О политике и тенденциях приобретения гражданства Российской Федерации в период с 1992 по 2013 г Текст научной статьи по специальности «Право»

О ПОЛИТИКЕ И ТЕНДЕНЦИЯХ ПРИОБРЕТЕНИЯ ГРАЖДАНСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ПЕРИОД С 1992 ПО 2013 г.*

Ольга Чудиновских

В работе рассматриваются изменения в российском законодательстве по вопросам гражданства с 1992 по 2013 г. Анализируется их влияние на динамику потока натурализованных лиц по странам выхода и основаниям приобретения российского гражданства. Выделяются две основные проблемы в области государственного регулирования приобретения российского гражданства. Первая из них связана с массовым применением упрощенных процедур натурализации, при которых срок проживания в России до получения гражданства для подавляющего большинства мигрантов не превышает двух лет. Этого недостаточно для интеграции и установления полноценного контакта иммигрантов с принимающим населением. Поправки к закону о гражданстве, принятые в последнее время и создающие преференции для новых категорий соискателей, продолжают эту линию. Второй проблемой является неоправданно широкая практика приема в российское гражданство лиц, постоянно проживающих за рубежом, их ежегодное число составляет десятки тысяч. Это было оправданно в девяностые годы, но сейчас не имеет убедительных оснований. На основе проведенного анализа делается заключение о необходимости пересмотра политики Российской Федерации в области предоставления гражданства. В существующем виде она утрачивает селективность, не учитывает возможные риски ускорения натурализации иммигрантов и приема в гражданство людей, не проживающих в России. В статье впервые обобщена и проанализирована разнообразная статистическая информация, характеризующая процесс приема в российское гражданство после распада СССР.

Ключевые слова: натурализация, приобретение гражданства, законодательство по вопросам гражданства, международная миграция.

Ольга Сергеевна Чудиновских. Центр по изучению проблем народонаселения экономического факультета МГУ имени М.В. Ломоносова; Центр миграционной политики Института управления социальными процессами Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики», Россия.

E-mail: migrstat@yandex.ru

Статья поступила в редакцию в сентябре 2014 г.

* Взгляды и мнения, высказанные в данной работе, отражают точку зрения автора и не являются официальной позицией МГУ или НИУ ВШЭ.

1 Введение

После распада СССР Россия стала главным на постсоветском пространстве центром притяжения масштабных миграционных потоков. Для большинства мигрантов за переселением в Россию следовало получение российского гражданства, а очень многие получали его еще до переезда. Широко использовались особенности российского законодательства, позволяющего обращаться за гражданством не только через Федеральную миграционную службу (до 2002 г. - МВД России), уже приехав в Россию, но и через дипломатические представительства и консульские учреждения Российской Федерации (далее - загранучреждения Российской Федерации), находясь за рубежом. Массовый характер имела и имеет до сих пор практика упрощенных, т.е. ускоренных процедур приема в российское гражданство, применяемая к подавляющему большинству соискателей.

В последние годы и, особенно, месяцы тема получения гражданства Российской Федерации и изменений в законодательстве вновь привлекает внимание СМИ, парламентариев, представителей исполнительной власти. Однако создается впечатление, что современная полемика и принимаемые решения не основаны на знании новейшей истории в области института российского гражданства и часто не учитывают особенности этого процесса, присущие, видимо, только отечественной практике. В области миграционного законотворчества мы наблюдаем следующее: буксует принятие правовых актов, направленных на развитие института вида на жительство и разрешения на временное проживание (РВП) и приведение в систему статусов иностранцев, прибывших в Россию с разными целями. Одновременно с необычайной быстротой и практически без общественного обсуждения принимаются законы, относящиеся к заключительной фазе миграционной биографии иностранцев (получению гражданства) и открывающие возможности быстрой натурализации для широких масс мигрантов. Не принимается во внимание, что ускорение предоставления гражданства и относительная несложность выполнения его требований во многих случаях могут обернуться отсутствием понимания между новоселами и коренным населением. Знания первыми русского языка окажется недостаточным условием для быстрого вживания в местное сообщество, а вторые не успеют привыкнуть к новым соседям.

В статье рассматриваются тенденции процесса натурализации в постсоветской России в контексте изменений законодательства и, отчасти, миграционных трендов. Вопросы оптации, возникшие после присоединения Крыма к России, а также вопросы отказа от российского гражданства (важные для баланса информации) в данной работе не рассматриваются из-за отсутствия надежных данных.

Для иллюстрации отдельных положений используется разнообразная статистическая информация Федеральной миграционной службы (ФМС) России, Консульского департамента МИД России и Федеральной службы государственной статистики (Росстата). Статистика приобретения российского гражданства стала доступна относительно недавно. Впервые агрегированные сведения о числе получивших гражданство Российской Федерации (по странам предыдущего гражданства) опубликовала Федеральная миграционная служба в небольшом статистическом сборнике, который был

распространен среди узкого круга специалистов в 2006 г. [Сборник информационных... 2006]. Почти одновременно стало возможным получать эту информацию по письменному запросу.

С 2007 г. она появилась (без распределения по странам гражданства, но с детализацией по основным статьям получения гражданства и по субъектам Федерации) в форме ежемесячной статистической отчетности ФМС России 1-РД. С 2010 г. в ФМС ежеквартально готовится отчет по форме 2-РД, в том числе по странам предыдущего гражданства или, если речь идет о лицах без гражданства, странам постоянного проживания. По мере накопления информации в Центральном банке данных по учету иностранных граждан ФМС России (ЦБДУИГ) стало возможным (также по запросу) получить сведения о получающих гражданство по возрасту и полу в разрезе стран прежнего гражданства и регионов России. Данные МИД России, ранее недоступные и никогда не публиковавшиеся в систематизированном виде, содержали информацию о числе лиц, которым через загранучреждения Российской Федерации было предоставлено гражданство. За 1992-2002 гг. имелись суммарные годовые величины без выделения стран, а начиная с 2003 г. - в разрезе стран расположения загранучреждений Российской Федерации.

В связи с ограниченным объемом статьи мы не ставим задачи продемонстрировать все возможности имеющейся статистики. Здесь приводятся только данные, показывающие колебания объемов и основные изменения, произошедшие в структуре потока получающих гражданство России с 1992 по 2013 г. Многие данные впервые вводятся в научный оборот (часть информации была опубликована в 2008 г. [Чудиновских 2008]). Отметим, что оформление наличия гражданства детям, у которых единственный или оба родителя, или усыновитель являются гражданами России, учитывается отдельно как в статистике ФМС, так и в данных МИД России1. Мы не приводим эти показатели, поскольку к теме статьи они имеют не самое прямое отношение.

2 Основные тенденции получения гражданства Российской Федерации

За весь постсоветский период с 1992 по 2013 г. гражданство Российской Федерации приобрели около 8 млн человек; из них 5,8 млн - после прибытия в Россию (через органы МВД России или, начиная с 2002 г., через Федеральную миграционную службу) и около 2,2 млн - через загранучреждения Российской Федерации. За тот же период в Россию, по данным Росстата, переехали 9,6 млн человек2.

1 В полученных нами по запросу сведениях за 2007-2008 гг. и в 2010-2011 гг. эта категория не выделялась. В данных за 2003-2006 и 2012-2013 гг. число оформлений гражданства детям постепенно увеличивалось (с 6 тыс. в 2003 г. до 15 тыс. в 2013 г.).

2 Официальная статистика потоков международной и внутренней миграции в России основана на регистрации населения по месту жительства, а с 2011 г. также и по месту временного пребывания на срок 9 месяцев и более. При регистрации мигрантов в органах ФМС составляются листки статистического учета, которые передаются в органы статистики для обработки. Резкий рост иммиграции с 2011 г. связан преимущественно с переходом Росстата на новую методологию учета и включением в него новых, больших по численности групп

Практика предоставления гражданства осуществлялась в рамках действия двух законов о гражданстве Российской Федерации: 1991 и 2002 гг. Около 60% всех новых россиян получили гражданство в 1992-2002 гг. и чуть более 40% - с 2003 по 2013 г. По линии загранучреждений в течение первого периода (с 1992 по 2002 г.) гражданство получили 1,7 млн человек, а в 2003-2013 гг. - свыше 537 тыс. МВД, а позднее ФМС России, предоставили гражданство примерно одинаковому числу соискателей: 2,9 млн до 2002 г. и 2,8 млн с 2003 по 2013 г.

Число получивших гражданство Российской Федерации существенно менялось в отдельные годы и периоды наблюдения (рисунок 1). Пиковые значения наблюдались в первые годы применения закона о гражданстве 1991 г. (Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации»3 от 28.11.1991 №1948-1, далее - «закон 1991 г.»), когда в Россию хлынули потоки мигрантов с пространства бывшего Союза. Самое большое число натурализаций имело место в 1995 г., когда гражданами России стали более 700 тыс. человек, из них 471 тыс. - после прибытия в Россию и обращения в МВД, и 231 тыс. - через загранучреждения Российской Федерации, находясь в стране прежнего проживания.

1400

ш гражданство (МИД) гражданство (ФМС)

1200 __

Л % гражданство всего — — — иммиграция

г\1гг>г)-и-]ьог^.ооо101-1гч1гг>г)-и-]ьог^.ооо101-1г\1гг> 01010101010101010000000000^^^^ 010101010101010100000000000000

Рисунок 1. Число получивших гражданство по линии ФМС (МВД) России и через загранучреждения Российской Федерации и число международных мигрантов, прибывших на длительное проживание, тыс.

Источники: данные по гражданству - ФМС России и Консульский Департамент МИД России, данные по иммиграции - Росстат.

Стремительное падение показателей в 2003 г. связано с началом действия нового закона 1991 г., который в первой редакции оказался избыточно строгим и фактически остановил процесс приема в гражданство. После внесения соответствующих поправок,

временных мигрантов. Выбытие временных мигрантов учитывается автоматически по истечении срока регистрации. (см. сайт Росстата.

URL:http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/population/demography/# (дата

обращения: 21.01.2015).

3 В первой версии - «О гражданстве РСФСР». Изменение названия было сделано позднее специальной поправкой.

открывших путь к массовому получению гражданства в упрощенном порядке, объемы натурализации столь же стремительно выросли, достигнув в 2005 г. почти 560 тыс. человек. Из них через ФМС России гражданство получили свыше полумиллиона мигрантов. В рамках действия нового закона масштабы деятельности загранучреждений Российской Федерации по вопросам гражданства сократились, поскольку были отменены положения, в соответствии с которыми в 1992-2002 гг. чаще всего предоставлялось гражданство за рубежом (в первую очередь - право стать гражданином России в порядке регистрации). Если в 1992-2002 гг. доля приобретших гражданство через загранучреждения достигала 37% всего потока, то в 2003-2013 гг. - только 15%.

В середине 2009 г. и позднее были введены ограничения по приему в гражданство в упрощенном порядке, главным образом по тем статьям закона, которые входили в компетенцию ФМС. Это привело к резкому падению показателей. В 2010 г. число получивших гражданство по линии ФМС России сократилось до 111 тыс. с 394 тыс. в 2009 г. Затем имел место небольшой компенсаторный рост за счет перераспределения потока по другим каналам упрощенной натурализации. Однако после усложнения с октября 2011 г. получения гражданства по международным соглашениям динамика снова стала отрицательной (95 тыс. в 2012 г. по сравнению с 135 тыс. в 2011 г.). Небольшое увеличение, начавшееся в 2013 г. (до уровня 2011 г.), было связано преимущественно со вступлением в силу новых статей закона, относящихся к урегулированию статуса мигрантов, давно проживающих в России. На рисунке 1 видно, что тренды предоставления гражданства отличались от трендов иммиграции, многие мигранты, прибывшие в 1990-х годах, получили гражданство только после 2003 г., а для некоторых, как будет показано ниже, этот процесс еще не завершен.

Даже краткое описание динамики числа натурализованных лиц по периодам и за отдельные годы показывает её прямую связь с изменениями в законодательстве по вопросам гражданства. Прежде чем более подробно пояснить суть изменений (см. раздел 4), перечислим наиболее важные моменты, оказавшие влияние на масштабы получения гражданства и состав потоков, поскольку без этого сложно комментировать статистику, приведенную в разделе 3:

• В 1991 г. был принят и в феврале 1992 г. вступил в силу закон 1991 г., отличавшийся либеральным подходом и широким спектром оснований для упрощенного получения гражданства Российской Федерации [Закон 1991].

• 10.04.1992 подписан Указ Президента Российской Федерации №386 «Об утверждении Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации» [Указ 1992].

• В 1996 и 1999 гг. заключены международные соглашения РФ: двустороннее с Киргизией от 28.03.1996 [Соглашение 1996] и четырехстороннее с Киргизией, Казахстаном и Белоруссией от 26.02.1999 [Соглашение 1999]. После принятия нового закона о правовом положении иностранных граждан и закона о гражданстве (оба в 2002 г.) в отношении граждан этих стран не применялось требование временного (по РВП) и постоянного (по виду на жительство) проживания. Срок рассмотрения заявления составлял 3 месяца.

• В 2002 г. принят новый Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» №62-ФЗ от 31.05.02 [Закон 2002а] (далее - «закон 2002 г.» или ФЗ-62), резко сокративший

основания для упрощенного получения гражданства и фактически блокировавший процесс приема в гражданство значительных масс соискателей. В ноябре того же года был подписан Указ Президента, утвердивший Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства [Указ 2002], в 2003 г. в закон 2002 г. внесена поправка (ставшая ч. 4 ст. 14 ФЗ-62), изначально предназначавшаяся для мигрантов прошлых лет, которые находились в Российской Федерации с неурегулированным статусом, но впоследствии распространившая действие и на новоселов, предоставив им широкий доступ к упрощенному получению гражданства; срок действия поправки несколько раз продлевался [Закон 2003].

• 01.07.09 закончилось действие ч. 4 ст. 14 ФЗ-62, из-за чего в 2010 г. резко уменьшилось общее число получивших гражданство. Одновременно увеличилась доля иностранцев, получающих гражданство по международным соглашениям.

• 19.10.11 Указом Президента Российской Федерации [Указ 2011] было введено требование обязательного наличия вида на жительство для всех соискателей, в том числе граждан государств, связанных с Россией международными соглашениями. После этого начался рост обращений за РВП и видами на жительство и соответственно числа проживающих в России по этим документам.

• В ноябре 2012 г. прекратило действие двустороннее соглашение с Киргизией об упрощенном порядке приобретения гражданства4 из-за предполагаемых злоупотреблений со стороны граждан Киргизии, не выполнявших условия отказа от прежнего гражданства и переезда в Россию на постоянное жительство.

• В конце 2012 г. в ФЗ-62 добавлена глава "УШ-1, в том числе ст. 41 «Урегулирование правового статуса отдельных категорий лиц, находящихся на территории РФ» [Закон 2012], адресованная лицам, «получившим паспорт, но не приобретшим гражданства РФ», и мигрантам давних лет, не воспользовавшимся своевременно ч. 4 ст. 14. В текущей редакции закона эта статья будет действовать до 01.01.17. После этого к потоку получающих гражданство добавилась новая достаточно многочисленная группа соискателей.

• В 2008 и 2013 гг. участники Государственной программы содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом (Госпрограмма) содействия добровольному переселению соотечественников, проживающих за рубежом5, получили дополнительные льготы при приеме в российское гражданство. В частности, РВП этой категории мигрантов выдается вне квот, им не требуется вид на жительство, они не должны проходить тест на владение русским языком и предоставлять сведения о наличии законного источника доходов.

• 20 апреля и 23 июня 2014 г. приняты поправки к закону 2002 г. [Закон 2014а; Закон 2014в], создавшие преференции при получении гражданства для так называемых «носителей русского языка» (обращение по этой статье возможно только через ФМС), инвесторов и квалифицированных специалистов. Одновременно для выпускников российских учреждений высшего и среднего профессионального образования для получения

4 URL: http://www.kyrgyz.mid.ru/press_rel/12_10.html (дата обращения: 22.01.2015).

5 Программа начала действовать в 2006 г. Полный пакет документов, относящихся к участию в ней, см. на сайте ФМС России. URL: http://www.fms.gov.ru/programs/fmsuds/ (дата обращения: 23.01.2015).

гражданства введено условие работы и проживания в Российской Федерации в течение трех лет.

• В конце июля 2014 г. были приняты нормативные акты, направленные, в первую очередь, на урегулирование статуса вынужденных мигрантов с Украины [Постановление 2014]. Во-первых, для этой категории мигрантов срок рассмотрения вопроса о предоставлении убежища сокращен до трех дней (вместо трех месяцев). Во-вторых, лицам, получившим временное убежище (без указания на гражданство), специальным указом Президента РФ разрешается участвовать в Госпрограмме содействия переселению соотечественников [Указ 2014], что предполагает также довольно быстрое получение российского гражданства. Эти меры представляются правильным и своевременным решением.

Не прямое, но большое значение для понимания общей ситуации имеет закон, принятый в июне 2014 г. и предписывающий всем жителям России, имеющим помимо российского гражданство другого государства или вид на жительство за рубежом, в короткий срок уведомить об этом органы власти во избежание уголовного преследования [Закон 2014б].

Недавно на высоком уровне была высказана идея предоставлять гражданство России по праву почвы, т.е. всем, кто родился или родится на нашей территории6. Пояснения и комментарии по перечисленным вопросам будут даны ниже.

3 Предоставление гражданства по линии МВД и ФМС России:

ОСНОВНЫЕ ХАРАКТЕРИСТИКИ ПОТОКА

Почти 99% получивших гражданство с 1992 по 2013 г. по линии МВД и ФМС (после формирования миграционной службы в составе МВД в 2002 г. и выделения её в самостоятельное ведомство в 2012 г.) России являлись гражданами бывшего СССР (или лицами без гражданства, проживавшими на территории новых независимых государств). При этом показатель мало изменялся за все годы наблюдения. Доля жителей бывших союзных республик среди получивших гражданство через загранучреждения Российской Федерации (напомним, что данные по странам имелись с 2003 по 2013 г.) составила в среднем 74%.

Страны прежнего гражданства или проживания

Состав потока по странам зависит от периодов получения гражданства: с 1992 по 2002 г. (действие первого закона 1991 г.) и начиная с 2003 г. по настоящее время. При этом во втором интервале можно также выделить два этапа: с 2003 по 2009 г., пока действовал упрощенный порядок предоставления гражданства по ч. 4 ст. 14 ФЗ-62, и с 2010 по 2013 г. после отмены действия этой нормы и усложнения приема в гражданство по международным соглашениям. На рисунке 2 и в таблице 1 приведено распределение

6 Руководитель администрации Президента РФ Сергей Иванов предложил давать гражданство всем рожденным в России детям. РБК со ссылкой на Интерфакс 19.06.14. URL: http://top.rbc.ru/society/19/06/2014/931368.shtml (дата обращения: 23.01.2015).

натурализованных лиц по периодам и странам прежнего гражданства или проживания7

Рисунок 2. Распределение получивших гражданство по линии МВД-ФМС России по периодам получения; основные страны прежнего гражданства/проживания, %

Источник: Рассчитано по данным ФМС России.

Таблица 1. Число и доля получивших гражданство по линии ФМС России

Страны прежнего гражданства/проживания Тыс. %

19922013 19922002 20032009 20102013 19922013 19922002 20032009 20102013

Всего 5751,1 2935,5 2356,2 459,4 100,0 100,0 100,0 100,0

Казахстан 1592,3 1019,1 480,9 92,3 27,7 34,7 20,4 20,1

Украина 1034,4 597,6 394,8 41,9 18,0 20,4 16,8 9,1

Узбекистан 621,0 257,8 319,2 44,0 10,8 8,8 13,5 9,6

Киргизия 516,5 149,2 261,9 105,3 9,0 5,1 11,1 22,9

Армения 411,6 129,3 238,5 43,8 7,2 4,4 10,1 9,5

Азербайджан 368,0 170,3 173,5 24,2 6,4 5,8 7,4 5,3

Грузия 297,8 192,4 94,5 10,8 5,2 6,6 4,0 2,4

Таджикистан 300,5 150,2 117,5 32,8 5,2 5,1 5,0 7,1

Молдавия 165,8 62,6 84,3 18,9 2,9 2,1 3,6 4,1

Белоруссия 124,4 61,0 51,3 12,0 2,2 2,1 2,2 2,6

Россия 96,4 5,4 70,4 20,6 1,7 0,2 3,0 4,5

Туркмения 84,2 49,3 32,3 2,6 1,5 1,7 1,4 0,6

Латвия 33,3 28,2 4,4 0,7 0,6 1,0 0,2 0,1

Эстония 20,7 18,1 2,4 0,3 0,4 0,6 0,1 0,1

Литва 19,6 15,8 3,2 0,6 0,3 0,5 0,1 0,1

Прочие 64,9 29,2 27,2 8,5 1,1 1,0 1,2 1,8

Источник: данные ФМС России.

7 Абсолютные показатели по каждому году периода приводятся в Приложении.

Подавляющее большинство жителей стран Балтии получили российское гражданство до 2003 г., а для мигрантов из стран Центральной Азии, Закавказья и Молдавии процесс активной натурализации оказался сдвинут на более поздний период. Свыше 70% граждан Киргизии получили гражданство России после 2003 г., причем пятая часть всего потока - с 2010 по 2013 г.

Граждане Казахстана составляют самую большую группу из числа получивших гражданство по линии ФМС России: в 1992-2013 гг. их число достигло почти 1,6 млн человек, что составляет 29% всего потока. На втором месте находятся граждане Украины (более миллиона человек или 18% потока). В первую пятерку стран входят также Узбекистан (621 тыс. или 11%) и Киргизия (516 тыс. или 9%). Свыше миллиона новых граждан России прибыли из стран Закавказья, в совокупности их доля составила почти 19% (таблица 1).

Структура потока по странам прежнего гражданства была неравномерной в отдельные периоды и годы наблюдения (рисунок 3). Доля Казахстана с 1998 по 2002 г. сохранялась на уровне примерно 40%, в 1999 г. превысила 41%, а затем неуклонно снижалась, достигнув в 2009 г. всего 13%. Временное увеличение до 22-24% в 2010-2011 гг. было связано со структурными сдвигами в основаниях получения гражданства: отменой действия ч. 4 ст. 14 ФЗ-62 и относительным ростом процента лиц, получивших гражданство по международным соглашениям России с Казахстаном, Киргизией и Белоруссией.

45 40

35 30 25 20 15 10 5 О

Казахстан Украина Узбекистан Киргизия

Армения Азербайджан Таджикистан Молдавия

Рисунок 3. Доля граждан отдельных стран в потоке получивших гражданство России

в 1992-2013 гг., %

Источник: ФМС России.

Только за один год (с 2009 по 2010) удельный вес граждан Киргизии вырос почти втрое, Казахстана - в 2 раза, Белоруссии - в 2,3 раза. Наиболее активно международными соглашениями пользовались граждане Киргизии, их процент в потоке получивших гражданство с 2009 по 2010 г. вырос с 12 до 33%, а в 2011 г. достиг почти 40%.

ГЧ| го 1Л со 01 о ГЧ| го 1Л со 01 о ГЧ| го

01 01 01 01 01 01 01 01 о о о о о о о о о о тЧ тЧ тЧ

01 01 01 01 01 01 01 01 о о о о о о о о о о о о о о

Г\| Г\| Г\| Г\| Г\| Г\| Г\| Г\| Г\| Г\| Г\| Г\| Г\| Г\|

Доля Украины также была существенной с 1995 до 2003 г. и колебалась в пределах 15-25% (этот максимум был пройден в 1997 г.). В дальнейшем динамика показателя была такой же, как у всех стран, не связанных с Россией международными соглашениями по гражданству. В 2010-2011 гг. удельный вес граждан Украины упал до 5%, так как в эти годы практически «вне конкуренции» оказались граждане Киргизии и Казахстана, в упрощенном порядке получавшие гражданство по международным соглашениям.

С 2005 г. все сильнее проявлялось участие граждан Узбекистана в процессе натурализации, в 2006 г. их доля достигла максимума и приблизилась к показателям по Казахстану и Украине (около 18%).

На рисунке 3 можно заметить, что к 2009 г. доли отдельных стран подросли, а доля Казахстана и Киргизии уменьшилась. Это объясняется структурными сдвигами в основаниях получения гражданства: стремлением очень многих мигрантов из других стран воспользоваться ч. 4 ст. 14, пока не истек срок её действия (для подачи документов) - 1 июля 2009 г.

Как отмечалось, отмена ч. 4 ст. 14 закона 2002 г. привела к структурному сдвигу в основаниях натурализации и быстрому росту удельного веса получивших гражданство по международным соглашениям. Наиболее активно в 2010-2011 гг. вели себя граждане Киргизии. Фактическая приостановка действия соглашения с Киргизией, а затем и денонсация его в 2012 г. привели к тому, что число граждан этой страны, получивших российские паспорта, с 2011 по 2012 г. уменьшилось с 52 до 8 тыс. человек, а их доля упала с 38 до 8%.

Возраст и пол получающих гражданство

В этом разделе мы впервые приводим статистику об основных демографических параметрах потока, не предполагая их развернутого анализа. Для разработок такого рода нужны данные за более длительный период, а также дополнительная информация, позволяющая связать получение гражданства детьми и их родителями либо опекунами.

Обращает на себя внимание факт, что доля детей в потоке получивших гражданство достаточно высока (таблица 2). В среднем, за период с 2007 по 2013 г. (когда стали доступны данные) она составила около 26%.

Соотношение взрослых и несовершеннолетних детей зависит не только от семейного состава соискателей, но и от интенсивности использования тех или иных норм закона. Усложнение приема в гражданство перенаправило поток соискателей в сторону тех статей закона, которые предусматривают быструю натурализацию. Среди детей, получающих в последние годы российское гражданство, становится все больше тех, кто делает это в упрощенном порядке. Данные, имевшиеся за 2010-2013 гг., показали, что в 2010 г. только около 13% всех детей получили гражданство по упрощенной процедуре, в 2012 г. их было уже 27%, а в 2013 г. - 96%.

Таблица 2. Доля детей и взрослых в потоках получивших гражданство (по данным

формы 1-РД ФМС России)

Год Принято и восстановлено в гражданстве РФ, тыс. Доля детей в возрасте до 18 лет, % Доля взрослых, %

всего взрослых детей до 18 лет

2007 359,2 277,4 81,8 22,8 77,2

2008 362,5 280,5 82,0 22,6 77,4

2009 394,2 313,5 80,7 20,5 79,5

2010 111,4 65,5 45,9 41,2 58,8

2011 135,0 93,8 41,2 30,5 69,5

2012 95,7 58,9 36,8 38,5 61,5

2013 135,8 95,7 40,1 29,6 * 70,4

Всего за 2007-2013 1593,8 1185,3 408,5 25,6 74,4

* В данных форм 1-РД и 2-РД за 2013 г. имеются расхождения, связанные с тем, что в 2-РД не включены некоторые новые категории натурализованных лиц, в которых преобладает взрослое население. В соответствии с 2-РД доля детей в 2013 г. составила 32,8%.

Доля детей, получающих гражданство по международным соглашениям, также колебалась вслед за изменением законодательства, увеличившись с 18% в 2010 г. до 26% в 2011 г. (как следствие отмены ч. 4 ст. 14 ФЗ-62) и резко сократившись до 2% в 2012 г. и 1% в 2013 г. (рисунок 4). Это непосредственно связано с остановкой действия Российско-Киргизского соглашения и значительным уменьшением общего числа иностранцев, получающим гражданство по этой статье закона.

■ В упрощенном порядке ■ По международным соглашениям ■ Прочие основания

Рисунок 4. Распределение детей в возрасте до 18 лет по основаниям получения

гражданства РФ, %

Источник: Рассчитано по данным формы 1-РД ФМС России.

Наибольшее число детей получают гражданство в упрощенном порядке по статьям, непосредственно ориентированным на несовершеннолетних8. В 2010 - 2013 гг. число детей,

8 Речь идет о ч. 6 ст. 14 ФЗ-62, предусматривающей упрощенный порядок получения гражданства детьми, у которых один из родителей или единственный родитель, или опекун являются гражданами РФ.

получивших гражданство по этим основаниям, составляло 20-30 тыс. в год. Второй по численности категорией были дети участников Госпрограммы. Их число неуклонно росло: с 1 тыс. в 2010 г. до 10,5 тыс. в 2013 г. Также постоянно увеличивался и процент детей среди участников Госпрограммы, получивших гражданство: с 2,5% в 2010 г. до 26,1% в 2013 г.

Показатели доли детей существенно разнятся по странам и по годам, причем колебания на коротком временно отрезке были значительными (таблица 3). По основным странам прежнего гражданства больше всего несовершеннолетних было среди граждан Таджикистана и Азербайджана (около 60%), а меньше всего - среди граждан Белоруссии (всего 20%). В последние годы снизилась доля детей среди граждан Азербайджана, Армении, Таджикистана и Молдавии. Резко увеличился процент детей среди граждан Киргизии (до 65% в 2013 г. против 18% в 2010 г.).

Таблица 3. Доля детей в возрасте до 18 лет среди получивших гражданство РФ (рассчитано по данным формы 2-РД ФМС России; страны с числом натурализованных не менее 100 человек), %

Страны прежнего 2010 2011 2012 2013 2010-2013

гражданства/проживания

Всего 41,3 30,5 38,5 32,8* 35,4

Абхазия 81,1 50,0 36,5 45,8 49,7

Азербайджан 81,5 66,3 55,9 45,6 61,0

Армения 79,1 48,9 31,9 26,8 39,7

Афганистан 19,7 23,5 23,0 26,5 23,2

Белоруссия 17,9 16,6 32,8 20,5 20,0

Вьетнам 31,1 28,6 30,5 26,5 28,7

Грузия 55,2 42,1 30,3 25,6 37,5

Израиль 35,5 45,7 30,8 35,7 36,7

Казахстан 23,2 21,0 34,0 31,4 26,0

Киргизия 17,6 18,2 56,4 65,7 24,3

Латвия 39,3 29,0 26,4 26,4 29,7

Литва 31,5 15,9 19,7 17,8 21,2

Молдавия 62,1 32,2 25,6 21,8 28,7

Россия (ст. 26 ФЗ-62) 97,6 96,6 95,9 91,7 96,4

Таджикистан 88,2 60,2 52,8 48,3 57,2

Туркмения 44,6 26,7 23,9 20,2 27,2

Турция 22,2 17,8 16,9 21,1 19,5

Узбекистан 60,5 34,5 26,4 23,1 30,2

Украина 60,5 34,0 24,5 19,5 29,3

Южная Осетия 97,0 93,7 90,7 84,7 92,5

* В данных форм 1-РД и 2-РД за 2013 г. имеются расхождения, связанные с тем, что в 2-РД не включены некоторые новые категории натурализованных лиц, в которых преобладает взрослое население. В соответствии с 2-РД доля детей в 2013 г. составила 32,8%.

Источник: Данные ФМС России.

Соотношение мужчин и женщин мы могли рассчитать только по материалам 2013 г., полученным из ЦБДУИГ, так как данные за предыдущие годы были неполны. Доля мужчин и женщин примерно одинакова, хотя имеются отличия по странам (рисунок 5). Наименьший процент женщин был среди бывших граждан (или жителей) Таджикистана. Среди граждан Туркмении, Украины, Узбекистана, Армении и ряда других стран, напротив,

было зафиксировано преобладание женщин. Для понимания устойчивости таких распределений нужны данные за несколько лет, в ретроспективе получить их вряд ли удастся, имевшийся опыт был не вполне удачным. Поэтому следует понаблюдать, как будет меняться соотношение мужчин и женщин среди получивших российское гражданство в ближайшие годы.

Туркмения Украина Узбекистан Армения Казахстан Белоруссия Молдавия Всего Киргизия Азербайджан Прочие

Лицо без гражданства Таджикистан

О

Рисунок 5. Соотношение числа мужчин и женщин среди получивших гражданство по

линии ФМС России в 2013 г., %

Источник: Данные ЦБДУИГ ФМС России.

В перспективе желательно начать разработку данных ФМС России по таким характеристикам, как уровень образования, статус занятости и др. Это представляется возможным, так как переменные, вносимые в ЦБДУИГ при обработке заявлений, достаточно разнообразны.

4 Развитие подходов к предоставлению российского

ГРАЖДАНСТВА И ИХ ВЛИЯНИЕ НА СОСТАВ ПОТОКА

Кроме распределения натурализованных граждан по странам прежнего гражданства, не меньшее значение имеют данные о том, по каким основаниям преимущественно предоставлялось гражданство Российской Федерации в отдельные годы и периоды новейшей истории. Вопреки бытующему мнению о длительности ожидания и сложности получения российского гражданства, в нашей стране сложилась беспрецедентная практика, согласно которой 99,9% соискателей получают гражданство в упрощенном9, т.е.

9 В контексте этой статьи термин «упрощенный порядок» часто подразумевает все ситуации с укороченным сроком ожидания гражданства, а не только предусмотренные ст. 14 ФЗ-62, в том числе упрощенный порядок предполагают международные соглашения Российской Федерации с другими странами.

ускоренном порядке. При этом срок ожидания составляет совсем не восемь лет, как часто сообщается общественности [Петров 2014], а в несколько раз меньше.

Это вопрос далеко не праздный, так как период между иммиграцией и натурализацией имеет важнейшее значение как для мигранта, так и для принимающего сообщества (для последнего, возможно, даже в большей степени). Понятно, что мигранты, приезжающие в порядке воссоединения семьи, могут иметь преимущества, выражающиеся в коротком сроке ожидания гражданства. Но для большей части потока между переездом и получением гражданства должно пройти какое-то время, чтобы мигрант успел хотя бы в основном интегрироваться, а принимающее сообщество восприняло бы своего нового члена.

Пояснить, каким образом нормативная база влияет на сроки ожидания гражданства, и прокомментировать соотношение потоков получивших гражданство по разным статьям закона можно только после обзора изменений в законодательстве. Этому посвящен следующий раздел, и необходимые данные будут приведены в его контексте.

В законодательстве СССР устанавливалось единое союзное гражданство, при этом признавалось гражданство союзных республик10. Такая норма была установлена Конституцией 1924 г. и присутствовала во всех последующих редакциях (1936 и 1977 гг.). Республиканское гражданство было, скорее, формальной данью федеративному устройству страны и не предполагало каких-либо выраженных правовых обязательств или преимуществ. В лаконичном законе о гражданстве СССР от 19.08.1938 уже не упоминалось гражданство союзных республик11 [Lohr 2012: 181-182]. Хотя бланки паспортов СССР, выдаваемых в национальных республиках, были двуязычными (на языке республики и на русском), это не подразумевало необходимости смены паспорта при переезде из одной республики в другую или подачи ходатайства о гражданстве новой республики проживания (с отказом от прежнего). Также это не воспринималось как наличие у человека второго или двойного гражданства.

Первый закон, регулировавший вопросы гражданства в постсоветской России вплоть до 2002 г., был принят незадолго до распада СССР в конце ноября 1991 г. [Закон 1991 ]12. Он устанавливал широкий круг оснований для упрощенного получения гражданства РСФСР, и условия, которым должны были соответствовать соискатели, были легко выполнимы. Это было понятно, так как новые правила касались граждан единой (на момент написания закона) страны. В частности, гражданство России можно было получить в порядке регистрации13, просто обратившись в компетентные органы России как внутри

10 В законе СССР «О гражданстве СССР» (1990 г.) говорилось, что в стране «установлено союзное гражданство. Каждый гражданин союзной республики является одновременно гражданином СССР. Каждый гражданин автономной республики является одновременно гражданином союзной республики, в состав которой входит автономная республика, и гражданином СССР».

11 URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=ESU;n=17090 (дата обращения: 22.01.2015).

12 В 1993 г. после принятия новой Конституции, Федеральным законом №5206-1 название «РСФСР» было заменено на «Российскую Федерацию» [Закон 1993].

13 В последней редакции ст. 18 закона 1991 г. в порядке регистрации гражданство РСФСР приобретают:

а) лица, у которых супруг либо родственник по прямой восходящей линии является гражданином РСФСР;

б) лица, у которых на момент рождения хотя бы один из родителей был гражданином РСФСР, но которые приобрели иное гражданство по рождению, в течение пяти лет по достижении 18-летнего возраста;

страны, так и за рубежом (в МВД или загранучреждения), т.е. даже без условия переезда в Россию14. Возможность стать гражданином России до переезда использовалась настолько широко, что в 1994 г. число получивших гражданство через загранучреждения (339 тыс. человек) почти вдвое превысило число оформивших гражданство по линии МВД (180 тыс.15). В первой редакции закона 1991 г. получение гражданства в порядке регистрации разрешалось в течение года после вступления закона в силу, поправка 1993 г. продлила действие этой нормы до трех лет [Закон 1993], а поправка 1995 г. - до 31 декабря 2000 г. [Закон 1995].

Кроме этого, законом 1991 г. признавались состоящими в гражданстве России по рождению лица, родившиеся 30 декабря 1922 г. и позднее и утратившие гражданство бывшего СССР, если они родились на территории Российской Федерации или если хотя бы один из родителей на момент рождения ребенка был гражданином СССР и постоянно проживал на территории Российской Федерации. Под территорией Российской Федерации в контексте закона (ст. 3) понималась её территория по состоянию на дату их рождения [Закон 1991].

Можно сказать, что законодатели, еще не предполагая распада СССР, заложили в закон такой потенциал, который позволил после подписания Беловежских соглашений уже в новых, чрезвычайно сложных условиях сотням тысяч людей без лишних бюрократических процедур получить или подтвердить российское гражданство. В первую очередь, от этого выиграли вынужденные мигранты из стран бывшего СССР, массовая миграция которых пришлась как раз на первую половину 1990-х годов. В 1997 г. Россия подписала (но пока не ратифицировала) Европейскую Конвенцию о гражданстве; сравнение российского закона с Конвенцией и законодательством других стран продемонстрировало, по словам А. Овчинниковой и Г. Малумова, его уникальный либерализм [Овчинникова, Малумов 2009: 131].

В отличие от России, сыгравшей как бы «на опережение» и принявшей собственный закон о гражданстве еще до распада СССР, ситуация в других бывших республиках была

в) дети бывших граждан РСФСР, родившиеся после прекращения у родителей гражданства РСФСР, в течение пяти лет по достижении 18-летнего возраста, граждане СССР, постоянно проживающие на территории других республик, непосредственно входивших в состав бывшего СССР по состоянии на 1 сентября 1991 г., если они не являются гражданами этих республик и в течение трех лет со дня вступления в силу настоящего Закона заявят о своем желании приобрести гражданство РСФСР;

д) лица без гражданства, на день вступления в силу настоящего закона постоянно проживающие на территории РСФСР или других республик, непосредственно входивших в состав бывшего СССР по состоянию на 1 сентября 1991 г., если в течение одного года после вступления в силу настоящего закона заявят о своем желании приобрести гражданство РСФСР;

е) иностранные граждане и лица без гражданства независимо от их места жительства, если они сами или хотя бы один из их родственников по прямой восходящей линии состояли в российском гражданстве (подданстве) по рождению и если они в течение одного года после вступления в силу настоящего закона заявят о своем желании приобрести гражданство РСФСР [Закон 1991 ].

14 Подробнее о получении гражданства в порядке регистрации и по другим основаниям, а также о правоприменительной практике по вопросам гражданства Российской Федерации в 1990-х годах см. [Авакьян 1997].

15 В эти показатели включены лица, восстановленные в гражданстве РФ; в данных, имевшихся в нашем распоряжении, эта категория выделена начиная с 2007 г. Однако для подавляющей части соискателей российского гражданства речь идет о его получения, а не восстановлении.

иной. После распада СССР одним из первых шагов к формированию правовых основ новых независимых государств и нациестроительства стало создание институтов национального гражданства. Это стимулировало разработку соответствующего новым условиям законодательства как в отдающих, так и в принимающих мигрантов государствах бывшего СССР.

Становление институтов гражданства бывших союзных республик происходило при далеко не однозначном отношении к этому процессу населения, проживавшего на их территории. В течение некоторого времени после распада Союза отсутствовала правовая база по национальному гражданству республик. Кроме того, даже после её создания технически было невозможно быстро заменить прежние «советские» паспорта новыми документами. Поэтому на протяжении нескольких лет принадлежность к гражданству определялась по прописке на территории одного из новых независимых государств. Миллионы людей оказались гражданами разных стран только потому, что они там проживали и были прописаны на момент распада СССР. Исследователи подчеркивают, что в мировой практике для определения основной группы граждан государства-преемника критерий обычного места жительства используется чаще всего [Аксенов 2011: 62]. В советской и российской практике таковым считалось место постоянной прописки. Однако такой «механический» подход к определению нового гражданства не удовлетворил многих граждан бывшего СССР [Специальный доклад ... 2008].

За исключением стран Балтии, в которых вопросы предоставления гражданства решались селективно в жесткой зависимости от этнической принадлежности и владения государственным языком, ситуация в других бывших республиках Союза имела много общего. На протяжении нескольких лет значительная часть населения бывших союзных республик не обращалась за новым гражданством. Наличие советских паспортов образца 1974 г. и прописки давало им все гражданские права новых независимых государств. Это было широко распространенным феноменом до тех пор, пока правительства не начали устанавливать сроки для подтверждения населением своего гражданства, т.е. правовой связи с государством. Для многих представителей нетитульного населения объявление таких сроков стало катализатором переезда в «свои» страны, т.е. своего рода репатриации, чтобы успеть оформить гражданство своей страны [Филиппова 1998: 34].

К концу 1990-х годов ситуация на пространстве СССР и в России, в частности, существенно отличалась от того, что было в начале периода16. Изменились тренды международной миграции в России и состав миграционных потоков, на смену массовой вынужденной миграции русскоязычного населения из бывших республик СССР пришли потоки трудовых мигрантов, значительная часть которых прибывала из государств Центральной Азии. Многие трудовые мигранты имели намерение осесть в России. Обострилась проблема незаконной миграции. Перечисленные явления усилили внимание властей к состоянию миграционного законодательства и заставили заняться его реформой. Это касалось и законодательства по вопросам гражданства. Применявшиеся в 1990-е годы чрезвычайно либеральные подходы к предоставлению гражданства России уже не

16 В литературе предпринимались попытки обобщить опыт предоставления гражданства в контексте миграции в постсоветской России, в том числе в 1990-е годы [втеЪш^ 2000: 178-220; Авакьян 1997].

представлялись оправданными. К тому же, законодательство многих стран бывшего СССР оказалось более строгим. В частности, при получении гражданства устанавливались требования знания национального языка и ряд других условий. Уход России от политики правопреемницы СССР (выражавшейся, в том числе, в проявлении своего рода заботы в отношении населения) был понятен: бывшее советское пространство уже было разделено на территории с взаимоисключающими гражданствами [Lohr 2012: 186]. По мнению ряда политиков, действовавший закон 1991 г. «безнадежно устарел» и не согласовывался по некоторым позициям с Конституцией 1993 г. [Интервью с Б. Надеждиным 2001].

Стремление уйти от избыточно упрощенной процедуры получения российского гражданства проявилось в принятом в 2002 г. ФЗ-62 [Закон 2002а]. Закон, вступивший в силу 1 июля 2002 г., устанавливал преобладание общего порядка получения гражданства: после проживания по виду на жительство в течение пяти лет. Однако при подготовке закона о гражданстве не были учтены грядущие изменения в законодательстве о правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации (№115-ФЗ). Закон по этому вопросу был принят в июле того же года и вступил в силу через три месяца после опубликования17 [Закон 2002б]. Он устанавливал новый порядок, в соответствии с которым получить вид на жительство стало возможно, прожив в России хотя бы один год по РВП. Получение РВП и вида на жительство предполагало наличие у соискателей документов, подтверждающих их принадлежность к гражданству других государств.

Одновременное действие двух названных законов привело к правовой коллизии в отношении вопросов гражданства. К моменту вступления в силу закона о правовом положении иностранных граждан в России проживали сотни тысяч мигрантов, прибывших в Россию с паспортами СССР образца 1974 г. и имевших регистрацию по месту жительства18. В условиях нового закона они лишались возможности получить РВП и вид на жительство. В теории этим людям следовало возвращаться в страны исхода, получать там национальные паспорта, потом вновь приезжать в Россию в качестве иностранцев и начинать сложный путь к гражданству России. Понятно, что на практике это было невыполнимо.

Ограничения, установленные новыми законами, оказались столь жесткими, что фактически заблокировали весь процесс принятия в российское гражданство людей, переехавших в Россию после распада СССР [Варлен 2014]. В 2003 г. гражданство (по линии ФМС и МИД России) смогли получить только 46,2 тыс. человек против 447 тыс. в 2002 г. Проблема была настолько очевидной и приобрела такой массовый характер, что в апреле 2003 г. Государственная Дума была вынуждена обратиться к Президенту Российской Федерации с просьбой пересмотра отдельных положений закона о гражданстве

17 Помимо видов на жительство, законом №115-ФЗ была впервые введена система РВП, выдаваемых на три года без права продления. Обратиться за видом на жительство разрешалось после года проживания по РВП. Таким образом, общий порядок получения гражданства предполагал не менее шести лет проживания в РФ без учета периода ожидания РВП, который отличался для граждан стран с визовым и безвизовым порядком въезда в Россию.

18 Отметим, что до 2000 г. при регистрации населения применялась практика советского времени и мигранты из республик бывшего СССР получали «прописку» по тем же правилам, что и россияне. Требование иметь вид на жительство было введено только осенью 2000 г.

[Постановление 2003]. Текст документа весьма интересен и отражает драматизм ситуации, в которой оказались сотни тысяч человек после принятия первой редакции закона о гражданстве.

Вскоре после этого был принят ряд поправок, в том числе ставших ч. 4 ст. 14 ФЗ-62 [Закон 2003]. Эта статья установила упрощенный порядок получения гражданства мигрантами, имевшими гражданство СССР, которые прибыли в Российскую Федерацию из государств, входивших в состав СССР, и были зарегистрированы по месту жительства в Российской Федерации по состоянию на 1 июля 2002 г. либо получили РВП. Этот порядок, вопреки логике, сначала не был предусмотрен для имеющих вид на жительство; данная категория мигрантов была включена в ч. 4 ст. 14 дополнительной поправкой 2006 г. [Закон 2006а].

После принятия поправок количество положительных решений по предоставлению гражданства стремительно увеличилось и в 2004 г. достигло 380 тыс. против 46 тыс. в 2003 г. (рисунок 1; Приложение). Число получивших российское гражданство по ч. 4 ст. 14 ФЗ-62 было чрезвычайно велико. Имеющиеся с 2007 г. данные показывают, что они составляли более половины всех натурализованных (52%) в 2007 г., 62% в 2008 г. и почти 68% в 2009 г. В общем порядке, т.е. с условием пятилетнего проживания по виду на жительство, а до этого - не менее одного года по РВП, гражданство получали и получают несколько десятков человек в год (рисунок 6), что составляет сотые доли процента от всего потока (в среднем за 2007-2013 гг. - 0,04 %).

Совершенно очевидно, что поправка 2003 г. чрезмерно широко раскрыла «ворота» натурализации. С этого момента произошел возврат к ситуации массового приобретения гражданства в упрощенном порядке. При этом не были учтены глубокие структурные изменения, происходившие в процессе миграции. Ранее отмечалось, что потоки 1990-х и первого десятилетия 2000-х годов существенно отличалась по этническому составу и структуре причин переезда. В отличие от масштабной миграции русскоязычных (и преимущественно русских) мигрантов, вынужденно покидавших бывшие республики СССР, значительная часть потоков 2000-х годов была уже представлена вчерашними трудовыми мигрантами. В своем большинстве они принадлежали к титульным народам основных стран-доноров рабочей силы, т.е. государств Центральной Азии и Закавказья19.

19 Данные о национальном составе мигрантов собирались Росстатом до 2007 г. В год самой массовой иммиграции (1994) доля русских в потоке прибывших из Таджикистана составляла 61%, а в 2007 г. - всего 13%. Для Киргизии показатели составили соответственно 75 и 35%, для Узбекистана - 67 и 39%, Азербайджана - 41 и 6%. Рост числа мигрантов, не указавших национальность (до 25% в 2007 г.), влияет на качество данных, но, по нашему убеждению, не на характер тенденции к сокращению доли русских в потоке.

Рисунок 6. Показатели предоставления гражданства по линии ФМС России по основным категориям (статьям закона 2002 г.), тыс.

Источник: данные ФМС России, форма 1 -РД.

В рамках действия ч. 4 ст. 14 ФЗ-62 в одну группу попадали разные, по сути, категории соискателей. С одной стороны, это были люди, ради которых и создавалась возможность упрощенного получения гражданства: прибывшие в Россию давно под влиянием вынуждающих обстоятельств мигранты, статус которых оставался неурегулированным. А с другой стороны, под действие этой статьи попадали практически все «новые» иммигранты, причем почти сразу после получения ими РВП, т.е. фактически в течение первых полутора лет после прибытия в Россию20. Кроме того, по закону о правовом положении иностранных граждан, РВП смогли получать (до переезда в Россию) проживающие за рубежом, обратившись в загранучреждения Российской Федерации.

Одновременно продолжали работать международные соглашения, заключенные в 1990-е годы. В соответствии с ними гражданство ежегодно получали тысячи граждан Киргизии, Казахстана и (в меньшей степени) Белоруссии. Это был самый быстрый путь, соискателям не требовалось получать РВП или вид на жительство, а срок рассмотрения заявления составлял всего три месяца. Международные соглашения были второй по массовости использования статьей закона о гражданстве. Доля получивших гражданство по

20

20 Срок ожидания гражданства не превышал полутора лет с учетом времени, необходимого для получения РВП (2 месяца для граждан ближнего и 6 месяцев - дальнего зарубежья), и проживания в этом статусе не менее полугода до подачи заявления о предоставлении гражданства. Срок рассмотрения ходатайства о гражданстве составлял до 6 месяцев. Таким образом, для граждан стран СНГ период между подачей заявления на РВП и получением российского паспорта составлял максимум 14 месяцев, а для граждан стран дальнего зарубежья (которых было меньшинство) - 18 месяцев.

этому каналу составляла более 25% (за три года, предшествующие отмене ч. 4 ст. 14), а в 2010-2011 гг. выросла до 55%.

Выше отмечалось, что в октябре 2011 г. Президент Российской Федерации Д. Медведев подписал указ [Указ 2011], который кардинальным образом изменил ситуацию в области действия соглашений. В соответствии с указом, с 24 октября 2011 г. все подающие заявление о приеме в гражданство в комплекте документов должны были иметь вид на жительство. Таким образом, теперь гражданам Казахстана, Киргизии и Белоруссии требовалось получить РВП, а через год - вид на жительство, который давал им право сразу обратиться за гражданством. Срок рассмотрения заявлений по-прежнему составлял три месяца. Таким образом, период ожидания гражданства мигрантами этой категории вместо трех месяцев достиг почти полутора лет (с учетом ожидания РВП).

Указ 19 октября 2011 г. прямо повлиял на количество выдаваемых РВП и видов на жительство, число выданных документов и контингент лиц, проживающих по ним, существенно увеличились. В конце 2013 г. контингент проживающих по РВП и виду на жительство достиг 740 тыс. человек, а к середине 2014 г. - 770 тыс. (рисунок 7). Удлинение срока ожидания привело к тому, что иностранцы более длительное время живут в России, сохраняя гражданство своих государств, период ожидания натурализации увеличился на несколько месяцев, но по-прежнему для большинства не достигает и пяти лет.

Рисунок 7. Число проживающих по РВП и видам на жительство, тыс.

Источник: данные ФМС России, форма 1-РД.

Вступление в силу ограничителей или отмена положений, способствующих ускоренной натурализации, привели к резкому падению общих показателей. Вслед за завершением действия ч. 4 ст. 14 в 2010 г. гражданство получили всего 111 тыс. человек против 394 тыс. в 2009 г., а в 2012 г. (после ведения требования иметь вид на жительство) -всего 95 тыс.

Отмена действия ч. 4 ст. 14 и указ от 19.10.11 привели не только к «обвалу» общего показателя предоставленного гражданства по линии ФМС, но и к соответствующим сдвигам в структуре потока по статьям получения гражданства и странам прежнего гражданства соискателей. Происходила своего рода адаптация иностранцев к усложнению получения гражданства. Динамика натурализации по отдельным статьям закона показывает, что люди использовали любую законную возможность, чтобы сократить срок ожидания. После закрытия или сужения отдельных каналов ускоренной натурализации стремительно увеличивается поток (и доля) получающих гражданство в упрощенном порядке по другим основаниям. Приведем насколько наиболее ярких примеров.

Участники Госпрограммы. Закон устанавливает значительные преференции при получении гражданства участниками Госпрограммы. Как отмечалось, им не требуется получения вида на жительство, прохождения теста на знание русского языка и подтверждения наличия источника дохода. В первые годы работы Госпрограммы (с 2006 г.) она не пользовалась особой популярностью. Число прибывших участников с членами семей в 2007 г. не достигло и тысячи человек. В 2008-2010 гг. ежегодный поток участников Госпрограммы с членами семей колебался в пределах 8 - 10 тыс. человек, но уже в 2011 г. вырос до 29,5 тыс., а в 2013 г. достиг 57 тыс. (данные ФМС, форма 1-РД).

Определенную роль в этой динамике, конечно, могли сыграть обстоятельства, не связанные с получением гражданства, в первую очередь - расширение списка регионов, участвующих в проекте. К 2014 г. их количество выросло до 55, а в начале работы Госпрограммы их было всего 12. Но можно предположить, что фактор упрощенного получения гражданства был не менее значимым, в особенности после усложнения процесса для других категорий соискателей. С 2009 по 2011 г. число участников Госпрограммы (с членами семей), получивших гражданство, выросло с 7 до 19 тыс., в 2012 г. превысило 31 тыс., а в 2013 г. достигло 46 тыс. (рисунок 5). В 2012-2013 гг. это была самая большая по численности категория иностранных граждан, получивших гражданство РФ. Их доля в общем числе натурализаций составила в 2012-2013 гг. более трети, а среди получивших гражданство в упрощенном порядке (без международных соглашений) - более 41%.

Можно предположить, что в прежних условиях (позволявших упрощенную натурализацию большинству мигрантов) эти люди, возможно, и не стали бы участвовать в Госпрограмме. Но изменившаяся ситуация практически не оставила им выбора в поиске более удобного пути получения российского гражданства. Поэтому увеличение числа участников Госпрограммы должно восприниматься не просто как свидетельство её успешного развития, но и с некоторой долей критики. Не следует забывать о «вынужденном», в известной степени, характере этой динамики, о её настоящих движущих силах. Перемещение преференций по упрощенному получению гражданства в сторону участников Госпрограммы привело к развитию бизнеса по привлечению к участию в ней и «юридическому сопровождению» иностранцев. Теперь в Интернете можно найти объявления не просто об услугах по содействию в получении гражданства РФ, но именно по посредничеству во включении желающих в Госпрограмму для достижения этой цели21.

21 URL: http://2152290.ru/sooteschestvenmki.html (дата обращения: 22.01.2015).

В контексте событий на Украине и массового движения вынужденных мигрантов из её восточных областей в Россию, а также трудностей с приемом их в качестве беженцев, которые испытывает Россия, было принято решение перенаправить часть этого потока в русло Госпрограммы [ФМС: Беженцев .. .2014; Указ 2014]. Это представляется правильным и своевременным шагом. При небольшой помощи со стороны государства программа предполагает опору преимущественно на собственные силы мигрантов. Можно надеяться, что для большинства новых участников это станет эффективным выходом из тяжелой жизненной ситуации. Поэтому в следующем году мы можем ожидать не только резкого роста числа участников программы, но и числа получивших российское гражданство по этому основанию.

«Брачные» мигранты. Кроме участия в Госпрограмме, усилился интерес иностранцев и к другой возможности ускоренной натурализации: по пункту «б» ч. 2 ст. 14 ФЗ-62, где речь идет об иностранцах, состоящих в браке с гражданами России в течение не менее трех лет. Данные по этим лицам имелись в нашем распоряжении с 2009 г., но этого достаточно, так как именно на этот период пришлось сужение прежних каналов массовой натурализации. Всего за пять лет число воспользовавшихся этой статьей выросло в 30 раз с 683 человек в 2009 г. до 21 тыс. в 2013 г. (рисунок 8). За весь 2014 г. гражданами России в соответствии с пунктом «б» ч. 2 ст. 14 ФЗ-62 стали уже 26,8 тыс. человек. В 2013 г. эта категория соискателей стала третьей по рейтингу среди всех, получивших гражданство РФ, после участников Госпрограммы (46 тыс.) и несовершеннолетних детей, являвшихся лицами без гражданства или иностранцами, у которых родители были гражданами России (22 тыс.).

25000

21008

20000 15000 10000 5000

683

О

2009

Рисунок 8. Число получивших гражданство по п. «б» ч. 2 ст. 14 ФЗ-62 (состояние в браке с гражданином Российской Федерации не менее 3 лет), человек

Источник: данные ФМС России, форма 1-РД.

Было бы неправильно подозревать всех, получивших гражданство в качестве супругов граждан России, в заключении фиктивного брака (хотя этот путь к гражданству часто используется в привлекательных для мигрантов странах), но стремительный рост показателей вызывает сомнения в добросовестности заключаемых союзов.

2010 2011 2012 2013

Можно сказать, что мы наблюдаем своего рода «конкуренцию» условий получения гражданства, предлагаемых разными статьями закона, и выигрывают в этом соревновании предполагающие наименьшие сроки ожидания. При этом критерии соответствия разным статьям закона похожи и вполне достижимы. Рост интереса к участию в Госпрограмме переселения соотечественников непосредственно связан с возможностями натурализации, которые она предоставляет. Если так называемые «носители русского языка» окажутся в более благоприятном положении, то у мигрантов практически не останется стимулов участвовать в Госпрограмме, «втискиваясь» в её, хотя и расширившиеся, но все равно довольно узкие рамки (проживание в строго определенных регионах, трудоустройство на должностях, предложенных местной властью, проблемное жилье и др.). Расширить её масштабы смогут только вынужденные мигранты с Украины, оказавшиеся в тяжелой жизненной ситуации.

* * *

Законодательство по вопросам гражданства менялось в последние годы не только в сторону усложнения. В конце 2012 г. ФЗ-62 был дополнен главой VШ.1 «Урегулирование правового статуса отдельных категорий лиц, находящихся на территории Российской Федерации» [Закон 2012]. Она начала действовать в 2013 г. и позволила сдвинуть с места решение проблемы тысяч жителей России, остающихся вне правового поля22. Как отмечалось, до настоящего времени в Российской Федерации проживают лица, в силу разных причин оказавшиеся без определенного статуса. Многие из них в свое время получали гражданство, но, как выяснялось позднее, должностные лица не всегда полностью следовали букве закона и не выполняли всех процедур, связанных с рассмотрением заявлений. В итоге тысячи людей, когда наступала необходимость замены паспорта или получения каких-либо документов, обнаруживали, что они вовсе не являются гражданами России, так как в архивах МВД или ФМС России нет соответствующих доказательств [Шкель 2011]. Это оказалось проблемой особого рода, имевшей большой гуманитарный смысл. Люди (и их

22 См. URL: http://www.consultant.ru/popular/civic/34_9.html#p494 (дата обращения: 22.01.2015). Действие главы VIII.1 ФЗ-62 распространяется на людей, находящихся на территории Российской Федерации, к которым относятся: а) дееспособные лица, состоявшие на 5 сентября 1991 г. в гражданстве СССР, прибывшие в Российскую Федерацию для проживания до 1 ноября 2002 г., не приобретшие гражданства Российской Федерации в установленном порядке, если они не имеют гражданства иностранного государства и действительного документа, подтверждающего право на проживание в иностранном государстве; б) дееспособные дети лиц, указанных в пункте «а» настоящей части, достигшие возраста восемнадцати лет, если они не имеют гражданства иностранного государства и действительного документа, подтверждающего право на проживание в иностранном государстве; в) дети лиц, указанных в пункте «а» настоящей части, не достигшие возраста восемнадцати лет (далее - несовершеннолетние дети), если они не имеют гражданства иностранного государства и действительного документа, подтверждающего право на проживание в иностранном государстве; г) совершеннолетние недееспособные лица, находящиеся под опекой лиц, указанных в пункте «а» настоящей части, если они не имеют гражданства иностранного государства и действительного документа, подтверждающего право на проживание в иностранном государстве; д) лица, имевшие гражданство бывшего СССР, получившие паспорт гражданина Российской Федерации до 1 июля 2002 г., у которых впоследствии полномочным органом, ведающим делами о гражданстве Российской Федерации, не было определено наличие гражданства Российской Федерации, имеющие гражданство иностранного государства, при условии отсутствия у них действительного документа, подтверждающего право на проживание в иностранном государстве.

дети), многие годы проживающие и работающие в России, оказались вне правового поля. Поэтому внесение в закон новой (восьмой) главы представляется оправданным. По данным формы 1-РД, в 2013 г. в рамках действия главы VШ.1 гражданство получили свыше 17,8 тыс. человек, из них 15,3 тыс. - в порядке урегулирования статуса, а в отношении остальных 2,5 тыс. гражданство было признано. За восемь месяцев 2014 г. число урегулировавших вопрос гражданства по этим основаниям составило соответственно 9,2 и 1,0 тыс. человек.

Применение этой статьи требует значительных усилий со стороны как заявителя, так и органов, принимающих решения. Согласно выводам ФМС сбор доказательств, подтверждающих право человека воспользоваться данной статьей закона, чрезвычайно сложен. Во многих случаях факт въезда человека в Россию до 1 ноября 2002 г. устанавливается в судебном порядке (свыше 5 тыс. к 27 ноября 2013 г.). Большие трудности возникают при необходимости получить повторные свидетельства о регистрации актов гражданского состояния из стран исхода мигрантов: 60% запросов, направленных туда территориальными органами ФМС России в 2013 г., остались без ответа [Протокол заседания... 2013].

5 Прием в гражданство в соответствии с международными

СОГЛАШЕНИЯМИ

Этот канал получения гражданства заслуживает отдельного внимания, поскольку в 20102011 гг. он оказался наиболее востребованным. В российской юридической практике применяется норма, согласно которой, если международным договором России установлены иные правила, чем те, которые содержатся в том или ином законе, применяются правила международного договора. Иными словами, устанавливается приоритет действия международных договоров и соглашений. В полной мере это относится к законодательству в сфере гражданства.

В 1996 г. Российская Федерация заключила двустороннее соглашение с Киргизией23, в соответствии с которым в упрощенном порядке могли получить гражданство Сторон лица: 1) в прошлом состоявшие в гражданстве РСФСР или Киргизской ССР и одновременно в гражданстве СССР, проживавшие постоянно на их территории на 15 декабря 1990 г. и на день вступления в силу Соглашения; 2) при наличии у заявителя родственников по прямой линии: супруга (супруги), одного из родителей (усыновителей) ребенка (в том числе усыновленного), сестры, брата, деда или бабушки, внука или внучки, постоянно проживающих в государстве приобретаемого гражданства и являющихся его гражданами [Соглашение 1996].

В 1999 г. было заключено четырехстороннее соглашение между Белоруссией, Казахстаном, Киргизией и Российской Федерацией об упрощенном порядке приобретения

23 До этого 20 января 1995 г. было заключено аналогичное соглашение с Казахстаном, оно прекратило действие 17 августа 2007 г. Однако, по имеющейся информации, большинство заявителей из Казахстана пользовались четырехсторонним соглашением 1999 г.

гражданства, которое вступило в силу 4 ноября 2000 г.24 Документ был адресован лицам, состоявшим в гражданстве соответствующих республик и одновременно в гражданстве бывшего СССР, родившимся или проживавшим на территории Стороны приобретаемого гражданства до 21 декабря 1991 г. Кроме того, основанием для упрощенного получения гражданства являлось наличие у заявителя одного из постоянно проживающих на территории Стороны приобретаемого гражданства и являющихся ее гражданами близких родственников: супруга (супруги), одного из родителей (усыновителей), ребенка (в том числе усыновленного), сестры, брата, деда или бабушки, внука или внучки [Соглашение 1999].

Этим требованиям нетрудно соответствовать, и поток получавших гражданство был до последнего времени значительным. Главная преференция, предоставлявшаяся гражданам названных стран, состояла в беспрецедентно коротком сроке между подачей заявления и вынесением решения: на это требовалось всего три месяца. Заявление можно было подавать сразу после прибытия в Россию. Кроме того, соискателям не требовалось получать РВП или вид на жительство.

Данные таблицы 4 показывают, что роль международных соглашений в процессе получения гражданства была заметной: по ним в последние годы перед отменой ч. 4 ст. 14 ФЗ-62 получали гражданство 22-28% всех мигрантов, а после её отмены соглашения стали основным каналом натурализации, доля получивших по ним гражданство в 2010-2011 гг. возросла до 54-56%.

Как отмечалось, условие наличия у заявителей вида на жительство было введено только в конце 2011 г. Указом Президента Российской Федерации от 19 октября. Именно поэтому в статистике предоставления РВП и видов на жительство до 2012 г. очень мало граждан Казахстана и Киргизии, а с 2012 г. эти показатели начали резко увеличиваться. Всего за один год (с 2011 по 2012) число выданных РВП гражданам Казахстана выросло в 4 раза, а Киргизии - в 5 раз25. В отношении граждан Белоруссии применяются еще более мягкие правила, существенно сокращающие период ожидания российского гражданства. В соответствии с соглашением между Россией и Белоруссией 2006 г. [Соглашение 2006] гражданам этой страны не требуется РВП, они имеют право сразу получить вид на жительство, и большинство пользуются такой возможностью. Срок рассмотрения заявления о выдаче вида на жительство составляет всего три месяца. Непосредственно после получения вида на жительство соискатели могут подавать ходатайство о предоставлении гражданства.

Среди граждан Киргизии наибольшую популярность имело двустороннее соглашение 1996 г. [Соглашение 1996]. Например, в 2010 г. по нему получили гражданство 83% соискателей и только 17% воспользовались четырехсторонним соглашением 1999 г.

24 Нужно отметить, что существовало еще одно соглашение между Россией и Казахстаном (от 20.01.1995), которое прекратило действие в 2007 г. По имеющейся информации, подавляющее большинство граждан Казахстана предпочитали получать гражданство России по четырехстороннему соглашению 1999 г., поэтому действие документа 1995 г. в настоящей работе не рассматривается.

25 В 2011 г. число РВП, полученных гражданами Киргизии, составляло 2,5 тыс., а в 2012 г. увеличилось до 13 тыс. Для граждан Казахстана показатели составили соответственно 8,6 и 37 тыс.

Двустороннее соглашение продлевалось каждые пять лет вплоть до 2012 г. Было принято решение более не продлевать его действие из-за возникших претензий к гражданам Киргизии, злоупотреблявшим соглашением и не выполнявшим его условий (отказ от прежнего гражданства и переезд в Россию на постоянное жительство). Лаконичная информация об отмене действия этого документа была размещена на интернет-сайтах региональных органов ФМС и МИД России [О прекращении. 2011]. Отмена действия двустороннего соглашения с Киргизией оказалась достаточно болезненной и привела к резкому сокращению общего числа граждан этой страны, получивших российское гражданство. Их число уменьшилось с 53 тыс. в 2011 г. до 8,4 тыс. в 2012 г., а доля - с 39 до 9%; в 2013 г. показатели были еще ниже: соответственно 7,2 тыс. или 5,3% (Приложение; рисунок 3).

Таблица 4. Приобретение гражданства России по международным соглашениям

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Белоруссия, тыс. 5,0 5,1 4,9 3,4 3,4 0,7 1,6

Казахстан, тыс. 43,0 45,3 35,5 22,3 23,3 1,8 2,6

Киргизия, тыс. 56,4 47,7 44,7 34,9 49,1 3,0 0,6

Итого по международным соглашениям, тыс. 104,3 98,1 85,2 60,6 75,9 5,4 4,8

Всего получено, признано, 367,7 361,4 394,1 111,3 135,0 95,7 135,8

восстановлено в гражданстве, тыс.

Доля получивших гражданство по международным соглашениям, % 28,4 27,1 21,6 54,4 56,2 5,7 3,5

Источник: ФМС России, форма 1-РД.

В среднем, в 2007-2011 гг. доля получивших гражданство по международным соглашениям среди граждан Казахстана составляла 73%, Киргизии - 93% и Белоруссии -79%. После изменений в законодательстве в 2011 и 2012 гг. показатели для граждан Казахстана и Киргизии резко уменьшились (таблица 5). После отмены в 2012 г. действия двустороннего соглашения с Киргизией четырехстороннее соглашение стало единственным документом такого рода в области приобретения гражданства.

Таблица 5. Доля получивших гражданство по международным соглашениям (от общего числа граждан Казахстана, Киргизии и Белоруссии, получивших

гражданство РФ), %

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Казахстан 66,3 77,1 70,1 82,4 77,8 12,3 12,5

Киргизия 92,1 93,1 91,8 93,3 93,9 35,1 8,8

Белоруссия 75,5 72,3 81,5 86,4 86,0 43,2 62,7

Источник: Рассчитано по формам 1- и 2-РД ФМС России.

6 Предоставление гражданства через загранучреждения Российской Федерации

Ранее отмечалось, что с 1992 по 2013 г. через загранучреждения российское гражданство получили почти 2,2 млн человек, что, с учетом данных ФМС, составляет около 30% всего потока. В период действия первого российского закона о гражданстве (1992-2002 гг.) загранучреждения Российской Федерации активно занимались вопросами предоставления гражданства лицам, проживавшим на момент обращения за рубежом. Данное направление работы, по словам бывшего директора Консульского департамента МИД России В.А. Павловского, являлось одним из самых напряженных в деятельности российских консульств [Павловский 2008]. С 1992 по 2002 г. гражданство получили 1 млн 650 тыс. человек, причем в 1992-1994 гг. число положительных решений, принятых через консульства, значительно превышало показатели МВД России. Только в 1994 г. через загранучреждения приобрели гражданство 340 тыс. соискателей, а через ФМС России -всего 180 тыс. (рисунок 1). К сожалению, мы не можем привести данных о распределении новых россиян по странам прежнего проживания (а точнее - о местонахождении загранучреждения26) за период 1991-2002 гг., поскольку имелись трудности с получением статистики. Формирование электронной базы данных по гражданству Консульского департамента МИД России началось в период действия нового закона 2002 г. Информация о приобретении гражданства в разрезе стран была получена начиная с 2003 г.

После вступления в силу закона 2002 г. число приобретших гражданство через загранучреждения Российской Федерации уменьшилось. Это произошло в основном потому, что сузился круг оснований, по которым в загранучреждениях рассматривались вопросы предоставления гражданства. В частности, было отменено право стать россиянином в порядке регистрации. Тем не менее, число процедур по предоставлению гражданства через загранучреждения Российской Федерации остается значительным, достигая нескольких десятков тысяч в год. Подчеркнем, речь идет не об оформлении гражданства детям, родившимся у граждан России, постоянно находящихся за пределами нашей страны, а именно о натурализации, т.е. приеме в гражданство иностранных граждан и лиц без гражданства.

За 2003 - 2013 гг. через загранучреждения гражданство получили более полумиллиона человек. Распределение заявителей по странам было весьма неравномерным (таблица 6). Более 141 тыс. человек (26,3% за период) проживали на территории Молдавии. С большим отрывом следуют жители Латвии (31 тыс. или около 6%), Таджикистана (29 тыс. или 5,5%), Германии и Эстонии (примерно по 27 тыс. человек или 5,5%), Узбекистана и Киргизии (24 и 21 тыс. соответственно)27. Преобладание жителей Молдавии объясняется достаточно просто. Речь идет о гражданах непризнанной Приднестровской Республики,

26 Данные Консульского департамента МИД России формируются по местам нахождения загранучреждений, а не по гражданству заявителей. Предположительно, практически все они проживают в странах своего гражданства, и возможными неточностями можно пренебречь.

27 Данные МИД России в разрезе стран были предоставлены только с 2003 г., за ряд лет (2007-2008 и 20102011 гг.) без выделения категории детей, которым гражданство было оформлено по факту рождения или усыновления гражданином России. В среднем, по имеющимся данным, их доля составляла около 25% в общем числе произведенных процедур по предоставлению или оформлению гражданства.

фактически в массовом порядке получавших до недавнего времени российское гражданство. Их доля в общем потоке в 2007 г. достигла 48%. Несмотря на начавшееся с 2008 г. сокращение (в 2013 г. показатель по Молдавии снизился до 12,5%), она все еще сохраняет лидирующие позиции. Одновременно с сокращением участия жителей Молдавии в процессе в последние годы растет доля жителей других государств, например, Таджикистана, в 2013 г. она достигла 9% против 3% в 2007 г.

Таблица 6. Распределение получивших российское гражданство по странам его предоставления через загранучреждения Российской Федерации в 2003-2013 гг., %

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 20032013

Абхазия 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,6 7,5 0,7 4,7 4,6 1,5

Германия 10,5 5,2 5,2 4,1 2,7 7,1 6,0 6,6 3,8 4,4 4,2 5,1

Казахстан 6,0 3,5 2,1 1,9 1,3 2,1 1,8 2,4 2,7 3,0 3,7 2,4

Латвия 9,1 4,5 6,1 3,8 2,6 3,1 5,3 10,2 8,6 8,5 9,3 5,8

Молдавия 7,5 10,7 14,9 31,4 48,0 32,4 35,8 23,5 25,4 10,6 12,5 26,3

США 6,5 2,3 2,1 2,9 2,2 3,9 4,4 4,9 4,2 4,1 4,1 3,5

Таджикистан 4,6 1,8 4,1 3,8 2,8 5,7 6,7 7,1 8,5 9,2 9,3 5,5

Туркмения 5,9 2,2 1,6 1,7 1,2 1,7 1,7 1,2 0,9 1,1 1,2 1,6

Эстония 8,7 7,5 10,0 4,9 3,0 6,4 5,0 3,0 2,5 2,1 2,1 4,9

Прочие 41,2 62,3 54,1 45,5 36,2 37,5 32,7 33,6 42,8 52,2 49,0 43,4

Источник: Данные Консульского департамента МИД России

В настоящее время Молдавия является второй после Германии страной по численности граждан России, состоящих на консульском учете как постоянно проживающие в соответствующих странах. По данным Консульского департамента МИД России, на 31 декабря 2013 г. на территории Молдавии проживали 213 тыс., или 12% общего числа российских граждан, состоящих на учете в загранучреждениях Российской Федерации. Можно предположить, что граждане России составляют не менее половины населения непризнанной республики, учитывая, что консульский учет является добровольным и многие жители зарубежья, имеющие российские паспорта, на него не встают.

Для справки приведем некоторые цифры: в конце 2013 г. в Германии на консульском учете (как постоянно проживающие) состояли около 570 тыс. человек, в Израиле - 136 тыс., в Эстонии - 128 тыс., в США - 118 тыс. Поскольку постановка на учет - добровольное действие, реальное число россиян, постоянно или длительное время проживающих за рубежом, может быть существенно большим, чем показывают данные МИД России, и это всегда отмечают специалисты Консульского департамента.

В число государств, где активно идет процесс предоставления российского гражданства через загранучреждения, входят и страны традиционной эмиграции из бывшего СССР: Германия, США и Израиль, причем в Израиле принято в российское гражданство было больше людей, чем в некоторых странах СНГ, например, в Белоруссии и Азербайджане. Можно предположить, что основная масса проживающих в государствах дальнего зарубежья и получающих там российское гражданство представлена эмигрантами (и их потомками), причем прибывшими не только из России, но и из других республик Советского Союза.

Загранучреждения Российской Федерации рассматривают обращения по вопросам гражданства в общем и упрощенном порядке. Кто же имел и имеет право обращаться за получением российского гражданства, проживая за рубежом? Общим требованием является проживание соискателей за пределами Российской Федерации и отсутствие у них места жительства на ее территории. В абсолютном большинстве случаев, рассматриваемых загранучреждениями, речь идет об упрощенном порядке получения гражданства, как правило, в рамках пунктов «а» и «б» ч. 1 ст. 14 ФЗ-62. Под их действие попадают: дееспособные совершеннолетние иностранцы или лица без гражданства28, имеющие постоянную регистрацию на территории иностранного государства, которые: 1) имеют хотя бы одного родителя-гражданина Российской Федерации и проживающего на территории Российской Федерации; 2) имели гражданство СССР, проживали и проживают в государствах, входящих в состав СССР, не получили гражданства этих государств и остаются в результате этого лицами без гражданства.

До принятия поправок в июне 2014 г. [Закон 2014в] загранучреждения также рассматривали заявления от граждан государств, входивших в состав СССР, которые получили среднее профессиональное или высшее образование в созданных в Российской Федерации организациях, осуществляющих образовательную деятельность, после 1 июля 2002 г. Вместо этого пункта (бывший п. «в» ч. 1 ст. 14) было внесено новое положение (пункт «е» ч. 2 ст. 14). Оно также касается выпускников учебных заведений, но только при условии осуществления трудовой деятельности (по сути - непрерывного проживания) в России в течение не менее трех лет до обращения за гражданством. Таким образом, этот пункт закона более не относится к компетенции загранучреждений и может применяться только ФМС России.

Загранучреждения Российской Федерации также рассматривают вопросы гражданства несовершеннолетних, к числу которых относятся: а) ребенок, один из родителей которого имеет гражданство Российской Федерации (по заявлению этого родителя и при наличии согласия другого родителя на приобретение ребенком российского гражданства; такое согласие не требуется, если ребенок проживает на территории Российской Федерации); б) ребенок, единственный родитель которого имеет гражданство Российской Федерации (по заявлению этого родителя); в) ребенок или недееспособное лицо, над которыми установлены опека или попечительство гражданина Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных ч. 1 ст. 13 Федерального закона №48-ФЗ от 24.04.08 «Об опеке и попечительстве».

Общий порядок рассмотрения вопросов гражданства в загранучреждениях применяется редко. В последние годы это единичные случаи, составляющие доли процента от общего числа. Самые большие показатели имели место в 2003 и 2004 г. (соответственно 996 и 184 человека). Заявители (совершеннолетние и дееспособные лица, проживающие за пределами России) могут обратиться за предоставлением российского гражданства, если они: а) имеют особые заслуги перед Российской Федерацией; б) состоят в гражданстве государств, входивших в состав СССР, и проходят не менее трех лет военную службу по

28 Несовершеннолетние получают гражданство по этим статьям параллельно и одновременно с родителями, но заявителем может быть только взрослый.

контракту в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских формированиях и органах.

Изучая статистику предоставления гражданства через загранучреждения, можно попытаться ответить на вопрос: есть ли взаимосвязь между получением российского гражданства за рубежом и переездом в Россию? В отличие от ситуации 90-х годов прошлого века, когда почти всегда после приобретения гражданства следовал переезд в Россию, сейчас такое поведение не является универсальным. В ряде стран по-прежнему соискатели получают наше гражданство для скорого переезда в Россию, а в других случаях переезд или не планируется совсем, или откладывается.

Хотя данные о консульском учете могут быть неполными, так как граждане встают на него добровольно, все же можно увидеть косвенные подтверждения этого предположения, сопоставив динамику числа состоящих на учете в консульствах (данные имелись с 2008 г.) и числа получивших гражданство Российской Федерации (рисунок 9). Конечно, подобный подход к сравнению данных дает скорее качественный, нежели количественный результат.

Рисунок 9. Прирост числа граждан России, постоянно проживающих за рубежом и состоящих на учете в консульских учреждениях МИД России, и числа получивших российское гражданство в этих странах за 2008-2013 гг., тыс.

Источник: Рассчитано по данным Консульского департамента МИД России.

С 2008 по 2013 г. прирост совокупного контингента состоящих на консульском учете (постоянно проживающих за рубежом) составил 276 тыс. человек, а гражданство было представлено 285 тыс. Показатели оказались весьма близки. Однако по отдельным странам ситуация существенно различалась. Например, за 2008-2013 гг. в Германии, Молдавии и Украине контингент граждан России, состоящих на консульском учете, увеличивался вслед за предоставлением российского гражданства жителям этих стран. В то же время в Киргизии, Таджикистане и Туркмении имела место противоположная тенденция: гражданство получили тысячи человек, а число проживающих там российских граждан сократилось.

Можно предположить, что в первом случае за получением гражданства не следует переезда в Россию, а во втором - гражданство является условием скорого отъезда из страны прежнего проживания. В ряде стран, например, в Латвии и Эстонии, гражданство Российской Федерации получают лица, оказавшиеся «негражданами» этих стран после вступления в действие законов о гражданстве. Эти законы оказались дискриминационными по отношению к значительной части русскоязычного населения, которому было отказано в праве получить статус граждан автоматически после установления независимости и института национального гражданства. Факта постоянного проживания на территории этих государств оказалось недостаточно. Напротив, эта часть населения ассоциировалась с «оккупацией» и её права намеренно ограничивались. Подобная политика, в первую очередь, Латвии и Эстонии привела к появлению феномена «негражданства». Число «негражан» среди населения названных стран оказалось весьма значительным. Для большой части этих людей получение российского гражданства оказалось приемлемым решением, но переезд в нашу страну за ним, как правило, не планировался. Также не всегда имела место постановка на консульский учет.

Рост контингента россиян в Германии, Израиле, на Украине, в Казахстане и Узбекистане может частично быть связан с долгосрочной миграцией граждан России в эти страны, обусловленной семейными причинами или работой. При этом они предпочитают сохранять российское гражданство и состоять на консульском учете в загранучреждениях Российской Федерации.

Практика массового предоставления гражданства жителям бывших союзных республик была оправданна в 1990-х годах, когда русское и русскоязычное население оказалось в качестве национального меньшинства и было вынуждено принимать трудное решение о переезде в Россию. Находясь за границей, получить гражданство было существенно проще, чем после переезда в Россию, поскольку содержавшееся в законе условие проживания на территории России предполагало наличие постоянной прописки (регистрации). А это было по-прежнему затруднено, особенно в отношении вынужденных мигрантов, которых расселяли в помещения, где постоянная прописка не была предусмотрена [Филиппова 1998: 37].

Однако в последнее десятилетие миграционная обстановка изменилась, а практика предоставления гражданства черед загранучреждения по-прежнему остается очень распространенной. Политика столь масштабной натурализации граждан других государств, постоянно проживающих за рубежом, по-видимому, не имеет аналогов. Есть страны,

предоставляющие людям, живущим в других странах и имеющим этническую или кровную связь с их (государств) титульным населением, возможность получения гражданства при сохранении гражданства страны проживания. Но как правило, такие лица ограничиваются в наборе прав. Им дается возможность беспрепятственно въезжать в страну, предоставившую гражданство, но они не могут принимать участие в политической жизни,

29

например, голосовать29.

В ряде случаев в основе практики упрощенного предоставления гражданства жителям зарубежья лежат политические или конъюнктурные соображения. Уже отмечалось, что в конце 2013 г. на консульском учете в российских загранучреждениях состояли 213 тыс. граждан России, проживающих в Молдавии. В то же время, по данным центрального регистра населения Молдавии, численность граждан России, проживающих в этой стране, составляет всего несколько тысяч (от 6 до 7 тыс. в последние годы: на 1 июля 2014 г. - 7252 чел., на 1 января 2015 г. - 7183 чел.30). Нетрудно догадаться о причине таких расхождений: подавляющее большинство владельцев российских паспортов живут (и получали гражданство) на территории Приднестровья. Поскольку эта часть Молдавии находится вне юрисдикции центрального правительства, её население не отражено в регистре населения Молдавии.

Достаточно распространено видение в такой ситуации важного геополитического аспекта: массовое предоставление гражданства за рубежом формирует значительный контингент граждан России, живущих на территории других стран, но находящихся под её защитой [Lohr 2012: 187]. Этот аргумент (защита граждан России) непосредственно следует из ст. 7 закона 2002 г. и был озвучен руководством Российской Федерации во время конфликта между Грузией и Южной Осетией (и Абхазией) в 2008 г. В условиях сегодняшней неустойчивой обстановки в мире, в том числе в странах, соседствующих с Россией, такой подход создает определенную напряженность и поддерживает недоверие по отношению к нашей стране.

Имеется и другое соображение против практики предоставления гражданства живущим за пределами России: они формируют электорат, который имеет право влиять на политическую жизнь внутри страны. Можно предположить, что значительная часть этих людей никогда и не жили в России, но российский паспорт позволяет им определять будущее её населения.

Интерес к получению российского гражданства лицами, живущими за границей и не планирующими переезд в Россию, чаще всего объясняется чисто прагматическими соображениями. Как нам пояснил эксперт Консульского департамента МИД, как правило,

29 Имеются редкие примеры, когда получающие гражданство за рубежом наделяются всеми правами граждан страны. Например, в 2007 г. в Испании был принят закон «Исторической памяти», позволяющий получать гражданство Испании потомкам пострадавших от преследований и покинувших страну во время гражданской войны и в период правления Франко. По этому закону жители ряда государств (например, Кубы) получают через консульства Испании гражданство этой страны, а с ним - избирательные права. Однако такой подход встречает критическое отношение в испанском обществе, в качестве аргумента выдвигается идея увязки избирательного права с уплатой налогов в Испании.

30 Информация с сайта Министерства информационного развития Молдавии URL: http://www.registru.md/stat3_ru/ (дата обращения: 22.01.2015).

это связано с более ранним возрастом выхода на пенсию для граждан России и практикой зачета трудового стажа. Таким образом, тысячи людей, большую часть трудовой жизни (если не всю её) проведшие в другой стране, получают от России бонус в виде раннего выхода на пенсию и сопутствующие этому обстоятельству удобства. Такой подход не является справедливым по отношению к жителям России и несет в себе элементы иррациональности.

7 ВОПРОСЫ ДВОЙНОГО ГРАЖДАНСТВА

Глобализация и увеличение мобильности населения неизбежно ставят вопрос о расширении возможностей человека выбирать, будет ли он гражданином одного или нескольких государств. Тема множественного гражданства является одной из хорошо изученных в литературе, причем в публикациях последних лет отмечается тенденция все более терпимого отношения большинства стран к этому явлению и отход от преобладавшего ранее достаточно бескомпромиссного его отрицания.

Дискуссия по вопросу множественного гражданства ведется в зарубежных странах достаточно давно, а отношение к нему стало меняться еще во второй половине прошлого века. Если в Европейской Конвенции по сокращению случаев множественного гражданства 1963 г. основной идеей была его нежелательность, то впоследствии этот подход был подвергнут существенным корректировкам. Были приняты во внимание объективные процессы, происходившие в Европе: рост миграции, увеличение числа браков между гражданами разных стран, необходимость признавать право обоих родителей передавать свое гражданство детям таких союзов и др. [Пояснительный Доклад.. .1997]. Второй протокол к Конвенции 1963 г., а также Европейская Конвенция по гражданству 1997 г. отразили идею усиления толерантности государств к множественному гражданству. В Конвенции 1997 г. отмечено, что множественное гражданство уже не рассматривается как краткосрочное отклонением от нормы, которое следует устранить, а скорее как расширяющаяся реальность, к которой нужно приспосабливаться [А1е1шко1¥, К^теуег 2001: 73].

В советском законодательстве не допускалось понятия двойного или второго гражданства, эта норма впервые появилась в законе 1991 г. До последнего времени вопросы «разрешенного» и признаваемого в России двойного гражданства регулировались только двумя международными договорами Российской Федерации: с Таджикистаном от 7 сентября 1995 г. и Туркменией от 23 декабря 1993 г. (которое было отменено в одностороннем порядке Туркменской стороной в 2003 г., но признается Россией). Полемика вокруг темы двойного гражданства была достаточно острой в первое десятилетие действия закона 1991 г. (в котором, кстати, отсутствовало требование отказа от прежнего гражданства при получении российского).

Признавая за человеком такое право и понимая его плюсы для людей (свобода передвижения, экономической деятельности, политических прав и свобод в странах «своего» гражданства и др.), некоторые отечественные авторы все же критически относятся к феномену, получающему распространение в современном мире. Ряд специалистов

указывали на риски, связанные с наличием у человека гражданства нескольких государств, особенно в случае России, принимающей десятки тысяч граждан бывших союзных республик31. Часто цитируется высказывание С.А. Авакьяна, известного российского специалиста по конституционному праву, исследовавшего институт гражданства Российской Федерации после распада Союза. Он отмечал, что «выигрыш от введения двойного гражданства оказался для России минимальным, а проблем появилось немало. Поэтому многие ученые и практики выступают за его отмену. В самом деле, какому государству служит соответствующий гражданин?». Далее автор приводил вполне понятные и реальные примеры с допуском бипатридов к решению вопросов национальной безопасности и др. [Авакьян 1997]. Отметим, что в зарубежной литературе показаны и другие срезы проблемы «разделенных лояльностей» (divided loyalties) людей с множественным гражданством. Правда, вывод делается иной. В частности, группы лиц с двойным гражданством, проживающие в одной стране, но испытывающие большее тяготение к другой, могут создавать ситуации дестабилизации. Однако авторам представляется, что причина этого совсем не в наличии множественного гражданства [Klusmeyer 2001: 5].

В законе 2002 г. вопросам двойного гражданства была посвящена ст. 6, но эта тема не привлекала большого внимания до тех пор, пока 4 июня 2014 г. не был принят закон №142-ФЗ, внесший поправки к закону о гражданстве и некоторые законодательные акты Российской Федерации [Закон 2014б]. Суть новых положений довольно необычна. Они предписывают гражданам России, проживающим на её территории, сообщать в компетентные органы о наличии у них и их детей второго гражданства или вида на жительство в другой стране. В случае сокрытия факта наличия второго гражданства нарушителя ждет уголовное преследование: штраф в размере до 200 тыс. рублей или обязательные работы на срок до 400 часов. Если в заявлении будут указаны ложные или некорректные сведения, а также, если оно будет подано в орган ФМС России несвоевременно, предусмотрен штраф 500 - 1000 рублей32. В конце июля 2014 г. приказом ФМС России были утверждены специальные бланки уведомлений и порядок их подачи [Приказ 2014].

Причиной появления закона №142-ФЗ, вероятно, стала практика наличия у многих граждан России гражданства более чем одного государства. Число таких лиц представляется значительным. Данные переписей 2002 и 2010 г. отразили только часть населения, имеющего двойное гражданство (точнее - паспорта более чем одного государства): 43,6 и 78,6 тыс. человек соответственно. В пояснительной записке к проекту закона №142 сказано, что причиной его появления является снижение у имеющих второе гражданство «значения ценности связи с Отечеством»33. При этом на граждан РФ, постоянно проживающих за рубежом и у которых, скорее всего, ценность связи с Отечеством объективно еще ниже, требование уведомить об этом уполномоченные органы

31 Обзор отечественной литературы по вопросу двойного гражданства приведен в книге А.Б. Аксенова [2011].

32 URL: http://www.fms.gov.ru/press/news/news_detail.php?ID=99242 (дата обращения: 22.01.2015).

33 Дословно сказано, что значение для таких лиц «гражданства Российской Федерации как политико-юридического выражения ценности связи с Отечеством объективно снижается» [Пояснительная записка 2014].

(например - консульства) не распространяется. Автор законопроекта, видимо, не знал, что если и есть основания говорить о проблеме второго гражданства, то совсем по иной причине. В настоящее время в России проживают десятки тысяч человек, получивших российское гражданство и при этом не отказавшихся от гражданства прежнего. Представляется, что эта ситуация должна тревожить нашего законодателя в большей степени, так как масштабы этого явления, по нашему мнению, могут превышать распространенность двойного гражданства среди «коренных» россиян.

В современной практике для России важен, скорее, не вопрос двойного гражданства (не признаваемого Российской Федерацией в отношении государств, с которыми нет соответствующих договоров), а вопрос наличия паспортов нескольких государств34. В свете рассмотренных выше вопросов предоставления гражданства через загранучреждения Российской Федерации можно взглянуть на проблему шире и выделить несколько вариантов формирования групп населения с двойным или множественным гражданством. Оценить численность представителей каждой группы пока не представляется возможным.

В первую группу входят иммигранты, получившие российское гражданство и не выполнившие требования выхода из прежнего гражданства. В существующей редакции закона 2002 г. речь шла о том, что заявитель должен обратиться в полномочный орган своего государства с ходатайством об отказе от прежнего гражданства35. Но вместе с тем ничего не сказано о необходимости представить документ, подтверждающий, что это заявление было удовлетворено. Выход из прежнего гражданства практически не поддавался контролю, особенно учитывая масштабы ежегодных потоков.

Впервые требование отказа от прежнего гражданства появилось в законе о гражданстве после внесения в 2014 г. поправки о носителях русского языка [Закон 2014а]. Данной категории соискателей для получения гражданства России нужно документально подтвердить не только факт обращения о выходе из прежнего гражданства, но и представить оригинал документа, подтверждающего, что это событие состоялось. Таким образом, выход из прежнего гражданства является основным условием, в чем проявляется принципиальное отличие от применявшихся прежде подходов.

Вторую группу составляют россияне, которые получили гражданство зарубежных стран, оставаясь при этом гражданами России. В большинстве случаев это могло было сделано в обход законодательства этих стран, так как получение гражданства в

34 Как отмечает А. Ястребова, «стремясь облегчить свое положение люди пытаются иметь нелегально два паспорта (и более) с различным гражданством, используя при необходимости, то один, то другой» [Ястребова 1998: 54].

35 В соответствии с Положением о порядке рассмотрения вопросов гражданства [Указ 2002] соискатель должен представить «документ, подтверждающий обращение заявителя об отказе от имеющегося иного гражданства или невозможность отказа от иного гражданства, которым является соответствующий документ дипломатического представительства или консульского учреждения иностранного государства в Российской Федерации либо копия обращения заявителя в это дипломатическое представительство или консульское учреждение об отказе от имеющегося иного гражданства с нотариально заверенной подписью заявителя. В случае направления обращения в дипломатическое представительство или консульское учреждение по почте представляется также квитанция о заказном почтовом отправлении».

большинстве случаев предполагает отказ от прежнего. При этом носители двух паспортов могут быть постоянными жителями или России, или страны второго гражданства.

Третья группа лиц с двойным гражданством - это жители и граждане зарубежных государств, получившие гражданство через загранучреждения Российской Федерации в странах проживания. Нет доказательств того, что требование отказа от прежнего гражданства выполняется36, хотя загранучреждение информирует о приобретении российского гражданства компетентные органы страны нахождения заявителя. Можно предположить, что некоторая часть контингента российских граждан, постоянно живущих за границей и состоящих на консульском учете, в действительности имеют не только российское гражданство, решая таким способом свои личные проблемы и в большинстве случаев мало что привнося в развитие России. Как отмечают исследователи, страны классической иммиграции всегда относились терпимо к наличию двойного гражданства у иммигрантов, но не всегда - у эмигрантов [Joppke 2010: 47]. В этом контексте можно говорить не только об эмигрантах, но и лицах, никогда не живших в России и получающих гражданство, находясь за её пределами. Такую практику вряд ли можно считать оправданной в современных условиях.

Отдельной категорией можно считать жителей Крыма, приобретших российское гражданство после присоединения этой территории к России и сохранивших гражданство Украины. Для этих людей требование уведомления властей о наличии второго гражданства вступает в силу с 1 января 2016 г.

Возвращаясь к теме поправок, заставляющих граждан России, имеющих также гражданство или вид на жительство других государств, заявлять об этом в компетентные органы, отметим следующее. Смысл закона далеко не очевиден. Если он направлен на то, чтобы не допустить в органы власти или к работе с материалами, представляющими государственную тайну, граждан (в том числе - потенциальных) иностранных государств, то для этого достаточно проводить проверочные мероприятия и применять ограничения к «целевой» группе населения. Иными словами, сведения о наличии второго гражданства должны представлять интерес лишь в отдельных случаях, когда человек выдвигается на строго определенные должности. А такая практика уже и без того применяется на протяжении многих лет. В рамках действия новой статьи закона о гражданстве речь идет уже о десятках тысяч человек, в подавляющем большинстве случаев не имеющих отношения к вопросам национальной безопасности. Вызывает вопросы и судьба собранной от заявителей информации, не вполне понятно, как она будет использована. Эти вопросы, так же, как и сама концепция множественного гражданства в РФ, нуждаются в дальнейшем изучении.

36 Нужно отметить, что в отношении детей требование отказа от прежнего гражданства не применяется и они на законном основании могут оставаться бипатридами. Условие выбора гражданства по достижении совершеннолетия в российском законодательстве отсутствует.

8 Получение гражданства и международная миграция в России

Изучение связи миграции и натурализации - один из важнейших аспектов исследования миграционного процесса, но для этого нужны адекватные данные и понимание особенностей имеющейся статистики. В этом разделе мы рассмотрим два вопроса, лежащие в разных плоскостях. Во-первых, речь идет о возможности расчета принятых в мировой практике показателей натурализации на основе имеющихся в Российской Федерации данных, и во-вторых, - о влиянии процесса натурализации на официальную статистику международной миграции в России (а не наоборот).

Первый ракурс проблемы касается расчет применяемого в мировой практике коэффициента натурализации (naturalization rate), который отражает долю натурализованных граждан среди контингента иммигрантов, постоянно проживающих в стране. В качестве знаменателя чаще всего используются данные о мигрантах, родившихся за пределами данной страны (stock of foreign born population). В случае России подобная статистика имеет большие ограничения. Значительная часть контингента родившихся вне России представлена внутренними мигрантами, прибывшими еще до распада СССР из других республик. На момент миграции эти люди имели общее гражданство СССР, впоследствии автоматически замещенное гражданством России.

Для этих значительных по объему контингентов мигрантов рассчитывать показатель натурализации бессмысленно, если нет информации о годе переезда в Россию, а также годе и способе получения гражданства. Впервые информация о способе и годе получения гражданства будет собираться в ходе микропереписи населения России в 2015 г.

Тем не менее, для справки можно привести показатели о числе граждан России среди всей совокупности «международных мигрантов», родившихся за рубежом. По данным Всероссийской переписи населения 2010 г., в среднем, свыше 90% родившихся за рубежом имели российское гражданство (рисунок 10). В ряде случаев показатель был еще выше, приближаясь к 100%. Однако еще раз подчеркнем, нам не известно, какая часть из этих людей получили гражданство по рождению или в порядке признания, а какая была натурализована после соответствующего обращения в органы власти. Среди уроженцев стран дальнего зарубежья (вне бывшего СССР) доля натурализованных была существенно ниже: 45-47% родившихся в Турции и Китае и всего 17-18% родившихся во Вьетнаме и Индии. Исключением является Израиль (85%), где проживают множество эмигрантов из России, и в этом случае получение Российского гражданства их потомками упрощено.

Вьетнам

17,4 18,4

Индия Турция Китай

45,2 47,2

Таджикистан Израиль Армения Узбекистан Молдавия Азербайджан Киргизия Туркмения Белоруссия Украина Латвия Казахстан

78,9

85,8 86,2 87 87,6

89,7 91

96,2 96,5 96,9 94,3 3 98,4

О

10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

Рисунок 10. Доля российских граждан в постоянном населении РФ, родившемся за

рубежом, по странам рождения, %

Источник: Рассчитано по материалам Всероссийской переписи населения 2010 г.

В западных странах коэффициент натурализации несопоставимо ниже, чем в России. По данным ОЭСР, в странах, входящих в эту организацию, доля имеющих гражданство среди родившихся за рубежом достигала в среднем 56% в 1999-2000 гг. и 59% в 2007-2008 гг. [OECD 2011: 29]. В США в 2009 г. показатель составил только 44% [Gryn, Larsen 2010].

Второй аспект связан с особенностями формирования отечественной статистики потоков миграции. С большой долей условности приведем общие показатели иммиграции (без выделения иностранцев и граждан РФ) и натурализации по линии ФМС. По данным таблицы 7 видно, что по структуре совокупный поток иммигрантов и поток натурализованных лиц в целом похожи, но абсолютные величины существенно отличаются. Объемы иммиграции заметно больше объемов натурализации. Это подтверждает значительное участие в потоках миграции лиц, получивших гражданство через загранучреждения Российской Федерации до переезда. Даже если бы мы имели в нашем распоряжении статистику МИД по странам приобретения гражданства (отсутствующую за 1992-2002 гг.), её было бы сложно использовать для сравнения с миграционными потоками, так как нужна еще информация о том, имел ли место последующий переезд в Россию или нет.

Анализ данных Росстата показывает, что в России получение гражданства является не только следствием миграции, но и фактором, влияющим на статистику иммиграции на постоянное жительство. Это исключительно российская специфика, связанная с практикой регистрации населения по месту жительства и месту пребывания, а также с зависимостью вида регистрации от гражданства и статуса мигранта. Как отмечалось, Росстат до 2011 г. получал из МВД/ФМС России информацию о мигрантах, зарегистрированных только по месту жительства. Такой тип регистрации («постоянный») был доступен гражданам России и иностранцам, имевшим вид на жительство, а с 2007 г. - и РВП.

Таблица 7. Иммиграция в Россию и получение гражданства по линии ФМС России

жителями отдельных стран, 1992-2013

Иммиграция, тыс. Гражданство по линии ФМС, тыс. Иммиграция, % Гражданство по линии ФМС, %

Всего иммиграция 9606,5 5769,5 100 100

В т. ч. по странам:

Азербайджан 522,1 368,0 5,4 6,4

Армения 493,1 411,6 5,1 7,1

Белоруссия 328,2 124,4 3,4 2,2

Казахстан 2411,5 1592,3 25,1 27,6

Киргизия 594,6 516,5 6,2 9,0

Молдавия 326,1 165,8 3,4 2,9

Таджикистан 569,5 300,5 5,9 5,2

Туркмения 193,5 84,2 2,0 1,5

Узбекистан 1263,7 621,0 13,2 10,8

Украина 1901,6 1034,4 19,8 17,9

Грузия 460,8 297,8 4,8 5,2

Прочие 542,0 253,3 5,6 4,4

Источник: данные Росстата и ФМС России.

В отличие от общепринятой практики отечественная статистика миграции была сильно связана с процедурами предоставления гражданства, а не наоборот. Вплоть до 2007 г. (когда начали действовать закон о миграционном учете [Закон 2006б] и сопутствующие нормативные акты) преобладала практика регистрации иммигрантов по месту жительства после получения российского гражданства. Это происходило потому, что РВП, предшествовавшее получению гражданства, не давало права на регистрацию по месту жительства, а только по месту пребывания. В последнем случае мигранты государственной статистикой не учитывались. Для получавших гражданство по международным соглашениям ситуация была похожей. Зарегистрироваться по месту жительства они могли, только получив российский паспорт, так как статус временно пребывающего также не давал им права на «постоянную прописку». Поэтому большинство мигрантов, прибывших из Киргизии, Казахстана и Белоруссии, Росстат однозначно учитывал как граждан России. Между прибытием этих людей в Россию и получением гражданства могло пройти всего три месяца.

Таким образом, в российской статистике иммиграции на протяжении нескольких лет имела место парадоксальная ситуация: в Россию прибывали мигранты-иностранцы, а статистика их могла учесть только после получения ими российского гражданства (и регистрации по месту жительства). Из-за этого доля иностранцев в потоках иммиграции была чрезвычайно мала, составляя в 2002-2006 гг. около 10-15%. Такое положение дел существенно снижало аналитическую ценность данных о составе иммигрантов по гражданству. Создавалось впечатление, что в Россию приезжают возвратные мигранты-граждане РФ, хотя ФМС ежегодно выдавала тысячи РВП и видов на жительство.

С 15 января 2007 г. лица с РВП получили право регистрироваться по месту жительства, что несколько увеличило долю иностранцев среди иммигрантов до уровня

примерно 20%, но влияние ускоренного получения гражданства на качество данных сохранилось. Нельзя было исключить и повторного учета одних и тех же мигрантов, которые сначала регистрировались по РВП, потом в течение короткого временного интервала получали гражданство и приходили вновь регистрироваться с новым паспортом, но уже в качестве граждан РФ. Поток приобретающих гражданство по международным соглашениям по-прежнему учитывался Росстатом после получения мигрантами российских паспортов, так как им не требовалось РВП и зарегистрироваться по месту жительства они могли только, став гражданами РФ.

Изменения в законодательстве 2011 г. (установившие требование вида на жительство) несколько продлили срок ожидания гражданства, увеличили число проживающих в России по РВП и видам на жительство и сохраняющих иностранное гражданство. Это должно было привести к росту доли иностранных граждан среди учтенных иммигрантов.

Дополнительным фактором стал переход Росстата с 2011 г. на новую методологию учета мигрантов. Теперь в статистику включены значительные потоки временных мигрантов, прибывших в Россию преимущественно по экономическим основаниям (долгосрочным контрактам), но не для постоянного жительства. Такие мигранты, сохраняя статус временно пребывающих, не участвуют в процессе натурализации. Поэтому вместе с ростом объемов миграции резко выросла и доля иностранцев в потоке прибывших: в 2013 г. она достигла 70%.

* * *

Таким образом, рассчитывать по российским данным показатели натурализации на основе сведений о родившихся за рубежом не имеет смысла, если не известны год их прибытия и путь получения гражданства.

А сравнительный анализ потоков иммиграции и натурализации можно проводить только с оговорками: во-первых, иммигранты могли получить гражданство до переезда в Россию; во-вторых, часть получивших гражданство (особенно после 2003 г.) могли остаться в стране проживания; в третьих, данные по гражданской принадлежности иммигрантов недостоверны из-за практики ускоренной натурализации и регистрации мигрантов после получения российского гражданства; в-четвертых, с 2011 г. в статистику включены имеющие регистрацию по месту пребывания на срок девять месяцев и более, преобладающая часть которых не предполагает натурализации. Тем не менее можно попробовать использовать административные данные ФМС России, позволяющие проследить движение статуса мигрантов из разных когорт. В ЦБДУИГ имеется информация, на основе которой можно оценить, какая часть из прибывших в определенном году уже была принята в российское гражданство к моменту замера.

9 Законодательные инициативы последнего времени

В апреле 2014 г. был принят закон (ФЗ-71 от 20.04.14), который внес новые поправки в закон 2002 г. [Закон 2014а]. Изменения вызвали большой резонанс. Ст. 14 (об упрощенном

порядке приобретения гражданства) была дополнена п. 2.1, в соответствии с которым в ускоренном порядке российское гражданство теперь будет предоставляться лицам, признанным носителями русского языка. Новая ст. 33, внесенная в закон о гражданстве, определила, что «иностранный гражданин или лицо без гражданства по результатам собеседования, проведенного с ними комиссией по признанию иностранного гражданина или лица без гражданства носителем русского языка (далее - комиссия), могут быть признаны носителями русского языка, то есть лицами, владеющими русским языком и повседневно использующими его в семейно-бытовой и культурной сферах, в случае, если данные лица либо их родственники по прямой восходящей линии постоянно проживают или ранее постоянно проживали на территории Российской Федерации либо на территории, относившейся к Российской империи или СССР, в пределах Государственной границы Российской Федерации» [Закон 2002а].

Через два месяца идеи, заложенные в законе от 20 апреля, были конкретизированы в еще одном законе - ФЗ-157 от 23.06.14 [Закон 2014в]. В частности, там было указано, что иностранные граждане и лица без гражданства, постоянно проживающие на законном основании на территории Российской Федерации, признанные носителями русского языка в соответствии со ст. 33.1 Федерального закона «О гражданстве» [Закон 2002а], имеют право обратиться с заявлениями о приеме в гражданство Российской Федерации в упрощенном порядке при условии, если они: а) обязуются соблюдать Конституцию Российской Федерации и законодательство Российской Федерации; б) имеют законный источник средств к существованию; в) отказались от имеющегося у них гражданства иностранного государства. Отказ от гражданства иностранного государства не требуется, если это предусмотрено международным договором Российской Федерации либо если отказ от гражданства Российской Федерации невозможен в силу не зависящих от лица причин.

На этом основании гражданство можно будет получить за три-пять месяцев после получения вида на жительство, т.е. в совокупности срок ожидания не превысит полутора -двух лет. Выше отмечалось, что основное отличие этой категории заявителей не только в подтверждении «носительства» русского языка. К ним впервые в отечественной практике применяется требование подтвердить, что выход из прежнего гражданства состоялся. Таким образом, будет реализована идея, заложенная в законе 2002 г.: приобретение российского гражданства должно сопровождаться выходом из гражданства прежнего. По мнению специалистов ФМС России, условия приема в гражданство данной группы мигрантов достаточно строги, и создание нового канала натурализации не приведет к массовому потоку умеющих говорить по-русски и желающих поскорее получить российский паспорт.

Тем не менее данные поправки к закону могут нести в себе некоторые риски, связанные с короткими сроками проживания заявителей в России до момента приобретения гражданства и нерегулируемым (и этого нельзя делать ни с каких позиций) этническим и конфессиональным составом мигрантов. Когда запускалась программа переселения соотечественников и принимались решения о преференциях для носителей русского языка и культуры, этому сопутствовали комментарии о строительстве или собирании «русского мира». Новый закон открывает ускоренный доступ к гражданству России всем, кто

научится или умеет говорить по-русски, что на постсоветском пространстве не является редкостью.

Логическое противоречие между заявленными глубинными идеями и практикой их воплощения очевидны. Их, кстати, заметили и представители русофильских кругов, отмечая, что «представители титульных наций постсоветских республик - грузины, киргизы, молдаване, таджики, эстонцы и прочие славные люди при условии «ношения русского языка» могут претендовать на упрощенку» [Мошев 2014]. Подобные соображения высказываются и в отношении соотечественников, к которым относятся представители самых различных этносов, в том числе не принадлежащих к коренным народам России [Материалы Международной конференции ...2013]37.

В мировой практике довольно регулярно возникают прецеденты, когда специальные преференции при получении гражданства предоставляются людям, связанным со страной нового гражданства культурной или языковой общностью, существует даже специальный термин «affinity-based modes» (дословно - «режимы, основанные на родстве»). Однако этот подход не является постоянным, его применение ограничивается или, напротив, становится более распространенным в зависимости от миграционной ситуации. В ряде случаев он используется в рамках программ репатриации бывших эмигрантов и создает наиболее благоприятные условия для восстановления гражданства бывших граждан и жителей страны [Baubock et al.2006: 169].

В современном российском контексте такой подход должен применяться с ограничениями. Избыточно расширительные толкования понятий «соотечественник» и «носитель русского языка» сами по себе не несут никакой опасности, если бы они не касались столь важного вопроса, как получение гражданства нашей страны. Однако увязывание их напрямую с ускорением приема в российское гражданство не представляется дальновидным.

В случае России следует говорить и думать не столько об этническом составе новых россиян (он будет смешанным и, скорее всего, в большей степени «азиатским», чем «славянским»), сколько о возможности новоселов безболезненно влиться в принимающее сообщество и говорить со старожилами на одном языке в широком смысле этого слова. А здесь как раз и могут возникнуть проблемы. Применение закона сократит для очень большой части мигрантов срок между переездом и получением российского паспорта, что напрямую связано с процессом интеграции, на которую требуется несколько лет, даже при знании русского языка.

Английский и французский являются официальными языками во многих государствах, но это не означает, что, например, иммигранты из Нигерии, переехавшие в США, а мигранты из стран Магриба, переехавшие во Францию, не столкнутся с проблемой

37 См. текст выступления В. Юшина в материалах указанной конференции. Не разделяя многих идей цитируемого автора, можно согласиться с его эмоциональным высказыванием: «... теперь в понятие «соотечественники» втаскивают всех граждан, которые жили на территории Советского Союза, это все жители, которые были в Российской империи и так далее. Слушайте, мы полмира затащим в российское гражданство ...». URL: http://www.materik.ru/upload/iblock/472/4723ad7f66541770cbaa49fae81e3fd1.pdf (дата обращения: 22.01.2015).

интеграции [Affan 1997; Amiel, Jourdan 2013; Ette 2012]. Проживание на протяжении длительного времени в странах с иной культурой и уровнем жизни неизбежно влияет на менталитет людей, и игнорировать это нельзя. Интеграция требует времени, искусственно ускорить её вряд ли возможно.

Например, в Соединенных Штатах Америки для натурализации иностранцев применяется условие непрерывного легального проживания в стране в течение не менее пяти лет. На практике медианный срок от момента законной иммиграции до получения гражданства в 2010 г. составлял шесть лет, в 2009 году - семь, а в 2008 - девять [Nielsen, Batalova 2011]. В Канаде соискатель должен прожить не менее трех лет в течение четырех, предшествующих подаче заявления о гражданстве, такой же порог применяется во многих европейских странах [OECD 2011]. В зарубежной практике общий порядок получения гражданства предполагает, в среднем, от пяти до десяти лет непрерывного и законного проживания в стране. Исключения делаются только для отдельных категорий заявителей. В России получается наоборот: основная масса иностранцев натурализуется в ускоренном порядке, и эта практика постоянно расширяется.

К сожалению, пока не представляется возможным получить расчетные данные о сроках, требующихся для получения российского гражданства разным категориям соискателей. Теоретически для мигрантов, получающих гражданство в России, это возможно сделать на основе ЦБДУИГ. Вполне реально оценить, сколько в среднем проходит времени между прибытием мигранта на жительство в Россию и принятием положительного решения по ходатайству о предоставлении гражданства. Этот срок может вобрать в себя время ожидания решений по приобретению промежуточных статусов и документов (РВП и видов на жительство), а также срок проживания в этих статусах. В отношении получающих гражданство по линии консульств это также должно быть реальной задачей, поскольку учет консульских действий компьютеризирован и в МИД России имеется электронная база данных по гражданству.

До отмены ч. 4 ст. 14 закона 2002 г. время проживания мигранта в качестве иностранца до получения гражданства могло составлять менее полутора лет, а для мигрантов, воспользовавшихся международными соглашениями, - всего три месяца. Напомним, что в октябре 2011 г. было введено правило обязательного наличия у иностранца вида на жительство для того, чтобы получить право обратиться за гражданством. Эта норма увеличила период ожидания для получающих гражданство в упрощенном порядке и по международным соглашениям. Тем не менее для значительной части соискателей обязательный срок проживания по виду на жительство составляет значительно меньше пяти лет. Например, приобретающие гражданство по международным соглашениям имеют право сразу после получения вида на жительство подавать заявление о приеме в гражданство и через три месяца стать полноправными гражданами России.

Вопрос о том, сколько времени проходит между моментом иммиграции и натурализации, далеко не праздный. В литературе процесс натурализации иностранцев, подготовки к ней, время, которое мигрант проживает от момента прибытия в страну до момента получения гражданства, тесно связываются с интеграцией. Устанавливаемый в большинстве государств порог проживания в несколько лет подразумевает, что за это время

мигрант успеет получить необходимые в принимающей стране знания, навыки и квалификации, вжиться в принимающее сообщество и к моменту получения гражданства будет интегрирован.

Не следует забывать, что натурализация открывает иммигрантам доступ к профессиям и должностям, закрытым для иностранцев, например, к работе в полиции, органах управления и др. [OECD 2011: 101, 155]. Поэтому, расширяя возможности для ускоренного получения гражданства, законодатели должны хорошо взвесить все «за» и «против», чтобы не столкнуться с ситуацией, когда решения по вопросам правопорядка или управления коренным населением России (пусть даже на местном уровне) будут принимать люди, совсем недавно приехавшие в нашу страну.

Реформируя миграционное законодательство, логичнее было бы упростить порядок получения статуса, позволяющего иностранным гражданам длительное время законно проживать, работать и учиться в России. В рамках действующего правового поля мигранты, приезжающие с целью проживания, сталкиваются с неприветливой реальностью: выдача РВП квотируется, свобода передвижения иностранца ограничивается регионом, в котором был выдан РВП или вид на жительство, переезд в другой регион сопровождается новыми сложностями. Судя по рассказам имеющих виды на жительство, некоторые правоприменительные практики на местах, связанные с подтверждением и поддержанием статуса, достаточно обременительны. Создается впечатление, что неудобство получения и проживания по РВП и видам на жительство «уравновешивается» простотой получения гражданства. Такое положение дел не способствует гармонизации миграционного процесса в России ни сейчас, ни в перспективе.

Гражданство по праву почвы. Как отмечалось выше, в конце июня 2014 г. руководителем Администрации Президента Российской Федерации была озвучена идея предоставления гражданства России всем родившимся на её территории (см. сноску 6). В интервью по данному вопросу спикер Совета Федерации В. Матвиенко сказала следующее: «Я поддерживаю эту идею, я вообще за либерализацию получения гражданства людьми, которые были либо рождены в России, либо имеют корни российские. В этом смысле мы готовы к либерализации законодательства.. Что касается детей, если ребенок был рожден в России, у него родители один или два были русские, мало ли по каким причинам они уехали, это личное дело каждой семьи, то эти дети должны понимать, что у них есть родина, их родина готова признать их гражданами этой страны»38. Уязвимость такого подхода в том, что закон о гражданстве вряд ли может устанавливать преференции только для русских. Этого нельзя делать с позиций соблюдения прав человека и недискриминации представителей других народов, в том числе относящихся к коренным народам России, которых насчитывается больше сотни.

Есть и второй аспект проблемы. К сожалению, автор инициативы не уточнил, следует ли предоставлять гражданство всем, кто родился в России в прошлые годы, или тем, кто родится на нашей территории в будущем. Этот вопрос нуждается в тщательной

38 URL: http://www.mk.ru/politics/2014/06/23/matvienko-za-predostavlenie-grazhdanstva-vsem-detyam-rozhdennym-v-rossii.html (дата обращения: 22.01.2015).

проработке и обсуждении с учетом необходимости избирательно применять такой принцип предоставления гражданства.

Известно, что в практике государств используются два основных подхода «автоматического» предоставления гражданства (без процедуры натурализации): «право почвы» и «право крови», часто в определенном сочетании действуют обе концепции. В первом случае рождение человека на территории государства подразумевает безусловное или сопровождающееся рядом условий предоставление ему гражданства этой страны. При этом гражданство родителей не имеет значения. В государствах, практикующих безусловное право почвы, также не принимается во внимание статус родителей (легальный или нет) на момент рождения ребенка [Citizenship in the United States 2004: 5]. Второй подход предполагает наследование ребенком гражданства его родителей вне зависимости от того, в какой стране ребенок родился.

Российское законодательство, применявшееся с 1992 по 2002 г., допускало признание гражданства России у всех, родившихся не её территории 30 декабря 1922 г. и позднее и утративших гражданство бывшего СССР. Они считались гражданами РСФСР по рождению, если родились на территории РСФСР или если хотя бы один из родителей на момент рождения ребенка был гражданином СССР и постоянно проживал на территории РСФСР.

Гражданами России также признавались дети, родившиеся на территории России у родителей, не имевших российского гражданства, если они (родители) состояли в гражданстве других республик, входивших в состав СССР по состоянию на 1 сентября 1991 г., или иностранных государств, если эти республики или государства не предоставили ребенку своего гражданства. Ребенок, родившийся на территории РСФСР от лиц без гражданства, также считался гражданином России. Однако эта статья была трудно применимой на практике и использовалась редко.

Закон 2002 г. оставил право почвы только для детей лиц без гражданства и иностранных граждан, чьи страны не предоставили ребенку своего гражданства. Закон гласил, что ребенок «приобретает гражданство Российской Федерации по рождению, если на день рождения ребенка оба его родителя или единственный его родитель, проживающие на территории Российской Федерации39, являются иностранными гражданами или лицами без гражданства, при условии, что ребенок родился на территории Российской Федерации, а государство, гражданами которого являются его родители или единственный его родитель, не предоставляет ребенку свое гражданство» [Закон 2002а].

Прочим категориям родившихся на территории РСФСР и имевших гражданство бывшего СССР по новому закону было разрешено обращаться за российским гражданством и получать его в упрощенном порядке40. Признание гражданства у родившихся в Российской Федерации более не допускалось.

39 Имеется в виду проживание по РВП или виду на жительство.

40 См. пункт «а» ч. 2 ст. 14 ФЗ-62 [Закон 2002а]. В соответствии с этим пунктом в 2013 г. гражданство получили около 4 тыс. человек, в 2012 г. - 1,7 тыс., в 2011 г. - 418 человек, а в 2010 г. - всего 78 человек. Это еще раз

Этот подход широко применялся в отношении родившихся до распада СССР, что было оправданно с точки зрения человеческой и исторической справедливости. Норма упрощенного получения гражданства родившимися на территории Российской Федерации и имевшими гражданство СССР тоже понятна. Однако в отношении мигрантов постсоветского времени, а в особенности современного периода (и в перспективе), этот подход должен иметь избирательное применение или сопровождаться определенными условиями. Сейчас мы живем в ином мире, и дети, родившиеся на территории нашей страны у иностранных родителей, пока мало ассоциированы с историческим прошлым России. Введение такой нормы может привести к росту своего рода туризма из стран с хронически более низким, чем в России, уровнем жизни с целью рождения ребенка на территории России.

Если и рассматривать такие возможности, то только при соблюдении ряда условий, к примеру, наличия у родителей вида на жительство на момент рождения ребенка, предоставления гражданства по достижении ребенком определенного возраста при условии непрерывного проживания в России. Иными словами, еще раз подчеркнем, что вопрос о предоставлении в будущем российского гражданства автоматически по факту рождения на её территории должен быть тщательно проработан. Право почвы в мировой практике распространено, но только некоторые государства применяют его без каких-либо сопутствующих условий. К ним относятся страны, чье население исторически сформировалось за счет иммиграции (например, США и Канада). Следует сказать, что Австралия, относящаяся к странам классической иммиграции, с 1986 г. все-таки установила ряд условий для родившихся на её территории от иностранных родителей. Ребенок должен достичь возраста десяти лет и все это время непрерывно проживать в стране, а на момент его рождения родители этого ребенка должны жить в Австралии на законном основании.

Дискуссия о том, следует ли упрощать процесс предоставления гражданства или, напротив, рассматривать его как своего рода вознаграждение за успешную интеграцию, имеет место и в странах с более длительной, чем у России, иммиграционной историей. Как отмечают исследователи, сторонники первой линии (как правило, представители партий левого толка) считают, что предоставление мигрантам гражданства стимулирует их интеграцию, является сигналом их «приятия» со стороны общества и поэтому доступ к нему должен быть легким. Консерваторы, напротив, полагают, что получение гражданства - это завершающий момент интеграции и доступно оно должно быть только тем, кто сделал осознанный выбор в пользу новой страны проживания и может соответствовать высоким требованиям интеграции [Ersanilli, Koopmans 2010: 774].

Иногда выдвигаются и иные немаловажные аргументы. Например, в ходе дискуссии между ХДС/ХСС и Свободной демократической партией Германии по реформе миграционного законодательства, происходившей в середине 1990-х годов, в том числе по вопросу применению права почвы для получения немецкого гражданства, один из представителей ХСС подчеркивал, что «Германия - не страна иммиграции, и мы не станем её таковой делать» [Klusmeyer, Papadimetrou 2009: 201]. Тем не менее в странах Европы в

подтверждает, что изменения в законе 2009 и 2011 г., сузившие «коридоры» упрощенного получения гражданства, перераспределили соискателей по другим каналам ускоренной натурализации.

41

последнее время происходит распространение права почвы, но с оговорками и условиями41. Некоторые авторы увязывают этот процесс со стиранием четких различий между странами классической иммиграции (Северной Америкой и Австралией) и европейскими государствами-нациями [.Горрке 2010: 147].

Применительно к России более правильной представляется консервативная точка зрения. Такой подход снижает риски, присущие миграции, и делает весь процесс более предсказуемым.

10 Заключительные замечания

Подводя итоги, выделим несколько основных моментов. Число получающих ежегодно гражданство России, начиная с 2010 г. сократилось, но пока остается значительным. При этом на протяжении всего постсоветского периода преобладает упрощенный порядок предоставления гражданства, в соответствии с которым паспорта России получают практически 99,9% всех соискателей. Это предполагает довольно короткий срок проживания мигранта в стране, вряд ли достаточный для полноценной интеграции. Сохраняется масштабная практика предоставления гражданства через загранучреждения МИД России, благодаря чему ежегодно десятки тысяч соискателей, постоянно проживающих за рубежом, в упрощенном порядке становятся российскими гражданами.

Реформа законодательства в сфере гражданства проводится стремительно, без широкой общественной и экспертной дискуссии и опережает принятие новых нормативных актов, определяющих статус иностранных граждан. Это нарушает логику изменения миграционного законодательства и снижает эффективность идей, заложенных в Концепции государственной миграционной политики России до 2025 г. Сложность пребывания и проживания в России иностранцев компенсируется простотой получения гражданства, что заставляет мигрантов искать обходные пути для ускоренной натурализации. Логичнее было бы сделать наоборот: уменьшить бюрократические препоны к получению промежуточных статусов, упорядочить их в зависимости от целей въезда и пребывания, чтобы законное пребывание иностранца в России не требовало значительных усилий и постоянного напряжения. В этом случае дополнительное время ожидания гражданства не будет обременительным.

Последние изменения в законодательстве и новые инициативы, в еще большей степени ускоряющие путь к гражданству, заставляют вновь обратить внимание на необходимость тщательной их проработки и обсуждения. В последних принятых и предполагаемых изменениях просматривается ослабление или утрата селективной составляющей, которая непременно должна присутствовать в политике натурализации.

Предоставление гражданства должно стать высшей формой признания иммигрантов принимающим сообществом. Гражданство Российской Федерации должно быть предметом гордости, в том числе для коренного населения, легкость предоставления его новоселам (а

41 Примеры и условия применения права почвы в ряде стран Евросоюза см. в [Acquisition ... 2006: 133].

также людям, проживающим за рубежом и не имеющим прочной связи с Россией) размывает этот институт.

Безусловно, для отдельных категорий мигрантов срок проживания до натурализации может быть достаточно коротким, в первую очередь речь идет о ближайших родственниках граждан России, в том числе детях, и некоторых иных привилегированных группах мигрантов. Но это правило не должно распространяться на всех, как фактически происходит сейчас.

В целом представляется более правильным, если большинство соискателей будут получать гражданство только по истечении нескольких лет законного и непрерывного проживания в России. Требуется время для того, чтобы люди установили прочную связь с новой страной постоянного жительства, что-то успели для неё сделать, интегрировались с местное сообщество. И только тогда наступает время оформить правовую связь между этим человеком и его новой родиной, дать мигранту те же права, которыми обладают граждане этой страны. Расширение каналов ускоренной натурализации при практически полном отсутствии «фильтров» может иметь далеко идущие негативные последствия сначала на местном, региональном, а потом и федеральном уровне. Давая новоселам, еще не приобретшим достаточного опыта жизни в России и общения с местным населением, допуск абсолютно ко всем видам деятельности, мы можем оказаться заложниками собственных недальновидных шагов по упрощению приема в гражданство.

Учитывая ситуацию, сложившуюся в России в связи с вынужденной миграцией граждан Украины, и общественный резонанс этой проблемы, в ближайшем будущем можно ожидать дополнительных шагов со стороны законодательной и исполнительной власти России по скорейшему урегулированию статуса таких мигрантов и получению ими российского гражданства. Новые схемы могут быть более удобными, чем участие в Госпрограмме содействия переселению соотечественников. Однако кампания по упрощенному приему в гражданство Российской Федерации этой категории мигрантов должна иметь четко ограниченные временные рамки и быть целевой, т.е. касаться людей, действительно прибывших из регионов Украины, пострадавших от вооруженного конфликта. Нужно учитывать, что при благополучном разрешении ситуации многие из беженцев со временем могут захотеть вернуться на Украину. Наличие российского гражданства у определенной части населения юго-восточных регионов снова может стать фактором дестабилизации. Поэтому вопрос ускорения приема украинских беженцев в российское гражданство должен быть хорошо проработан.

По-видимому, пришло время пересмотреть подходы к предоставлению гражданства через загранучреждения России, осмыслить накопленный опыт и оценить его долгосрочные последствия. Сужение возможностей получения российского гражданства за рубежом приведет этот процесс в более понятное и соответствующее мировой практике русло. Кроме того, загранучреждения Российской Федерации освободятся от избыточных функций, не вполне соответствующих их профилю. А все, кто искренне желает получить российское гражданство, смогут это сделать, переехав на жительство в Россию и начав работать, учиться, платить налоги и воспитывать детей в нашей стране.

Российское законодательство в области гражданства достаточно молодое. В советское время СССР был страной в основном внутренней миграции, и, по сути, процесс законотворчества в этой сфере начался после распада Союза. Но, экспериментируя, желательно не искать решения методом проб и ошибок. Негативные последствия ускоренной натурализации иммигрантов и предоставления гражданства людям, не проживающим в России, могут накапливаться и развиваться латентно, а когда они проявятся, исправить ситуацию будет уже сложно.

Благодарности

Автор выражает признательность В.В. Бурову, начальнику Управления по работе с обращениями граждан и организаций (ранее - зам. начальника Управления по вопросам гражданства) Федеральной миграционной службы России, и А.А. Гостимскому, Первому секретарю Консульского департамента Министерства иностранных дел России, за многолетнее сотрудничество, ценные комментарии к тексту и разъяснения правоприменительной практики в области приобретения гражданства РФ. Благодарность выражается М.Б. Денисенко, заведующему кафедрой демографии НИУ ВШЭ, и Е.Я. Варшавской, профессору НИУ ВШЭ, за содержательные рекомендации по улучшению работы.

Приложение

Число получивших гражданство по линии МВД-ФМС России за 1992-2013 гг., тыс.

1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Всего

В том числе по странам:

1,719

11,746 180,054 471,245 326,702 326,244 353,429 300,675 332,060 359,195 272,463

31,528 330,419 504,518 366,488 367,699 361,363 394,137 111,298 134,980

95,737 135,788

Казахстан 0,056 1,616 49,952 151,737 86,477 95,350 144,956 123,900 129,995 133,341 101,756 8,678 106,613 123,286 68,087 64,831 58,736 50,628 27,130 29,986 14,585 20,582

Украина 0,023 1,287 24,980 73,110 74,082 81,551 81,169 66,849 68,730 72,449 53,396 7,623 50,593 94,133 66,502 55,424 58,500 62,025 5,715 7,783 12,803 15,646

Узбекистан 0,046 0,932 22,012 54,465 27,801 21,276 20,557 21,226 26,419 33,373 29,665 2,266 29,676 73,315 67,021 53,109 43,982 49,784 4,788 7,906 13,409 17,937

Киргизия 0,028 0,855 17,971 32,594 15,582 10,398 10,192 9,457 13,612 21,217 17,324 1,717 27,449 38,422 33,166 61,239 51,210 48,720 37,348 52,362 8,415 7,177

Армения 0,000 0,132 5,705 15,148 15,718 16,935 14,162 11,935 15,703 19,267 14,573 1,722 23,139 39,330 34,860 39,328 45,253 54,828 6,261 7,847 13,176 16,550

Азербайджан 0,042 0,696 10,307 25,708 22,479 23,682 19,485 15,282 19,328 19,629 13,663 2,010 24,555 35,720 22,045 24,885 29,643 34,627 5,265 5,635 6,440 6,856

Грузия 0,045 0,421 8,908 29,117 28,114 29,685 21,724 18,993 22,323 20,748 12,297 1,459 20,695 25,225 14,008 12,156 11,110 9,876 2,513 2,405 3,082 2,849

Таджикистан 0,020 0,843 16,821 42,677 23,655 17,255 13,016 9,872 9,319 8,748 7,944 0,869 10,749 16,148 12,198 16,444 21,891 39,214 4,393 6,152 9,773 12,476

Молдавия 0,018 0,155 3,122 8,624 7,700 7,421 7,062 5,643 7,104 9,038 6,740 0,366 7,283 13,727 12,809 13,876 15,782 20,429 1,992 2,802 5,252 8,878

Белоруссия 0,007 0,212 3,567 10,233 7,412 6,866 6,641 5,458 5,887 8,356 6,399 0,563 10,179 12,943 7,919 6,572 7,099 6,062 3,888 3,993 1,547 2,559

Туркмения 0,006 0,151 2,334 7,788 7,420 7,684 6,047 4,791 4,749 4,776 3,551 0,398 5,358 7,713 5,577 4,737 4,444 4,026 0,482 0,544 0,753 0,825

Латвия 0,006 0,604 4,756 8,145 3,341 2,287 2,364 1,712 1,934 1,869 1,184 0,196 0,954 1,062 0,756 0,516 0,466 0,469 0,135 0,169 0,178 0,178

Эстония 0,004 0,324 3,161 5,639 2,067 1,243 1,548 1,025 1,215 1,065 0,767 0,101 0,589 0,686 0,346 0,255 0,224 0,195 0,072 0,051 0,065 0,063

Литва 0,008 0,344 2,968 4,048 2,145 1,417 1,386 0,924 0,951 1,032 0,609 0,056 0,488 0,722 0,496 0,460 0,539 0,430 0,149 0,151 0,173 0,146

Афганистан 0,002 0,003 0,095 0,314 0,239 0,330 0,352 0,430 0,606 0,575 0,214 0,000 0,053 0,136 0,101 0,109 0,153 0,124 0,188 0,153 0,135 0,204

Израиль 0,000 1,479 0,357 0,307 0,208 0,181 0,165 0,112 0,093 0,114 0,050 0,017 0,027 0,061 0,037 0,046 0,064 0,085 0,124 0,129 0,146 0,140

Германия 0,000 0,032 0,149 0,399 0,478 0,450 0,200 0,122 0,119 0,142 0,101 0,030 0,072 0,076 0,065 0,072 0,094 0,119 0,117 0,093 0,094 0,096

Сирия 0,004 0,030 0,083 0,164 0,183 0,231 0,307 0,325 0,269 0,187 0,111 0,019 0,037 0,047 0,059 0,045 0,062 0,053 0,079 0,090 0,130 0,170

Болгария 0,000 0,006 0,021 0,029 0,041 0,125 0,200 0,202 0,336 0,310 0,121 0,024 0,067 0,093 0,094 0,059 0,076 0,068 0,054 0,061 0,043 0,066

Турция 0,002 0,026 0,015 0,028 0,026 0,043 0,078 0,104 0,148 0,170 0,102 0,027 0,050 0,044 0,051 0,060 0,105 0,129 0,144 0,146 0,201 0,218

Прочие 1,402 1,598 2,770 0,971 1,534 1,834 1,818 2,313 3,220 2,789 1,896 3,387 11,793 21,629 20,291 13,476 11,930 12,246 10,461 6,522 5,337 22,172

Источник: ФМС России.

ЛИТЕРАТУРА

Авакьян С.А. (1997). Российское гражданство: опыт и проблемы // Законодательство. №5. URL: http://constitution.garant.ru/science-work/modem/3541101/ (дата обращения: 22.01.2015).

Аксенов А.Б. (2011). Современные тенденции в международно-правовом регулировании вопросов гражданства в связи с правопреемством государств. М.: Российская академия правосудия.

Варлен М.В. (2014). Гражданство: Россия и СНГ. Учебно-практическое пособие. М. Проспект (ТК Велби).

Закон (1991). Закон Российской Федерации от 28.11.1991 №1948-1 «О гражданстве

Российской Федерации» (в первой редакции - Закон РСФСР «О гражданстве РСФСР»).

Закон (1993). Закон Российской Федерации от 17.06.1993 №5206-1 «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О гражданстве РСФСР».

Закон (1995). Федеральный закон от 06.02.1995 №13-ФЗ «О внесении изменения в Закон Российской Федерации «О гражданстве Российской Федерации».

Закон (2002а). Федеральный закон от 31.05.02 №62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации».

Закон (2002б). Федеральный закон от 25.07.02 №115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации».

Закон (2003). Федеральный закон от 11.11.03 №151-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации».

Закон (2006а). Федеральный закон от 03.01.06 №5-ФЗ «О внесении изменения в статью 14 Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации».

Закон (2006б). Федеральный закон от 18.07.06 №109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации».

Закон (2012). Федеральный закон от 12.11.12 №182-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации».

Закон (2014а). Федеральный закон от 20.04.14 № 1-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Закон (2014б). Федеральный закон от 04.06.14 №142-ФЗ «О внесении изменений в статьи 6 и 30 Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Закон (2014в). Федеральный закон Российской Федерации от 23.06.14 №157-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации».

Материалы Международной конференции «Защита прав граждан России, проживающих за рубежом» (Москва, 24.10.13) / Институт диаспоры и интеграции (институт стран СНГ), Фонд поддержки и защиты прав соотечественников, проживающих за рубежом. М. Институт диаспоры и интеграции. URL:

http://www.materik.ru/upload/iblock/472/4723ad7f66541770cbaa49fae81e3fd1.pdf (дата обращения: 22.01.2015).

Мошев В. (2014). «Носитель русского языка» и гражданство России: логика противоречий // Портал «Окно в Россию». 22.01.14. URL:

http://windowrussia.ruvr.ru/2014_01_22/Nositel-russkogo-jazika-i-grazhdanstvo-Rossii-logika-protivorechij-1382/ (дата обращения: 23.01.2015).

Новый закон облегчит получение российского гражданства. Интервью с депутатом ГД Борисом Надеждиным // Деловая пресса. №15(97) от 19.04.01. URL: http://www.businesspress.ru/newspaper/article_mId_40_aId_63649.html (дата обращения: 23.01.2015).

О прекращении действия российско-киргизского соглашения об упрощенном порядке приобретения гражданства от 28 марта 1996 года. Информация Посольства Российской Федерации в Киргизской Республике. URL:

http://www.kyrgyz.mid.ru/press_rel/12_10.html (дата обращения: 23.01.2015).

Овчинникова А.Н., Малумов Г.Ю. (2009). Новое в миграционном законодательстве: от регистрации до получения российского гражданства. М. Деловой двор.

Павловский В.А. (2008). Консульская служба России помогает переселенцам и противодействует нелегальной иммиграции // Российская газета. 15.05.08. URL: http://www.rg.ru/2008/05/15/vizavi.html (дата обращения: 23.01.2015).

Петров В. (2014). Ускоренное гражданство. ФМС поможет беженцам быстрее стать россиянами // Российская газета. Федеральный выпуск от 11.07.14. URL: http://www.rg.ru/2014/07/11/grazhdanstvo.html (дата обращения: 23.01.2015)

Постановление (2003). Постановление от 11.04.03 №3873-III ГД «Об обращении Государственной думы Федерального Собрания Российской Федерации «К Президенту Российской Федерации В.Путину о ситуации, сложившейся после принятия федерального Закона «О гражданстве Российской Федерации».

Постановление (2014). Постановление Правительства Российской Федерации от 22.07.14 №690 «О предоставлении временного убежища гражданам Украины на территории Российской Федерации в упрощенном порядке».

Пояснительная записка (2014). Пояснительная записка к законопроекту №485228-6 «О внесении изменений в статьи 6 и 30 Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации». URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/(ViewDoc)?0penAgent&work/dz.nsf/ByID&11801AB1 A121357A43257CAE00270BC3 (дата обращения: 22.01.2014).

Пояснительный Доклад к Европейской Конвенции по гражданству (1997). Страсбург. 06.11.1997 (Неофициальный перевод). URL:

http://www.businesspravo.ru/Docum/DocumShow_DocumID_101923.html (дата обращения: 23.01.2015).

Приказ (2014). Приказ ФМС России от 28.07.14 №450 «Об утверждении форм и порядка подачи уведомлений о наличии у гражданина Российской Федерации иного гражданства либо вида на жительство или иного действительного документа, подтверждающего право на его постоянное проживание в иностранном государстве".

Протокол заседания коллегии Федеральной миграционной службы России от 27.11.13 №4кс «О ходе реализации территориальными органами ФМС России положений Федерального закона от 31 мая 2002 г. №62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации», направленных на урегулирование правового статуса отдельных категорий лиц, находящихся на территории Российской Федерации». URL:

http://www.fms.gov.ru/about/centers/board/board_session/2013/83471/ (дата обращения: 23.01.2015).

Сборник информационных материалов для проведения экспертного исследования по определению масштабов незаконной иммиграции на территории Российской Федерации. (2006). М. Федеральная миграционная служба.

Соглашение (1996). Соглашение от 28.03.1996 между Российской Федерацией и Киргизской Республикой об упрощенном порядке приобретения гражданства гражданами Российской Федерации, прибывающими для постоянного проживания в Киргизскую Республику, гражданами Киргизской Республики, прибывающими для постоянного проживания в Российскую Федерацию, и выхода из прежнего гражданства.

Соглашение (1999). Соглашение от 26.02.1999 между Республикой Беларусь, Республикой Казахстан, Кыргызской Республикой и Российской Федерацией об упрощенном порядке приобретения гражданства.

Соглашение (2006). Соглашение от 24.01.06 между Российской Федерацией и Республикой Беларусь об обеспечении равных прав граждан Российской Федерации и Республики Беларусь на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства на территориях государств-участников союзного государства.

Специальный доклад (2007). Специальный доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации от 6 декабря 2007 г. «О практике изъятия российских паспортов у бывших граждан СССР, переселившихся в Российскую Федерацию из стран СНГ» // Российская Газета. 26.01.08. Федеральный выпуск №4573. URL: http://www.rg.ru/2008/01/26/pasporta-doklad.html (дата обращения: 23.01.2015).

Указ (1992). Указ Президента Российской Федерации от 10.04.1992 № 386 «Об

утверждении Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации».

Указ (2002). Указ Президента Российской Федерации от 14.11.02. №1325 «Об

утверждении Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации».

Указ (2011). Указ Президента Российской Федерации от 19.10.11 №1391 «О внесении изменения в Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. № 1325».

Указ (2014). Указ Президента Российской Федерации от 25.07.14 №531 «О внесении изменений в Государственную программу по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом».

Филиппова Е. (1998). Социальные последствия неурегулированности проблем

гражданства в СНГ // Проблемы становления институтов гражданства в постсоветских государствах / Под ред. Витковской Г. М. Московский центр Карнеги.

ФМС: Беженцев могут включить в программу переселения соотечественников //

Российская газета. 27.07.14. URL: http://www.rg.ru/2014/07/28/pereselenci-anons.html (дата обращения: 23.01.2015).

Чудиновских О. (2008). Статистика миграции знает не все // Демоскоп Weekly. № 335 -336, 02-15.06.08. URL: http://www.demoscope.ru/weekly/2008/0335/tema01.php (дата обращения: 23.01.2015).

Шкель Т. (2011). В списках не значились. Из-за бюрократических процедур десятки тысяч россиян получили «неправильные паспорта» // Российская газета. 15.02.11 . URL: http://www.rg.ru/2011/02/15/pligin.html (дата обращения: 23.01.2015).

Ястребова А. (1998). Проблемы гражданства Российской Федерации и их соотношение с некоторыми аспектами миграции // Проблемы становления институтов гражданства в постсоветских государствах / Под ред. Г. Витковской. М. Московский Центр Карнеги.

Affan S. (1997). Cultural Conflicts: North African Immigrants in France // The International Journal of Peace Studies. Volume 2. № 2. July 1997. ISSN 1085-7494. URL: http://www.gmu.edu/programs/icar/ijps/vol2_2/seljuq.htm (дата обращения: 23.01.2015).

Aleinikoff T.A., Klusmeyer D. (2001). Plural nationality: Facing the Future in a Migratory World // Citizenship Today. Global Perspectives and Practices / Eds. Aleinikoff T.A., Klusmeyer D. Washington D.C. Carnegie Endowment for International Peace.

Amiel M.-H., Jourdan V. (2013). Integration of Family Migrants in France. Some Results of the French Longitudinal Survey. November 2013. URL:

http://www.oecd.org/els/mig/amiel_paper.pdf (дата обращения: 23.01.2015).

Baubock R., Ersb0ll E., Groenendijk K., Waldrauch H. eds. (2006). Acquisition and Loss of Nationality Policies and Trends in 15 European States Volume 1: Comparative Analyses. Amsterdam: Amsterdam University Press.

Citizenship in the United States. (2004). // U.S. Immigration Report Series, Volume 1. May 2004. U.S. Citizenship and Immigration Services. Office of Policy and Strategy: 5.

Ersanilli E., Koopmans R. (2010). Rewarding Integration? Citizenship Regulations and the Socio-Cultural Integration of Immigrants in the Netherlands, France and Germany // Journal of Ethnic and Migration Studies. 2010. 36 (5): 774. URL:

http://www.tandfonline.com/doi/abs/10.1080/13691831003764318 (дата обращения: 23.01.2015).

Ette U. E. (2012). Nigerian Immigrants in the United States. Lexington Books. URL:

http://books.google.ru/books/about/Nigerian_Immigrants_in_the_United_States.html?id=83T kYlDFRQIC&redir_esc=y (дата обращения: 23.01.2015).

Ginsburgs S. (2000). Migration and Admittance to Citizenship in Russia // From Migrants to Citizens: Membership in a Changing World / Aleinikoff A. and Klusmeyer D. eds. May 2000. Brookings Institution Press.

Gryn T. A., Larsen L. J. (2010). Nativity Status and Citizenship in the United States: 2009 American Community Survey Briefs. Issued October 2010.

Joppke C. (2010). Citizenship and Immigration. Cambridge, Malden. Polity Press. 2010.

Klusmeyer D. (2001). Introduction // Citizenship Today. Global Perspectives and Practices. Eds. Aleinikoff T.A., Klusmeyer D. Washington D.C. Carnegie Endowment for International Peace.

Klusmeyer D., Papadimetrou D. (2009). Immigration Policy in Federal Republic of Germany. Negotiating Membership and Remaking the Nation. New York - Oxford: Berghahn Books.

Lohr E. (2012). Russian Citizenship. From Empire to Soviet Union. Harvard University Press. Cambridge, Massachusetts and London. England.

Nielsen A., Batalova J. (2011). Naturalization Trends in the United States. June 22, 2011. Migration Policy Institute. URL: http://www.migrationpolicy.org/article/naturalization-trends-united-states-0/#12 (дата обращения: 23.01.2015).

OECD (2011). Naturalization: A Passport for the Better Integration of Immigrants? OECD Publishing.

POLICIES AND TRENDS IN ACQUIRING CITIZENSHIP OF THE RUSSIAN FEDERATION IN 1992-2013

Olga Chudinovskikh

Olga Chudinovskikh. Centre for Population Studies, Faculty of Economics, Lomonosov Moscow State University; Centre for Migration Policy, Institute for Social Development, National Research University Higher School of Economics, Russia. E-mail: migrstat@yandex.ru. Date received: September 2014.

The paper focuses on the changes in the Russian citizenship law within the period from 1992 until 2013. An analysis demonstrates their impact on the dynamics of the flow of naturalized foreigners according to countries of previous citizenship and reasons for naturalization. Two basic problems in the sphere of the state regulation of the naturalization process are defined. The first one is connected with the prevalence of simplified procedures for granting Russian citizenship, under which the vast majority of migrants have resided in Russia for no more than two years at the time of application. Such a short period is not sufficient for immigrants to be integrated into, and to establish close contacts with, the host community. The recent amendments to the citizenship law creating preferences for new categories of applicants continue this policy. The second issue is the widespread and unjustified practice of granting citizenship of the Russian Federation to residents of foreign countries, tens of thousands of whom are naturalized annually. This practice was understandable in the 1990s, but now does not have convincing grounds. Based on the analysis, a conclusion is made proving the necessity of a revision of the Russian Federation policy related to citizenship acquisition. The existing naturalization policy loses its selectivity and does not take into account possible risks of accelerating the naturalization process and of granting Russian citizenship to people who do not live in Russia. The paper summarizes and analyzes for the first time statistics characterizing the Russian citizenship acquisition process after the breakdown of the USSR.

Key words: naturalization, citizenship acquiring, citizenship law, international migration.

REFERENCES

Affan S. (1997). Cultural Conflicts: North African Immigrants in France // The International Journal of Peace Studies. Volume 2, No. 2. July 1997. ISSN 1085-7494. URL: http://www.gmu.edu/programs/icar/ijps/vol2_2/seljuq.htm (assessed: 23.01.2015).

Aleinikoff T.A., Klusmeyer D. (2001). Plural nationality: Facing the Future in a Migratory World // Citizenship Today. Global Perspectives and Practices. Eds. Aleinikoff T.A., Klusmeyer D. Washington D.C.: Carnegie Endowment for International Peace .

Amiel M.-H., Jourdan V. (2013). Integration of Family Migrants in France. Some Results of the French Longitudinal Survey. November 2013. URL: http://www.oecd.org/els/mig/amiel_paper.pdf (assessed: 23.01.2015).

Avakyan S. A. (1997). Rossiiskoye grazhdanstvo: opyt i problemy [Citizenship of the Russian Federation: experience and problems] // Zakonodatel'stvo . №5. URL: http://constitution.garant.ru/science-work/modern/3541101/ (assessed: 22.01.2015).

Axenov A.B. (2011). Sovremennye tendentsii v mezhdunarodno-pravovom regulirovanii voprosov grazhdanstva v svyazi s pravopreemstvom gosudarstv [Current trends in the international legal citizenship regulation in relation to the succession of States]. Moskva: The Russian Academy of Justice.

Baubock R., Ersb0ll E., Groenendijk K., Waldrauch H. eds. (2006). Acquisition and Loss of Nationality Policies and Trends in 15 European States Volume 1: Comparative Analyses. Amsterdam: Amsterdam University Press.

Chudinovskikh O. (2008). Statistika migratsii znaet ne vse [Statistics on migration doesn't know everything] // Demoscope-Weekly, No 335 - 336, June 2 - 15, 2008. URL: http://www.demoscope.ru/weekly/2008/0335/tema01.php (assessed: 23.01.2015).

Citizenship in the United States. (2004). // U.S. Immigration Report Series, Volume 1. May 2004. U.S. Citizenship and Immigration Services. Office of Policy and Strategy:5.

Ersanilli E., Koopmans R. (2010). Rewarding Integration? Citizenship Regulations and the Socio-Cultural Integration of Immigrants in the Netherlands, France and Germany // Journal of Ethnic and Migration Studies, 2010, 36 (5): 774. URL:

http://www.tandfonline.com/doi/abs/10.1080/13691831003764318 (assessed: 23.01.2015).

Ette U. E. (2012). Nigerian Immigrants in the United States. Lexington Books. URL:

http://books.google.ru/books/about/Nigerian_Immigrants_in_the_United_States.html?id=83T kYlDFRQIC&redir_esc=y (assessed: 23.01.2015).

Filippova E. (1998). Sotsial'nye posledstviya neuregulirovannosti problem grazhdanstva v SNG. [Social consequences of the unresolved problems of citizenship in the CIS countries] // Problemy stanovleniya institutov grazhdanstva v postsovetskih gosudarstvah [Problems of the citizenship institutions formation in post-Soviet States] / Edited by Vitkovskaya G. Moskva: Carnegie Moscow Center.

FMS: Bezhentsev mogut vklyuchit' v programmu pereseleniya sootechestvennikov [FMS: Refugees can be included in the program of resettlement of compatriots] // Rossijskaya gazeta. July 27, 2014. URL: http://www.rg.ru/2014/07/28/pereselenci-anons.html (assessed: 23.01.2015).

Ginsburgs S. (2000). Migration and Admittance to Citizenship in Russia // From Migrants to Citizens: Membership in a Changing World / Aleinikoff A. and Klusmeyer D. eds. May 2000. Brookings Institution Press.

Gryn T. A., Larsen L. J. (2010). Nativity Status and Citizenship in the United States: 2009 American Community Survey Briefs. Issued October 2010.

Joppke C. (2010). Citizenship and Immigration. Cambridge, Malden: Polity Press, 2010.

Klusmeyer D. (2001). Introduction // Citizenship Today. Global Perspectives and Practices. Eds. Aleinikoff T.A., Klusmeyer D. Washington D.C.: Carnegie Endowment for International Peace.

Klusmeyer D., Papadimetrou D. (2009). Immigration Policy in Federal Republic of Germany. Negotiating Membership and Remaking the Nation. New York - Oxford: Berghahn Books.

Lohr E. (2012). Russian Citizenship. From Empire to Soviet Union. Harvard University Press. Cambridge, Massachusetts, and London, England.

Materialy Mezhdunarodnoj konferentsii «Zashita prav grazhdan Rossii, prozhivayushih za rubezhom» [Proceedings of the International conference «Protection of the rights of Russian nationals living abroad»] (Moskva 24.10.2013) / Institut diaspory i integratsii (institut stran SNG), Fond podderzhki i zashity prav sootechestvennikov, prozhivayushih za rubezhom [Diaspora and Integration Institute (CIS countries Institute). The Fund for support and protection of the rights of compatriots living abroad]. Moskva: Institut diaspory i integratsii. URL: http://www.materik.ru/upload/iblock/472/4723ad7f66541770cbaa49fae81e3fd1.pdf (assessed: 22.01.2015).

Moshev V. (2014). «Nositel' russkogo yazyka» i grazhdanstvo Rossii: logika protivorechij [«Russian language native speaker» and Russian citizenship: the logic of contradictions] // Portal «Okno v Rossiyu» [«Window to Russia» portal]. January 22, 2014. URL:

http://windowmssia.mvr.ru/2014_01_22/Nositel-russkogo-jazika-i-grazhdanstvo-Rossii-logika-protivorechij-1382/ (assessed: 23.01.2015).

Nielsen A., Batalova J. (2011). Naturalization Trends in the United States. June 22, 2011. Migration Policy Institute. URL: http://www.migrationpolicy.org/article/naturalization-trends-united-states-0/#12 (assessed: 23.01.2015).

Novyj zakon oblegchit poluchenie rossiyskogo grazhdanstva. Interv'yu s deputatom GD Borisom Nadezhdinym [The new Law will facilitate acquisition of Russian citizenship. (2001). /Interview with the Deputy of the State Duma Boris Nadezhdin] // Delovaya pressa [Businesspress]. No 15(97). 19.04.2001. URL:

http://www.businesspress.ru/newspaper/article_mId_40_aId_63649.html (assessed: 23.01.2015).

O prekrashenii dejstviya Soglasheniya mezhdu Rossiyskoj Federatsiej i Kyrgyzstanom ob uproshennom poryadke priobreteniya grazhdanstva ot 28 marta 1996 goda. (2012) [On termination of the Agreement between the Russian Federation and Kyrgyzstan on a simplified procedure of citizenship acquisition of March 28, 1996]. Informatsiya Posol'stva Rossijskoj Federatsii v Kirgizskoj Respublike [Information of the Embassy of the Russian Federation in the Kyrgyz Republic]. URL: http://www.kyrgyz.mid.ru/press_rel/12_10.html (assessed: 23.01.2015).

OECD (2011). Naturalization: A Passport for the Better Integration of Immigrants? OECD Publishing.

Order (2014). Prikaz FMS Rossii ot 28.07.2014 g. № 450 «Ob utverzhdenii form i poryadka podachi uvedomlenij o nalichii u grazhdanina Rossijskoj Federatsii inogo grazhdanstva libo vida na zhitel'stvo ili inogo dejstvitel'nogo dokumenta, podtverzhdayushego pravo na ego postoyannoe prozhivanie v inostrannom gosudarstve». [Order of the FMS of Russia dated 28.07.2014 No. 450 «On approval of forms and procedure for submission of notifications on possession of another citizenship by the Russian Federation national, or residence permit or another valid document confirming the right for permanent residence in a foreign country»].

Ovchinnikova A.N., Malumov G.Yu. (2009). Novoe v migratsionnom zakonodatel'stve: ot registratsii do polucheniya rossijskogo grazhdanstva. [New migration legislation: from registration to Russian citizenship acquisition]. Moskva: Delovoi dvor.

Pavlovskij V.A. (2008). Konsul'skaya sluzhba Rossii pomogaet pereselentsam i protivodejstvuet nelegal'noj immigratsii [The Consular service of Russia helps settlers and counteracts illegal immigration] // Rossiyskaya gazeta. May 15, 2008. URL: http://www.rg.ru/2008/05/15/vizavi.html (assessed: 23.01.2015).

Petrov V. (2014) Uskorennoe grazhdanstvo. FMS pomozhet bezhentsam bystree stat'

rossiyanami [Expedited citizenship. The FMS will help refugees to become Russians faster] // Rossijskaya gazeta. Federal issue dated 11.07.2014. URL: http://www.rg.ru/2014/07/11/grazhdanstvo.html (assessed: 23.01.2015)

Poyasnitelnaya zapiska k zakonoproektu № 485228-6 «O vnesenii izmenenij v stat'yi 6 i 30 Federal'nogo zakona «O grazhdanstve Rossijskoj Federatsii» i otdel'nye zakonodatel'nye akty Rossijskoj Federatsii» [Explanatory note to the Draft Law No. 485228-6 «On amending articles 6 and 30 of the Federal Law «On Citizenship of the Russian Federation» and certain legislative acts of the Russian Federation»] URL:

http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/(ViewDoc)?OpenAgent&work/dz.nsf/ByID&11801AB1 A121357A43257CAE00270BC3 (assessed: 22.01.2014)

Poyasnitel'nyj Doklad (1997) k Evropejskoj Konventsii po grazhdanstvu. [Explanatory Report to the European Convention on nationality]. Unofficial translation. Strasbourg. November 6, 1997. URL: http://www.businesspravo.ru/Docum/DocumShow_DocumID_101923.html (assessed: 23.01.2015).

Protokol zasedaniya (2013) kollegii Federal'noj migratsionnoj sluzhby Rossii ot 27.11.2013 № 4ks «O hode realizatsii territorial'nymi organami FMS Rossii polozhenij Federal'nogo zakona ot 31 maya 2002 g. № 62-FZ «O grazhdanstve Rossijskoj Federatsii» [Record of proceedings of the Collegium of the Federal Migration Service of Russia dated 27.11.2013, No. 4ks «On implementation of the provisions of the Federal law by territorial bodies of the FMS of Russia of May 31, 2002 No. 62-FZ «On Citizenship of the Russian Federation »], URL: http://www.fms.gov.ru/about/centers/board/board_session/2013/83471/ (assessed: 23.01.2015).

Resolution (2003). Postanovlenie ot 11.04.2003 g. № 3873-III GD «Ob obrashenii Gosudarstvennoj dumy Federal'nogo Sobraniya Rossijskoj Federatsii «K Prezidentu Rossijskoj Federatsii V.Putinu o situatsii, slozhivshejsya posle prinyatiya Federal'nogo Zakona «O grazhdanstve Rossijskoj Federatsii». [Resolution dated 11.04.2003 No. 3873-III DG «On appeal of the State Duma of the Federal Assembly of the Russian Federation «To the President of the Russian Federation V. Putin about the situation after the adoption of the Federal Law «On Citizenship of the Russian Federation»].

Resolution (2014). Postanovlenie Pravitel'stva Rossijskoj Federatsii ot 22.07.2014 g. № 690 «O predostavlenii vremennogo ubezhisha grazhdanam Ukrainy na territorii Rossijskoj Federatsii v uproshennom poryadke». [Resolution of the Russian Federation Government dated 22.07.2014 No. 690 «On providing temporary asylum to Ukrainian nationals in the Russian Federation in a simplified order »].

Sbornik informatsionnyh materialov (2006) dlya provedeniya ekspertnogo issledovaniya po opredeleniyu masshtabov nezakonnoj immigratsii na territorii Rossijskoj Federatsii. [Collection of informational materials for expert studies to determine the extent of illegal immigration in the Russian Federation]. Moskva: The Federal Migration Service.

Shkel T. (2011). V spiskah ne znachilis'. Iz-za byurokraticheskih protsedur desyatki tysyach rossiyan poluchili «nepravil'nye pasporta» [Not mentioned in the lists. Due to bureaucratic procedures tens of thousands of Russians got the «wrong certificate»] // Rossijskaya gazeta. February 15, 2011. URL: http://www.rg.ru/2011/02/15/pligin.html (assessed: 23.01.2015).

Soglashenie (1996). Soglashenie ot 28.03.1996 g. mezhdu Rossijskoj Federatsiej i Kirgizskoj Respublikoj ob uproshennom poryadke priobreteniya grazhdanstva grazhdanami Rossijskoj Federatsii, pribyvayushimi dlya postoyannogo prozhivaniya v Kirgizskyu Respubliku, grazhdanami Kirgizskoj Respubliki, pribyvayushimi dlya postoyannogo prozhivaniya v Rossijskuyu Federatsiyu, i vyhoda iz prezhnego grazhdanstva. [Agreement dated 28.03.1996, between the Russian Federation and the Kyrgyz Republic on a simplified procedure for acquisition of citizenship by Russian Federation nationals arriving for permanent residence in the Kyrgyz Republic, the Kyrgyz Republic nationals, arriving for permanent residence in the Russian Federation and renunciation of their former nationality.

Soglashenie (1999). Soglashenie ot 26.02.1999 g. mezhdu Respublikoj Belarus, Respublikoj Kazahstan, Kirgizskoj Respublikoj i Rossijskoj Federatsiej ob uproshennom poryadke priobreteniya grazhdanstva. [Agreement dated 26.02.1999 between the Republic of Belarus, Republic of Kazakhstan, the Kyrgyz Republic and the Russian Federation on a simplified order of nationality acquisition].

Soglashenie (2006). Soglashenie ot 24.01. 2006 g. mezhdu Rossijskoj Federatsiej i Respublikoj Belarus ob obespechenii ravnyh prav grazhdan Rossijskoj Federatsii i Respubliki Belarus na svobodu peredvizheniya, vybor mesta prebyivaniya i zhitelstva na territoriyah gosudarstv-uchastnikov soyuznogo gosudarstva. [Agreement dated 24.01. 2006 between the Russian Federation and the Republic of Belarus on ensuring equal rights of citizens of the Russian Federation and the Republic of Belarus on freedom to move, choose the place of stay or residence in member States of the State Union].

Spetsial'ny doklad Upolnomochennogo po pravam cheloveka v Rossijskoj Federatsii [Special report of the Commissioner for human rights in the Russian Federation] of December 6, 2007 «O praktike izyatiya rossijskih pasportov u byvshih grazhdan SSSR, pereselivshihsya v Rossijskuyu Federatsiyu iz stran SNG». [«On the practice of confiscation of Russian passports from the former Soviet citizens who had migrated to Russia from CIS countries»] // Rossijskaya gazeta. January 26, 2008. Federal issue. No 4573. URL: http://www.rg.ru/2008/01/26/pasporta-doklad.html (assessed: 23.01.2015).

Ukaz (1992). Ukaz Prezidenta Rossijskoj Federatsii ot 10.04.1992 g. № 386 «Ob utverzhdenii Polozheniya o poryadke rassmotreniya voprosov grazhdanstva Rossijskoj Federatsii». [Decree of the President of the Russian Federation dated 10.04.1992, No. 386 «On approval of the Regulations on the procedure of consideration of the Russian Federation nationality issues»].

Ukaz (2002). Ukaz Prezidenta Rossijskoj Federatsii ot 14.11.2002 g. № 1325 «Ob utverzhdenii Polozheniya o poryadke rassmotreniya voprosov grazhdanstva Rossijskoj Federatsii». [Decree of the President of the Russian Federation dated 14.11.2002 No. 1325 «On approval of Regulations on the procedure for consideration of issues of the Russian Federation citizenship»].

Ukaz (2011). Ukaz Prezidenta Rossijskoj Federatsii ot 19.10. 2011 g. № 1391 «O vnesenii izmeneniya v Polozhenie o poryadke rassmotreniya voprosov grazhdanstva Rossijskoj Federatsii, utverzhdennoe Ukazom Prezidenta Rossijskoj Federatsii ot 14 noyabrya 2002 g. № 1325». [Decree of the President of the Russian Federation dated 19.10. 2011 No. 1391 «On amendments to the Regulations on the procedure of consideration of issues of the Russian Federation citizenship, approved by Decree of the President of the Russian Federation dated 14.11.2002 No. 1325 »].

Ukaz (2014). Ukaz Prezidenta Rossijskoj Federatsii ot 25.07.2014 g. № 531 «O vnesenii izmenenij v Gosudarstvennuyu programmu po okazaniyu sodejstviya dobrovol'nomu pereseleniyu v Rossijskuyu Federatsiyu sootechestvennikov, prozhivayushih za rubezhom». [Decree of the President of the Russian Federation dated 25.07.2014 No. 531 «On amendments to the State Program for Support of the Voluntary Resettlement of Compatriots living abroad»].

Umo Ette E. (2012). Nigerian Immigrants in the United States. Lexington Books. URL:

http://books.google.ru/books/about/Nigerian_Immigrants_in_the_United_States.html?id=83T kYlDFRQIC&redir_esc=y (assessed: 23.01.2015).

Varlen M.V. (2014). Grazhdanstvo: Rossiya i SNG. Uchebno-prakticheskoe posobie [Citizenship: Russia and CIS. Workbook]. Moskva: Prospekt (TK Velbi).

Yastrebova A. (1998). Problemy grazhdanstva Rossijskoj Federatsii i ih sootnoshenie s nekotorymi aspektami migratsii [Issues of the Russian Federation citizenship and their relationship with some aspects of migration] // Problemy stanovleniya institutov grazhdanstva v post-sovetskih gosudarstvah. [Problems of citizenship institutions formation in post-Soviet States]. Edited by G. Vitkovskaya. Moskva: Carnegie Moscow Center.

Zakon (1991). Zakon Rossijskoj Federatsii ot 28.11.1991 g. № 1948-1 «O grazhdanstve

Rossijskoj Federatsii». (V pervoj redaktsii - Zakon RSFSR «O grazhdanstve RSFSR») [Law of the Russian Federation dated 28.11.1991 No. 1948-1 «On Citizenship of the Russian Federation». (First edition - the Law of RSFSR «On Citizenship of the RSFSR»].

Zakon (1993). Zakon Rossijskoj Federatsii ot 17.06.1993 g. №5206-I «O vnesenii izmenenij i dopolnenij v Zakon RSFSR «O grazhdanstve RSFSR». [Law of the Russian Federation dated 17.06.1993 No. 5206-I «On amendments and additions to the RSFSR Law «On Citizenship of the RSFSR»].

Zakon (1995). Federal'nyj zakon ot 06.02.1995 g. №13-FZ «O vnesenii izmeneniya v Zakon Rossijskoj Federatsii «O grazhdanstve Rossijskoj Federatsii». [Federal Law dated 06.02.1995 No. 13-FZ «On amendments to the Russian Federation Law «On Citizenship of the Russian Federation»].

Zakon (2002a). Federal'nyj zakon ot 31.05.2002 g. № 62-FZ «O grazhdanstve Rossijskoj Federatsii». [Federal Law dated 31.05.2002, No. 62-FZ «On Citizenship of the Russian Federation»].

Zakon (2002b). Federal'nyj zakon ot 25.07. 2002 g. № 115-FZ «O pravovom polozhenii inostrannyh grazhdan v Rossijskoj Federatsii». [Federal Law dated 25.07. 2002 № 115-FZ «On legal status of foreign nationals in the Russian Federation»].

Zakon (2003). Federal'nyj zakon ot 11.11.2003 g. № 151-FZ «O vnesenii izmenenij i dopolnenij v Federal'nyj zakon «O grazhdanstve Rossijskoj Federatsii».[ Federal Law dated 11.11.2003, No. 151-FZ «On amendments and additions to the Federal Law «On Citizenship of the Russian Federation»].

Zakon (2006a). Federal'nyj zakon ot 03.01.2006 g. № 5-FZ «O vnesenii izmeneniya v stat'yu 14 Federal'nogo zakona «O grazhdanstve Rossijskoj Federatsii».[ Federal Law dated 03.01.2006 No. 5-FZ «On amending the article 14 of the Federal Law «On Citizenship of the Russian Federation»].

Zakon (2006b). Federal'nyj zakon ot 18.07.2006 g. № 109-FZ «O migratsionnom uchete inostrannyh grazhdan i lits bez grazhdanstva v Rossijskoj Federatsii». [Federal Law dated 18.07.2006 No. 109-FZ «On migration registration of foreign nationals and stateless persons in the Russian Federation»].

Zakon (2012). Federal'nyj zakon ot 12.11. 2012 g. № 182-FZ «O vnesenii izmenenij v

Federal'nyj zakon «O grazhdanstve Rossijskoj Federatsii». [Federal Law dated 12.11. 2012 No. 182-FZ «On amendments to the Federal Law «On Citizenship of the Russian Federation»].

Zakon (2014a). Federal'nyj zakon ot 20 aprelya 2014 g. № 71-FZ «O vnesenii izmenenij v Federal'nyj zakon «O grazhdanstve Rossijskoj Federatsii» i otdel'nye zakonodatel'nye akty Rossijskoj Federatsii». [Federal Law dated 20. 04.2014 No. 71-FZ «On amendments to the Federal Law «On Citizenship of the Russian Federation» and certain legislative acts of the Russian Federation»].

Zakon (2014b). Federal'nyj zakon ot 4.06. 2014 № 142-FZ «O vnesenii izmenenij v stat'yi 6 i 30 Federal'nogo zakona «O grazhdanstve Rossijskoj Federatsii» i otdel'nye zakonodatel'nye akty Rossijskoj Federatsii». [Federal Law dated 4.06. 2014 No. 142-FZ «On amendments to articles 6 and 30 of the Federal Law «On Citizenship of the Russian Federation» and certain legislative acts of the Russian Federation»].

Zakon (2014c). Federal'nyj zakon ot 23.06.2014 № 157-FZ «O vnesenii izmenenij v Federal'nyj zakon «O grazhdanstve Rossijskoj Federatsii».[Federal Law of the Russian Federation dated

23.06.2014 No. 157-FZ «On amendments to the Federal Law «On Citizenship of the Russian Federation».