CC BY
244
This article discusses the fundamentals legislation of the Russian Federation and the Republic of Belarus regulating job placement state and municipal civil employees, as well as the existing legal the gaps in regulating indicated law relations.
Keywords: civil service, state civil employee, corruption, employment, administrative responsibility.
Berestnev M.A., candidate jurid. Science, Head of Chair civil and land law of the Faculty of TSU bodies, 8(4872)35-36-34,berestnev@bk.ru (Russia, Tula, Tula State University).
Sergeeva S.A., postgraduate of chair labour law of the EITU HPE ALSR tel. 8(499)432-33-68,sergeeva-law@mail.ru (Russia, Moscow, «Academy of Labor and Social Relations»).
УДК 343
О ПОЛНОМОЧИЯХ ОРГАНОВ ВНЕШНЕГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ АУДИТА В СФЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ЗАКУПОК
А.А. Бибиков
В данной статье рассмотрены полномочия органов внешнего финансового контроля при осуществлении аудита в сфере закупок. Определен круг органов, уполномоченных на выполнение указанных функций, формы и способы осуществления контрольных мероприятий в данной сфере и их результаты. Проанализировано соотношение аудита закупок и эффективности бюджетных расходов.
Ключевые слова: органы внешнего финансового контроля, аудит закупок,
эффективность бюджетных расходов.
Как отметил немецкий писатель Бертольд Авербах: «Нажить много денег
- храбрость, сохранить их - мудрость, а умело их расходовать - искусство». Искусство расходования бюджетных денег сегодня приобретает особую актуальность.
За прошлый год в России принят целый комплекс нормативных правовых актов в целях развития системы государственного и муниципального финансового контроля, необходимой для повышения качества управления общественными финансами. Среди таких актов - Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», изменения в Бюджетный кодекс РФ, КоАП и другие.
Содержание данных нормативных документов соответствует духу сегодняшнего времени и полностью корреспондируется с основными направлениями бюджетной политики на 2013 - 2016 годы, изложенными Президентом России В.В. Путиным в своем Послании Федеральному Собранию в июне 2013 года [1]. Президент РФ отметил, что в условиях снижения темпов
45
роста мировой экономики, остановки роста цен на нефть и другие ресурсы на первый план выходит решение задач повышения эффективности расходов и переориентации бюджетных ассигнований.
Новая редакция раздела Бюджетного кодекса РФ о государственном (муниципальном) финансовом контроле существенно расширила полномочия контрольно-счетных органов и предопределила увеличение экспертно -аналитической составляющей.
Особое место в указанных документах отведено аудиту эффективности, который, как отмечает председатель Счетной палаты РФ Т.А. Голикова, предполагает не только проверку степени достижения запланированных результатов, но и разработку рекомендаций по устранению системных причин, мешающих их полному достижению [2].
Как отмечено выше, система контроля, закрепленная Бюджетным кодексом РФ, в 2013 году была модернизирована.
Статья 157 БК РФ закрепила бюджетные полномочия:
законодательных (представительных) органов. Основные их полномочия -контроль в ходе рассмотрения и утверждения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и отчетов об их исполнении;
главных распорядителей бюджетных средств, главных администраторов доходов бюджета, по осуществлению внутреннего финансового контроля(соблюдение внутренних стандартов и процедур), а также внутреннего финансового аудита (некая оценка внутреннего финансового контроля);
Счетной палаты Российской Федерации и контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по осуществлению:
- аудита эффективности, направленного на определение экономности и результативности использования бюджетных средств;
- экспертизы проектов законов (решений) о бюджете, иных нормативных правовых актов бюджетного законодательства;
- анализа и мониторинга бюджетного процесса.
Эти полномочия были закреплены именно за данными органами, поскольку они, помимо контрольно-ревизионной деятельности, осуществляют экспертно-аналитическую работу, в том числе сбор информации о предмете и деятельности объекта контроля на системной и регулярной основе.
При этом, реализуя указанные полномочия, вышеназванные органы не входят в структуру органов исполнительной власти (администраций муниципалитетов), имеют возможность оценивать ситуацию со стороны. Поэтому в градации видов финансового контроля, установленной статьей 265 БК РФ, они были отнесены к органам именно внешнего финансового контроля.
2014 год ознаменовался переходом к программному бюджету. Его исполнители уже сегодня сталкиваются со значительными проблемами. При этом не секрет, что немало сегодняшних программ требуют доработки или корректировки [5]. Задача же органов внешнего финансового контроля -стратегический аудит государственных программ на предмет их соответствия
интересам, как отдельного субъекта федерации, так и Российской Федерации в целом. Основная проблема - несбалансированность параметров государственных программ по целям, срокам, источникам и объемам, а также их расхождение со стратегическими приоритетами социально-экономического развития.
Поэтому представляется, что проблема эффективности собственно закупок должна рассматриваться органами внешнего финансового контроля шире, чем выявление исключительно процедурных нарушений, а именно через эффективность бюджетных расходов и повышения качества госрегулирования в экономике [3].
Т.А. Голикова отмечает, что для систематизации работы в этом направлении необходима разработка критериев и методик оценки эффективности бюджетных расходов и порядка их применения для отдельных отраслей с учетом их особенностей по всей вертикали работы контрольных органов [2]. В настоящее время ведется работа по обновлению соответствующих стандартов органов внешнего финансового контроля, однако работа в настоящее время не завершена.
Необходимость осуществления аудита в сфере закупок определена несколькими статьями Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», основной среди которых является статья 98. Отмечено, что аудит реализуется Счетной палатой РФ, контрольно -счетными органами субъектов и муниципальных образований.
Указанные органы, осуществляют:
- анализ и оценку результатов закупок;
- достижение целей закупок, определенных статьей 13 указанного Федерального закона.
Статья 13 вышеназванного Федерального закона закрепляет цели закупок (применительно к контрольно-счетным органам субъектов и муниципалитетов):
- достижение целей и мероприятий, предусмотренных государственными программами;
- выполнение функций и полномочий государственных органов.
При этом не стоит забывать положения статьи 15 того же Федерального закона, согласно которым при предоставлении бюджетных средств автономным учреждениям, государственным, муниципальным унитарным предприятиям на осуществление капитальных вложений в объекты государственной, муниципальной собственности на такие юридические лица, при планировании и осуществлении ими закупок за счет указанных средств распространяются действия Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ и применяются положения по аудиту закупок. Сюда же относятся и юридические лица, являющиеся получателями бюджетных инвестиций.
Таким образом, круг «интересов» органов внешнего финансового контроля это:
- эффективность функционирования и расходования денежных средств органами исполнительной власти и иными получателями бюджетных средств;
- анализ расходования денежных средств в разрезе достижения целей, определенных в государственных программах.
Бюджетный кодекс закрепил возможность осуществления предварительного и последующего контроля: предварительный контроль осуществляется в целях предупреждения и пресечения бюджетных нарушений в процессе исполнения бюджетов бюджетной системы. Последующий контроль осуществляется по результатам исполнения бюджетов бюджетной системы в целях установления законности их исполнения, достоверности учета и отчетности.
Часть третья статьи 98 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» конкретизирует формы осуществления аудита в сфере закупок - экспертно-аналитическая деятельность, информационная и иная деятельность.
С учетом положений, закрепленных в Федеральном законе от 05.04.2013 № 41 -ФЗ «О счетной палате Российской Федерации», представляется, что применительно к аудиту закупок контрольные и экспертно-аналитические мероприятия должны проводиться в форме предварительного аудита, оперативного анализа и контроля, последующего аудита (контроля) в соответствии с утвержденными стандартами. Таким образом, полномочия органов внешнего финансового контроля распространяются на весь цикл закупок, а проверочные мероприятия могут проводиться в любой период реализации закупочной процедуры. Проверочные действия могут носить характер финансового аудита (контроля), аудита эффективности, стратегического аудита или в иной форме.
Эти положения полностью корреспондируются с арсеналом методов, на которые указывает вышеназванный Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ
- проверка, анализ и оценка.
Понятие проверки закреплено статьей 267.1 БК РФ - совершение контрольных действий по документальному и фактическому изучению законности финансовых и хозяйственных операций, достоверности бюджетного учета и бюджетной отчетности в отношении деятельности объекта контроля за определенный период. Более широкий характер, включающий в себя и оценку законности, носит ревизия - комплексная проверка деятельности объекта контроля, которая выражается в проведении контрольных действий по документальному и фактическому изучению законности всей совокупности совершенных финансовых и хозяйственных операций, достоверности и правильности их отражения в бухгалтерской и бюджетной отчетности. Более высокой ступенью выступает обследование, которое заключается в анализе и оценке состояния определенной сферы деятельности объекта контроля, в том числе внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита, которые осуществляются главными распорядителями бюджетных средств,
главными администраторами доходов бюджета, главными администраторами источников финансирования дефицита бюджета.
Согласно статье 98 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ в обязательном порядке в проверках должны исследоваться следующие вопросы:
- законности закупок - то есть обеспечение соблюдения установленных нормативными актами правил;
- целесообразности - то есть соответствие цели, которая может быть отражена как в государственной программе, либо цели функционирования определенного органа;
- своевременности, то есть сделанное в надлежащее время, обеспечивающее удовлетворение потребностей в актуальный период;
- обоснованности - правомерности, подкрепленности доводами. Данное понятие раскрывается в статье 18 вышеназванного Федерального закона, согласно которой обоснованию подлежат начальная цена и способ размещения. При этом особо необходимо отметить, что по результатам проверок органов внешнего финансового контроля при проведении аудита, закупка может быть признана необоснованной, что отражается в предписании и может повлечь административную ответственность;
- эффективности и результативности расходов. Принцип раскрыт в статье 34 БК РФ.
Представляется, что наибольшее внимание в проверках аудита закупок будет занимать вопрос именно эффективности использования государственных средств, а именно соотношением между результатами использования государственных средств и затратами на их достижение.
Эффективность включает в себя несколько составляющих [6]:
1. Экономичность. Использование средств можно признать экономичным, если заказчик достиг результатов с использованием их наименьшего объема, или более высоких результатов с использованием заданного объема средств. Должно проводиться сравнение затраченных объектом средств на приобретение ресурсов с аналогичными показателями предыдущего периода или с показателями других организаций. При этом необходимо оценить объективно имелась ли у проверяемого субъекта объекта возможность для обеспечения экономии.
2. Продуктивность - соотношение между объемом произведенной продукции (оказанных услуг или др. результатов деятельности) и затраченными на получение этих результатов материальными, трудовыми, финансовыми и другими ресурсами. Представляется, что указанный параметр может применяться как при оценке процесса организации проведения закупок, так и при формировании извещений и технических заданий. Продуктивность можно признать положительной если затраты ресурсов на единицу оказанной услуги на единицу затрат будут равны или меньше запланированных показателей. Для оценки могут применяться плановые и фактические результаты деятельности объекта проверки, нормативы определяющие затраты, а также аналогичными расходами в предыдущие периоды или у других организаций.
3. Результативность - степень достижения запланированных результатов. Складывается из:
- экономической результативности - сравнение достигнутых и запланированных экономических результатов;
- социально-экономический эффект - анализ степени достижения социально-экономических целей и решения поставленных задач.
Результаты аудита эффективности раскрываются в части 4 статьи 98 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ. Так, согласно указанной норме органы аудита должны:
- установить причины выявленных отклонений,
-подготовить предложения, направленные на их устранение (представления и предписания, суть которых описана в БК),
-систематизировать информацию о реализации указанных предложений,
- разместить данную информацию в информационной системе.
Следовательно, деятельность органов внешнего финансового контроля
является самостоятельной составляющей информационной системы закупок. Согласно части 3 статьи 4 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ за органами, осуществляющими аудит, закреплена обязанность наполнения системы обозначенными данными.
В завершение хотелось бы отметить, что эффективность внешнего государственного аудита - один из критериев оценки работы органов внешнего финансового контроля [4]. Новеллы в законодательстве повышают их ответственность за качество и своевременность проведения аудита в сфере закупок, его востребованность. При этом законодатель через отдельные полномочия также позволил органам внешнего финансового контроля оперативно вмешиваться в процесс закупок, своевременно предотвращать отдельные нарушения, нивелировать негативные последствия.
Список литературы:
1. Официальный сайт Президента Российской Федерации. http://www.kremlin.ru.
2. Доклад Председателя Счетной палаты Российской Федерации Т.А. Голиковой на совещании контрольных органов 19 декабря 2013 года. //Вестник АКСОР. 2013. № 4.
3. Горбунов А.Н. Есть ли жизнь при контрактной системе? // Бюджет. 2013. № 12.
4.Сергеев Л.И. Эффективность внешнего государственного финансового аудита: проблемы оценки// Вестник АКСОР. 2013, № 4.
5. Сидоренко В.В. Разрушить внутренний барьер // Бюджет. 2014. №3.
6. Стандарт финансового контроля «СФК 104. Проведение аудита эффективности использования государственных средств» (утв. Решением Коллегии Счетной палаты РФ, протокол от 09.06.2009 N 31К (668)).
Бибиков Александр Александрович, канд. юрид. наук, аудитор счетной палаты Тульской области, (4872) 306982, bibikovtula@mail.ru, (Россия, Тула).
ON THE POWERS OF EXTERNAL FINANCIAL CONTROL DURING THE AUDIT OF PROCUREMENT IN ACCORDANCE WITH THE FEDERAL LA W «ON THE CONTRACT SYSTEM IN THE PROCUREMENT OF GOODS, WORKS AND SERVICES FOR STA TE AND
MUNICIPAL NEEDS»
A.A. Bibikov
This article deals with the competency of external finance audit institution during the audit of public purchases. It is determined the range of authorized state bodies, types and ways of conducting control activities in this field and its results. There is the analysis of coorelation between the audit ofpurchases and the efficiency of the budget expenditures.
Key words: external finance audit institution, audit of public purchases, efficiency of the budget expenditures.
Bibikov A.A., kand.yurid.nauk, the Accounting Chamber auditors Tula region, (4872) 306982, bibikovtula@mail.ru, (Россия, Тула).
УДК 343.35
ОСУЩЕСТВЛЕНИЕ ФУНКЦИЙ ПРЕДСТАВИТЕЛЯ ВЛАСТИ КАК ПРИЗНАК ПОНЯТИЯ «ДОЛЖНОСТНОЕ ЛИЦО»
Н.В. Бугаевская
Статья отражает проблему неясности и неточности отражения в законе и толковании Верховного Суда РФ исполнения функций представителя власти как признака субъекта коррупционных преступлений - должностного лица. Указывается, что на основе неоднозначных формулировок закона строится судебная практика, верная по сути, но парадоксально не соответствующая разъяснениям высшей судебной инстанции -постановлению Пленума Верховного Суда РФ.
Ключевые слова: представитель власти, должностное лицо, распорядительные полномочия, судебная практика, депутат представительного органа местного самоуправления.
Предусмотренное в ст. 285 УК РФ примечание 1 устанавливает механизм признания лиц, совершивших преступления, должностными лицами, то есть субъектами коррупционных преступлений. Признаки должностного лица базируются на терминологии, выработанной еще в советский период развития нашего государства, не претерпев практически никаких существенных изменений. Тем не менее, с принятием УК РФ 1996 г. отказа от понятия должностного лица не произошло в виду устоявшихся традиций его использования, ставшего привычным для теории уголовного права и судебной
