CC BY
63
политология
УДК 351:556 © Т.Б. Цыренова
О ПОНЯТИИ «ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ ВОДНЫМИ РЕСУРСАМИ»
В данной статье раскрывается понятие «государственное управление водными ресурсами», введенное автором в понятийную матрицу государственного управления.
Ключевые слова: государственное управление, водные ресурсы, водные отношения.
Т.В. Tsyrenova
ABOUT WATER RESOURCES STATE MANAGEMENT DEFINITION
The scientific definition «water resources state management» has been analyzed in this article. The definition has been included in the context of general state management.
Key words: state management; water resources; water relations.
11роблемы государственного управления водными ресурсами в отечественной науке мало изучены. Существует множество вопросов методологического характера, связанных с недостаточной разработанностью его понятийного аппарата. Необходимо уточнение понятий, имеющих непосредственное отношение к управлению водными ресурсами, а само понятие управления водными ресурсами требует рассмотрения в контексте понятия государственного управления.
Государственное управление как политический процесс привлекало к себе большой интерес уже с самого зарождения науки о государстве и политике. В ранних концепциях о государстве основное внимание акцентировалось на его регулятивных функциях. Так, Платон разделил общество, отождествлявшееся им с государством, на три категории граждан: 1) земледельцев и ремесленников, производящих все необходимое для поддержания жизни граждан; 2) воинов, охраняющих безопасность (стражников); 3) философов-правителей, осуществляющих мудрое и справедливое управление государством [1]. Он полагал, что каждая категория, выполняя свои функции, составляла единство и гармонию всех трех составных государства. Поэтому главной управленческой задачей государства должна была стать регуляция взаимоотношений между категориями граждан и регуляция взаимодействий и взаимоотношений между членами общества.
Проблема государственного управления разрабатывалась многими мыслителями Средневе-
ковья, эпохи Возрождения, Нового и Новейшего времени.
В современной отечественной науке проблема государственного управления также получила широкое обсуждение в трудах Г.В. Атаман-чука, Д.Н. Бахраха, Л.А. Бургановой, К.С. Гад-жиева, Н.И. Глазуновой, Б.М. Лазарева, Р.Т. Мухаева, О.В. Гаман-Голутиной, А.Ю. Мельвиля, Е.В. Мощелкова, А.И. Соловьева.
Среди указанных исследований отметим работы К.С. Гаджиева, Л.А. Бургановой, Н.И. Глазуновой, Г.В. Атаманчука, И.А. Василенко и ряда других исследователей [2], в которых наиболее полно освещена проблема государственного управления. В основе их понимания государственного управления лежит принцип единства регулятивной (законодательно-правовой) и принудительной (исполнительно-административной) функций.
Так, К.С. Гаджиев считает, что «государственное управление - это совокупность взаимозависимых и взаимодополняющих элементов, каждому из которых отведены четко определенное место и функции. В данном контексте государство можно было бы назвать формой самоорганизации человеческих сообществ для управления социальными, экономическими и иными сферами и процессами в пределах каждой конкретной страны» [4]. Согласно определению Л.А. Бургановой, государственное управление представляет собой «практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей с
14А/2012
целью ее упорядочения, сохранения или преобразования» [5]. В то же время Н.И. Глазунова уточняет, что государственное управление, представляя собой «целенаправленное органи-зующе-регулирующее воздействие государства на общественные процессы, отношения и деятельность людей», осуществляет это самое ор-ганизующе-регулирующее воздействие «через систему его органов и должностных лиц» [6].
По мнению Г.В. Атаманчука, государственное управление рассматривается как «самый важный и основополагающий вид управления», который реализуется «в условиях демократии государством, его аппаратом от имени и по поручению народа, общества в целом в соответствующих легитимных формах и процедурах и распространяется на все общество, воздействуя на системообразующие составные общественных отношений» [7].
И, наконец, обратим внимание на коллективный груд под редакцией А.Ю. Мельвиля, в котором встречаем следующее определение государственному управлению: «с одной стороны, государственное управление - это сила, интегрирующая общество, формирующая коллективные цели и принимающая решения, а с другой -давление граждан и их групп снизу связано с представительством их интересов» [8].
В указанных выше определениях наблюдается определенный разброс мнений, не имеющий, однако, принципиального характера. Здесь мы находим ряд схожих моментов, указывающих на характерные признаки понятия. Однако необходимо отметить, что в них не получили своего полного отражения все те признаки, которые представляют собой существенные и необходимые компоненты содержания государственного управления.
Для выявления этих компонентов анализ понятия «государственное управление» мы предлагаем начать с анализа содержания понятия «управление» как более широкого родового понятия с тем. чтобы, следуя законам формальной логики, под структурно-содержательный компонент более широкого родового понятия (управление) подвести конкретные признаки определяемого понятия (государственное управление).
Управление в широком смысле, согласно определению, данному в «Политической энциклопедии», является функцией «организованных систем, возникших естественным (эволюционным) или искусственным (креационным) путем» [9]. Между тем, К.С. Гаджиев считает управление «руководством действиями определенной группы или коллектива людей по достижению
какой-либо цели» [4]. Г.В. Атаманчук рассматривает управление как «целеполагающее, орга-низующе-регулирующее воздействие» [7]. По мнению Л.А. Бургановой, «процесс целенаправленного воздействия субъекта управления на объект управления для достижения определенных результатов представляет собой сущность управления» [5].
В этих определениях мы не находим концептуального расхождения. В них следует выделить два необходимых компонента, составляющих сущность содержания понятия «управление». Это - наличие субъектно-объектных отношений и целеполагания. Действительно, управление -это, прежде всего, взаимодействие субъекта и объекта, в котором субъект воздействует на объект, преследуя определенную цель. Но при этом субъект воздействует на объект, обладая необходимыми средствами для достижения цели, используя определенные способы, которые выражаются в конкретной форме. В таком случае к первым двум компонентам управления следует добавить еще три. Это: 1) средства достижения цели; 2) способы достижения цели, а также 3) внешние формы, через которые реализуется цель. Таким образом, на наш взгляд, достижение целеполагания через субъектно-объектные отношения возможно лишь при наличии определенных средств и способов, которые реализуются в конкретной форме. Эти три компонента наряд}' с субъектно-объектными отношениями и целеполаганием должны присутствовать в определении понятия «управление». Поэтому, обобщая и дополняя вышесказанное, отметим, что управление - это воздействие субъекта на объект для достижения конкретной цели, реализующееся необходимыми средствами с использованием соответствующих способов, проявляющихся в конкретных формах.
Выделенные нами существенные и необходимые компоненты понятия «управление» должны также составлять структурно-функциональный остов понятия «государственное управление» и быть наполненными конкретным содержанием.
Субъектно-объектные отношения в государственном управлении характеризуются гем, что субъектом управления выступает государство, а объектом - общество в целом или же все сферы его жизни (экономическая, политическая, правовая, культурная, экологическая, внутригосударственная, международная и иная). Субъектно-объектные отношения в данном случае выступают как отношения государства и общества в целом или же всех сфер общественной жизни.
Т.Б. Цыренова. О понятии «государственное управление водными ресурсами»
Цели воздействия государства на все сферы общественной жизни и общественных отношений могут быть весьма многообразными, в том числе внутригосударственными и внешними. Однако главной целью, как во внутренней, так и внешней областях, является защита интересов граждан во всех сферах их жизнедеятельности.
Средства, при помощи которых субъект осуществляет воздействие на объект, также могут быть многообразными, но в своей основе они должны указывать на полномочность (легитимность) субъекта оказывать воздействие на объект. Такая полномочность может быть только властной.
Способы воздействия субъекта на объект также неоднозначны, но могут быть сгруппированы на императивные способы, базирующиеся на законодательных принципах, и принудительные, в основе которых лежат административные принципы.
И, наконец, средства и способы достижения цели выражаются в форме определенных органов, а именно институтов власти. И, если средства и способы сгруппированы по императивному (регулятивному) признаку - посредством законов, и принудительному - через административное воздействие, то формы могут быть представлены в виде политических институтов, обладающих законодательными и административными властными полномочиями.
В данном случае мы подошли к важнейшему понятию в системе государственного управления - понятию власти. Как справедливо отмечает Г.В. Атаманчук, «поняв феномен власти, можно подойти к определению управления как целеполагающего, организующе-регулирующего воздействия, которое осуществимо лишь потому, что одна сторона (субъект управления) способна воздействовать, а другая (объект управления) вынуждена такое воздействие воспринимать, на него реагировать, ему подчиняться. Такое воздействие представляет собой власть» [7]. Иными словами, власть представляет собой важнейший элемент в системе категориального аппарата государственного управления. По определению В.Ф. Халипова, «власть — это способность, право и возможность распоряжаться кем-либо, чем-либо; оказывать решающее воздействие на судьбы, поведение, деятельность, нравы и традиции людей с помощью различных средств - закона, принуждения, авторитета, права, воли, суда» [10].
Нельзя не согласиться с данным определением власти, которое полностью отразило ее сущность. Обратим здесь внимание на такую ее ха-
рактеристику, как «способности, права и возможности распоряжаться, оказывать воздействие». Такой способностью, возможностью и правом в контексте нашего анализа содержания государственного управления может обладать только государство. Именно посредством власти государство воздействует на все сферы общественной жизни для достижения конкретных целей. Власть в данном случае представляет собой средство достижения.
Рассмотренные выше определения понятия государственного управления свидетельствуют о единодушии исследователей в определении субъекта в качестве государства, с одной стороны, а с другой - некотором расхождении мнений в определении объекта. Под объектом понимаются «общество», «общественная жизнедеятельность», «общественная жизнь», «социальные, экономические и иные сферы». Во всех определениях присутствует элемент целеполага-ния, однако отсутствуют третий, четвертый и пятый компоненты - средства, способы и формы воздействия субъекта на объект для достижения цели.
Исходя из вышесказанного, мы предлагаем следующее определение понятия «государственное управление»: государственное управление - это воздействие государства на общество в целом или на все сферы общественной жизни с целью защиты интересов граждан во всех сферах их жизнедеятельности посредством властных полномочий через императивные (регулятивные) и принудительные (административные) функции (способы), осуществляемые в форме законодательных и исполнительных институтов.
Этот принцип определения государственного управления в полной мере применим и к государственному управлению водными ресурсами. Управление в области охраны и использования водных ресурсов, будучи государственным управлением, должно в полной мере соответствовать ему, а это означает наличие в нем всех рассмотренных выше компонентов, но с конкретными признаками, указывающими именно на сферу водных отношений, связанных с вопросами охраны и использования водных ресурсов.
Иными словами, понятие «государственное управление водными ресурсами» мы вводим в контекст понятийной матрицы государственного управления и рассматриваем с позиций определения его субъектно-объектных отношений, це-леполагания, средств, способов и форм.
Первый компонент - субъектно-объектные отношения. В качестве субъекта в субъектно-объектных отношениях в данном случае высту-
14АУ2012
пает государство, объектом - водные ресурсы. Для более полного определения первого компонента государственного управления водными ресурсами необходимо внести уточнения в понятие «водные ресурсы», которое включает в себя «поверхностные, подземные и трансграничные воды».
В системе государственного управления понятие «водные ресурсы» имеет свои специфические особенности, отражающие их включенность в политические процессы и правовое поле. Основные принципы содержания понятия «водные ресурсы» в контексте государственного управления водными ресурсами в России получили свою разработку в водном кодексе 2006 года, который представляет собой политический документ, определяющий законодательную основу государственного управления водными ресурсами, также они отражены в положениях главного политического документа (конституции) российского государства постсоциалистического периода.
Водные ресурсы в системе государственного управления в области охраны и использования водных ресурсов Российской Федерации рассматриваются как «поверхностные и подземные воды, которые находятся в водных объектах, используются или могут быть использованы» [11], при этом дается уточнение, что только воды, находящиеся в водных объектах, являются объектом государственного управления.
В российский Водный кодекс 2006 года вводится понятие «речной бассейн», который представляется нам существенным аспектом в вопросах государственного управления в области охраны и использования водных ресурсов, под которым понимается «территория, поверхностный сток вод с которой через связанные водоемы и водотоки осуществляется в море или озеро» [11].
Рассмотренные выше определения представляют собой основу понятийного аппарата системы государственного управления водными ресурсами в Российской Федерации, применяемого для характеристики водных объектов, расположенных в пределах территории одного государства и режим использования которых определяется его национальными (внутренними) политическими нормами и принципами государственного управления водными ресурсами. Данные понятия представляются ключевыми в государственном управлении водными ресурсами. Точность их определения имеет большую значимость для непосредственного осуществления процесса управления в области водных от-
ношений, поскольку от нее во многом зависят принципы и направления государственного управления в данной области. И в предельной лаконичности этих определений во многом могут быть отражены интересы определенных групп.
Следует отметить, что в Российской Федерации существуют водные объекты (реки), ресурсы которых находятся в совместном управлении двух и более государств и режим использования которых определяется в соответствии с принятыми международными нормами и принципами. Они также выступают как объекты государственного управления водными ресурсами в Российской Федерации. Такие водные объекты определяются как «международные водные объекты», «трансграничные водные объекты», «пограничные водные объекты».
Второй компонент понятия государственного управления водными ресурсами - целеполага-ние. В Российской Федерации он однозначно характеризуется как использование и охрана водных ресурсов. Под использованием водных ресурсов в Российской Федерации понимается «использование различными способами водных объектов доя удовлетворения потребностей Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, физических лиц, юридических лиц» [11]. Следует отметить, что изначально использование водных ресурсов доминировало над их охраной, и такое положение существовало достаточно долгое время. Главным образом, под использованием подразумевалось обеспечение нужд народного хозяйства, которое, как показала практика, оказало существенное влияние на изменение уро-венного, волнового, температурного режима водных объектов, скорость течения и условия прохождения паводков. Это, в свою очередь, обусловило необходимость усиления внимания государства к проблемам охраны водных ресурсов. Постепенно акцент в управлении в области охраны и использования водных ресурсов переместился с использования на охрану. В понятийном аппарате государственного управления в области охраны и использования водных ресурсов все большее внимание стало уделяться определению «охрана водных объектов», под которым понимается система мероприятий, «направленных на сохранение и восстановление водных объектов» [И]. Вместе с тем, согласно данному определению, вопросы улучшения и оздоровления состояния водных объектов и их экологических систем не включены в основные требования к охране водных объектов и не рас-
Т.Е. Цыренова. О понятии «государственное управление водными ресурсами»
сматриваются в качестве основных принципов государственного управления водными ресурсами в Российской Федерации.
Третий компонент государственного управления водными ресурсами - средства управления - характеризуется как легитимные (властные) полномочия на управление водными ресурсами. Эти полномочия закреплены в Конституции Российской Федерации, в которой отражено право граждан на благоприятную окружающую среду. Поэтому, исходя из принципов государственного управления, основными средствами государственного управления водными ресурсами являются государственные организации с разделенными функциями контроля и надзора, управления государственным имуществом и предоставления государственных услуг в области водных отношений, требующих новых действенных механизмов управления в области охраны и использования водных ресурсов. Под средствами достижения цели в системе государственного управления в области охраны и использования водных ресурсов необходимо понимать субъект управления. Важным фактором, влияющим на государственное управление в целом, является государственное устройство территории (унитарное, федеративное), определяющее структуру государственной власти с учетом региональных, этнических и географических особенностей местности.
Основным субъектом государственного управления, реализующим политику в области использования и охраны водных ресурсов в Российской Федерации, является правительство Российской Федерации как политический институт, наделенный широкими публично-властными полномочиями и оказывающий свое организующее и регулирующее воздействие на водные отношения посредством способов государственного управления, выраженных в виде императивных, основанных на законодательных принципах, и принудительных механизмов, основанных на административных принципах. И в данном контексте государственное управление водными ресурсами в Российской Федерации представляет собой часть целостного процесса государственного управления, для которой характерно объединение нормативно-правового и институционального компонентов. Государство осуществляет реализацию своих функций в области использования и охраны водных ресурсов, с одной стороны, как основные политические субъекты, а с другой - как управленческий аппарат, разрабатывающий нормы права в области использования и охраны водных ресурсов, руко-
водящий их реализацией и контролирующий следование установленным нормам.
Для осуществления эффективного процесса государственного управления водными ресурсами необходимо формирование как действенной нормативно-правовой базы в части регулирования водных отношений, так и необходимой структуры государственного управления в области охраны и использования водных ресурсов.
Ключевыми принципами государственного управления водными ресурсами в России являются принцип значимости водных ресурсов как основы жизни и деятельности человека, соответствующий положениям главных политических документов - конституций двух государств, и приоритет охраны водных объектов перед их использованием, согласно которому использование водных ресурсов вне зависимости от их видов подчиняется экологическим интересам. Вместе с тем особенностью Водного кодекса России 2006 г. является необходимость принятия по целому ряду вопросов подзаконных нормативных правовых актов, которые позволяют довести до завершения механизмы политико-правового регулирования водными отношениями.
В данном контексте особое место занимает административный аспект управления водными ресурсами, отражающий собой вертикальный уровень государственного управления и представленный конкретными механизмами регулирования водных отношений в виде подзаконных актов и иных нормативно-правовых документов, принятых центральными органами исполнительной власти. Это свидетельствует о том, что и в Российской Федерации, и в Монголии органы исполнительной власти не только исполняют законы, но и обладают правом на издание собственных нормативных документов.
Реализация вышеперечисленных способов государственного управления водными ресурсами в Российской Федерации и Монголии осуществляется в форме институтов управления в области охраны и использования водных ресурсов, которые подвержены постоянным трансформациям в зависимости от состояния политических систем указанных обществ. Характерными признаками институализации управления в области водных отношений, объединившей два вышеуказанных аспекта, являются: 1) разработка норм и выработка правил, регулирующих водные отношения и отражающие принципы нормативного подхода; 2) организация непосредственного управления в области охраны и использования водных ресурсов через создание институтов, которые осуществляли бы реализа-
14А72012
цию политических субпроцессов, с одной стороны, как основные политические субъекты, а с другой - как аппарат управления водными ресурсами, руководящий реализацией принятых политических норм и принципов государственного управления водными ресурсами и контролирующий следование им.
Подводя итоги, отметим, что понятие государственного управления претерпело эволюцию от первоначального представления о преимуществе императивных (регулятивных) функций государства к примату принудительной силы, затем акцент вновь переместился на императивные (регулятивные) признаки управления. В настоящее время содержание понятия государственного управления включает в себя как императивные (регулятивные), так и принудительные (административные) принципы, которые отражают собой структурный и функциональный компоненты государственного управления.
Понятийный аппарат государственного управления водными ресурсами в логическом контексте понятия государственного управления включает в себя все существенные и необходимые компоненты государственного управления, представленные субъектно-объектными отношениями, целеполаганием, средствами, способами, формами.
Литература
1. История философии: в 3 т. Т. 1: Философия античного рабовладельческого общества / под ред. Г.Ф. Алек-
сандрова, Б.Э. Быховского, М Б. Митина, П.Ф. Юдина. -ОГИЗ Госполитиздат, 1941.
2. The Political System: An Inquiry into the State of Political Science. - NY, 1953; A Framework for Political Analysis. Englewood Cliffs. - NY, 1965; A System Analysis of Political Life. - NY, 1965; The Analysis of Political Structure. - NY. 1990; Новая революция в политической науке // Социально-политический журнал. - 1993. -№2.
3. Гаджиев К.С. Политология. - М., 2009; Бурганова JI.A. Теория управления. - М., 2007; Атаманчук Г.В. Управление: сущность, ценность, эффективность. - М., 2006; Глазунова Н.И. Государственное управление. - М., 2004.
4. Гаджиев К.С. Политология. - М., 2009.
5. Бурганова JI.A. Теория управления. — М., 2007.
6. Глазунова Н.И. Государственное управление. - М., 2004.-С. 5-6.
7. Атаманчук Г.В. Управление: сущность, ценность, эффективность. - М., 2006.
8. Политология / под общ. ред. А.Ю. Мельвиля. - М., 2010. -С. 298.
9. Василенко И.А. Управление // Политическая энциклопедия. - М., 1999. - С. 524.
10. Халипов В.Ф. Введение в науку о власти. - М., 1995. - С. 17; Кратология - наука о власти. Концепция. -М., 2002; Наука о власти. Кратология. — М., 2002. - С. 8-11.
11. Водный кодекс РФ 2006 г. Ст. 1.
Цыренова Татьяна Батомункуевна, доктор политических наук, доцент кафедры общей экономической теории и регионоведения Восточно-Сибирского государственного университета технологий и управления, г.Улан-Удэ, e-mail tstatiana75@inbox.ru. Tsyrenova Tatiana Batomunkuevna, doctor of political science, associate professor, department of general economic theory and regional studies, Eastern-Siberian State University of Technology and Management, Ulan-Ude, e-mail tstatiana75@inbox.ru.
УДК 323 (571.54) © Э.Д. Дагбаев
ИЗМЕНЕНИЕ КОМПОЗИЦИИ ПОЛИТИЧЕСКИХ АКТОРОВ И ЕЕ ВЛИЯНИЕ НА ТРАНСФОРМАЦИЮ ПОЛИТИЧЕСКОГО РЕЖИМА БУРЯТИИ
*Статья написана в рамках выполнения проекта РГНФ «Эволюция политических систем и режимов в регионах России: сравнительный анализ», проект №10-03-00074а
В статье рассматривается новая композиция политических акторов в Республике Бурятия, сложившаяся после 2007 года, что оказано серьезное влияние на трансформацию политического режима. Современный политический режим Бурятии характеризуется автором как умеренно-авторитарный.
Ключевые слова: композиция политических акторов, политический режим, трансформация.
E.D. Dagbaev
COMPOSITION'S INFLUENCE OF POLITICAL ACTORS ON THE TRANSFORMATION
OF THE POLITICAL REGIME OF BURYATIA
In this article the new composition of the political actors in Republic of Buryatia is analyzed. This composition was built after 2007\ and has a serious influence on the transformation of the political regime. The modern political regime of Bwyatia will characterized by the author as moderately authoritarian.
Key words: composition of the political actors, political regime, transformation.
