. и др.
27 Алексеев С.С. Указ. соч. - С. 329-330.
28 Парыгин Н.П. Указ. соч. - С. 8.
29 Лазарев В.В., Попов Л.Л. Новое законодательство об административных правонарушениях и его применение// Советское государство и право. - 1986. - № 3. - С. 51-59; Колонтаевский Ф.Е. Производство по делам об административных правонарушениях, подведомственным органам внутренних дел // Административное право и административная деятельность органов внутренних дел: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова. —М;, 1990. - С. 179-195; Басов С.Л. Указ. соч. - С. 32.
30 Бахрах Д.Н. Административная ответственность граждан в СССР. - С. 136; Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник для вузов. - М., 2001. - С. 559; Галаган И.А. Указ. соч. - С. 88; Габричидзе Б.Н. Чернявский А.Г. Административное право Российской Федерации: Учебник для вузов. - М., 2001. - С. 300; Масленников М.Я. Административно-юрисдикционный процесс. Воронеж. 1990. - С. 163; Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. - С. 68 и др.
31 Масленников М.Я. Применение административных взысканий. - Калинин, 1986; Семенистый А.В. Указ соч.; Парыгин Н.П. Указ соч. и др.
32 Алексеев С.С. Общая теория права. - М., 1982. - Т. 2. -С. 329.
33 Бенедик И.В. Стадии в юридическом процессе (общетеоретические исследования): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Харьков, 1986. - С. 11-15.
34 Галаган И.А. Административная ответственность в СССР: процессуальное регулирование. - Воронеж, 1976. -С. 88.
35 Например, Д.М. Овсянко под стадией понимает сравнительно самостоятельная часть последовательно совершаемых процессуальных действий, которая наряду с общими задачами имеет свойственные только ей цели и особенности, касающиеся участников процесса, их прав и обязанностей, сроков совершения процессуальных действий, характера оформляемых процессуальных документов. Под стадией производства, как справедливо полагают Д.Н. Бахрах и Э.Н. Ренов, следует понимать такую сравнительно самостоятельную часть производства, которая, наряду с его общими задачами, имеет свойственные только ей задачи. Ю.М. Козлов утверждал, что каждая из стадий имеет свое процессуальное назначение, закрепленное в административно-процессуальных нормах, и обеспечивает необходимую последовательность совершения процессуальных действий в интересах достижения стоящих перед производством задач.
36 Парыгин Н.П. Указ. соч. - С. 8.
37 Парыгин Н.П. Исполнение постановлений об административных взысканиях: Дис. ... канд. юрид. наук. -Свердловск, 1991; Правоприменительная деятельность органов внутренних дел (милиции) по делам об административных правонарушениях: Учебное пособие / Под
ред. И.Б. Кардашовой. - М., 2004; Бахрах Д.Н., Ренов Э.Н. Производство по делам об административных правонарушениях. - М., 1989; Они же. Административная ответственность по российскому законодательству. - М., 2004.
38 Семенистый А.В. Указ. соч. - С. 23.
39 Парыгин Н.П. Указ. соч. - С. 26.
40 Килясханов И.Ш. Указ. соч. - С. 347; Масленников М.Я. Указ. соч. - С. 8-9; Парыгин Н.П. Указ. соч. - С. 13; Семенистый А.В. Указ. соч. - С. 20. и др.
41 Килясханов И.Ш. Указ. соч. - С. 347; Масленников М.Я. Указ. соч. - С. 10; Парыгин Н.П. Указ. соч. - С. 13; Семенистый A.B. Указ. соч. - С. 20. и др.
42 Лещенко М.В. Исполнение административных взысканий органами внутренних дел: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. - М., 1979. - С. 8-10.
43 Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник для вузов. - М., 2001. - С. 306.
44 Козлов Ю.М. Сущность и виды административного процесса // Административное право: Учебник / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. - М., 2000. - С. 384.
45 Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник для вузов. - М., 2001. - С. 308; Козлов Ю.М. Сущность и виды административного процесса // Административное право: Учебник / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова -М., 2000.-С. 428.
46 Масленников М.Я. Административно-юрисдикционный процесс: понятие и соотношение с иными видами про-цессуально-правовой деятельности // Государство и право. - 2001. - № 2. - С. 19; Масленников М.Я. Административно-юрисдикционный процесс. - Воронеж, 1990. -С. 163.
47 Бузникова Н.Е. Исполнительное производство по делам об административных правонарушениях: Дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2001. - С. 15.
48 Семенистый A.B. Правовые и организационные основы исполнения органами внутренних дел постановлений о назначении административных наказаний: Дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2004. - С. 56.
49 Якимов А.Ю. Административно-юрисдикционный процесс и административно-юрисдикционное производство// Государство и право. - 1999. - № 3. - С. 9.
50 Попов Л.Л., Шергин А.П. Управление. Гражданин. Ответственность. (Сущность, применение и эффективность административных взысканий). - Л., 1975. - С. 165.
51 Старилов Ю.Н. Административная юстиция. Проблемы теории. - Воронеж, 1998. - С. 44-45; Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право. - СПб., 2004; Административно-процессуальное право / Под ред. И.Ш. Килясханова. - М., 2004; Сандалов Л.В. Административные производства в деятельности ГИБДД: Дис. ... канд. юрид. наук. - Омск, 2004.
52 Кононов П.И. Административный процесс: подходы к определению понятия и структуры // Государство и право. - 2001. - № 6. - С. 23-24.
53 Семенистый A.B. Правовые и организационные основы исполнения органами внутренних дел постановлений о назначении административных наказаний: Дис.... канд. юрид. наук. - М., 2004.
54 Сарычев А.Н. Исполнительное производство как вид административного производств: Дис.... канд. юрид. наук. - Саратов, 1998. - С. 12; Минязева Т.Ф. Проблемы уголовно-исполнительного законодательства // Правоведение. - 1988. - № 5. - С. 58-64; Стручков H., Шмаров И., Михдин А. Необходима реформа исправительно-трудового законодательства// Социалистическая законность. -1988. -№ 7. - С. 49-51; Юков М.К. Самостоятельность норм, регулирующих исполнительное производство// Пробле-
мы совершенствования ГПК РСФСР. - Свердловск, 1975. - С. 94-97; Исаенкова О.В. Проблемы исполнительного права в гражданской юрисдикции: Автореф. дис.... д-ра юрид. наук. - Саратов, 2003. - С. 3-15.
55 Юков М.К. Теоретические проблемы системы гражданского процессуального права: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. - Свердловск, 1982. - С. 155-191.
56 Шерстюк В.М. Место исполнительного производства в системе российского права // Настольная книга судебного пристава-исполнителя; Справочно-методическое пособие / Отв. ред. В.В. Ярков. - М., 2000. - С. 82-89.
57 Исаенкова О.В. Проблемы исполнительного права в гражданской юрисдикции: Автореф. дис. ... д-ра юрвд. наук. - Саратов, 2003. - С. 3-5.
58 Ярков В.В. Концепция реформы принудительного исполнения в сфере гражданской юрисдикции // Рос. юрвд. журнал. - 1996. - № 2. - С. 37-38.
59 Семенистый А.В. Указ соч. - М., 2004.
60 Ярков В.В. Концепция реформы принудительного исполнения в сфере гражданской юрисдикции // Рос. юрид. журнал. - 1996. - № 2. - С. 37-38.
61 Басов С.Л. Исполнительное производство по делам об административных правонарушениях в сфере охраны общественного порядка: Дис. ... канд. юрид. наук. - М., -1991.-С. 25-29.
62 Веремеенко И.И., Коренев А.П. и др. Проблемы административного права Материалы межрегиональной научно-практической конференции «Актуальные проблемы административного права». - Омск, 1999.
63 Старилов Ю.Н. Производство по делам об административных правонарушениях и административный процесс. Актуальные проблемы применения Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях: Материалы всероссийской научно-практической конференции / Под общ. ред. Ю.П. Соловья. - Омск, 2004.-С. 12.
