CC BY
86
УДК 342.591
И.В. Рузаное *
О ПЕРСПЕКТИВАХ ДОКТРИНЫ РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ В ПОСТИНДУСТРИАЛЬНОМ ОБЩЕСТВЕ
В статье рассматриваются проблемы функционирования принципа разделения властей в условиях современной экономики. Делается вывод о неполном соответствии указанного принципа современным реалиям. Предполагается, что со временем доктрина разделения властей будет вытеснена федерализмом классов, по Л. Дюги.
В настоящее время созрели условия для введения отдельных элементов такой идеологии публичной власти.
Ключевые слова: разделение властей, инновационная экономика, постиндустриальное общество, федерализм классов, самоуправление.
В настоящее время весь мир переживает формирование принципиально нового типа экономики — так называемой инновационной экономики. Материалистическое понимание государства и права учит тому, что определенному типу экономики соответствует определенный тип государства. Очевидно, что инновационная экономика также потребует формирования новой государственно-правовой надстройки. Для того чтобы смена одной формы государства другой не имела характера революции, конституционалисты должны уже в настоящее время концептуально осмыслять возможные пути трансформации. В данной статье будет предпринята попытка проанализировать потенциал принципа разделения властей в условиях инновационной экономики.
Организация публичной власти в современной России, как и в большинстве стран мира, основывается на принципе разделения властей. В основе рассматриваемого принципа лежит колоссальная теоретическая и философская база. Обычно зарождение идей разделения властей связывают с именами Джона Локка и Шарля Монтескье. Локк обосновывал принципы связи и взаимодействия «отдельных частей власти» как средство против узурпации [1, с. 336]. Монтескье развил эти идеи, сформулировав принцип разделения властей в его современном виде — именно французский просветитель предложил разделение на три ветви [1, с. 373].
Модель Монтескье стала классической и была реализована в конституциях практически всех развитых стран мира, включая и Конституцию России 1993 года. Вместе с тем в научной литературе концепция разделения властей на три ветви не является «священной коровой» и широко критикуется. Среди отечественных конституционалистов наблюдаются диаметрально противоположные
точки зрения на вопрос о количестве ветвей власти. Так, например, В.С. Нерсесянц занимает жесткую позицию по этому поводу: «Ветвей власти может быть только три — законодательная, исполнительная и судебная — и никаких больше» [2, с. 43]. С другой стороны, можно привести позицию С.А. Авакьяна, который говорит о наличии уже девяти ветвей власти [3, с. 356]. Происходят изменения и в практической плоскости. Так, например, Конституции многих стран Латинской Америки исходят из существования уже четырех ветвей власти — в дополнение к трем традиционным называют еще и избирательную власть [4, с. 156].
Таким образом, и научная мысль, и действующие нормативно-правовые акты демонстрируют отсутствие определенности по вопросу о количестве ветвей государственной власти в механизме современного государства. В этой ситуации, очевидно, имеет смысл обратиться к теоретико-правовым основам этой проблемы.
Прежде всего необходимо понять, что представляет собой ветвь государственной власти, какие признаки ее конституируют. И здесь нас ждет сюрприз, так как, по словам В.Е. Чиркина, «понятие «ветвь государственной власти» используется в науке более трех столетий, но до настоящего времени не существует строгого определения этого понятия» [5, с. 85]. Более того, можно отметить, что с течением веков, доктрина разделения властей несколько утратила свой первоначальный смысл. Для Дж. Локка и Ш.Л. Монтескье центральным элементом всей концепции был посыл о необходимости рассредоточения власти среди различных слоев общества [6, с. 39]. Однако в дальнейшем, с легкой руки Ф. Энгельса, утверждавшего, что разделение властей — это просто разделение труда, применимое к государственному
* © Рузанов И.В., 2013
Рузанов Илья Владиславович ([email protected]), кафедра государственного и административного права Самарского государственного университета, 443011, Российская Федерация, г. Самара, ул. Акад. Павлова, 1.
механизму, многие ученые стали придерживаться чисто функционального подхода к разделению властей [7, с. 8—9]. Такую позицию восприняли многие отечественные дореволюционные исследователи, исходившие из абсолютного единства и неделимости государственной власти. Разделение властей в такой концепции лишь разграничивает отдельные функции управления [8, с. 39]. Можно констатировать, что большинство современных российских ученых также придерживаются функционального подхода к принципу разделения властей [9, с. 132; 10, с. 305-308].
Такая позиция бытует и в западной литературе. Например, Дж. Бурдо квалифицирует разделение властей как разделение труда, сфер деятельности государства, попутно заявляя о том, что сама эта доктрина — не более чем миф [11, с. 313-315].
Вообще, можно заметить, что в западной науке в последнее столетие прослеживается тенденция к критике доктрины разделения властей. Так, К. Ливенштейн считал, что она не соответствует динамизму эпохи радикальных социально-политических преобразований, в связи с чем ученый полностью отвергал ее [12, с. 20—21]. Во французской правовой мысли в начале двадцатого века были сильны идеи солидаризма, категорически отрицавшие доктрину разделения властей. Пожалуй, ярче всех ее выразил профессор Л. Дюги, писавший: «концепция суверенитета в трех властях есть метафизическая концепция, аналогичная христианскому таинству Троицы, которая вдохновляла временами химеры Конституционной ассамблеи 1789 года, но которая неприемлема для создания реального публичного права» [13, с. 541].
В этом же ряду критиков разделения властей находится и Ричард Нейштадт, указывавший на то, что «наличие чистой теории разделения властей не только не подтверждается практикой, но и губительно с точки зрения объективной исследовательской деятельности» [14, с. 33].
Таким образом, мы должны констатировать, что в правовой науке на современном этапе ее развития отсутствует четкая позиция как по поводу самого понятия ветви государственной власти, так и по поводу критериев выделения отдельных ветвей в общей системе власти. Более того, как видно из приведенного обзора научных позиций, многими весьма авторитетными специалистами подвергается сомнению сама правомерность этой доктрины.
Конечно, для гуманитарных наук наличие противоположных точек зрения на одну и ту же проблему не является чем-то уникальным. Однако отсутствие консенсуса по такому основополагающему вопросу, как разделение властей (являющейся, например, по Российской Конституции одной из основ конституционного строя), свидетельствует, вероятно, о системной проблеме.
Нужно отметить, что задача построения инновационной экономики, провозглашенная в России, вносит свои поправки в наши представления о государственно-правовой архитектуре.
Инновационная экономика является атрибутом так называемого постиндустриального общества — сложного явления, изучаемого целым рядом наук — социологией, социальной философией, политологией. В связи с комплексностью этого феномена для раскрытия его специфики, имеет смысл обратиться к исследованиям других научных отраслей.
Изучая философскую литературу, касающуюся постиндустриального общества, можно заметить две базовые характеристики этого общества — мобильность и динамизм. Мобильность современного общества обусловлена мощным развитием технологий коммуникаций, в частности электронных технологий. Благодаря этому человек больше не привязан к определенной географической точке. Как отмечает И.Ю. Манакова, «мир сжимается, становясь более доступным и проницаемым [15, с. 59]. В принципе в этом же кроются и причины динамизма общества. Будучи доступными для всех желающих, информационные потоки стимулируют небывалую научную активность. Эмпирически это хорошо заметно на примере частоты обновлений модельных рядов автомобилей, бытовой техники и др. В результате, по замечанию той же И.Ю. Манаковой, «индивид, чтобы успеть за развитием цивилизации, вынужден постоянно себя переформатировать, развивать» [15, с. 162].
Вышеизложенные особенности современного мира диктуют необходимость изменений в государственно-правовой надстройке. Известно, что одним из условий эффективного управления чем-либо является знание объекта управления. В связи с отмеченными ускоренными темпами развития общества возникают объективные сложности с выполнением этого условия, ведь объект находится в постоянном развитии, а значит, изменении. Возможно, именно это и обусловливает критику, а в известном смысле и кризис доктрины разделения властей. Возникнув три столетия назад, она уже не в полной мере отвечает потребностям современного мира, изменившегося за эти столетия до неузнаваемости. В связи с этим при моделировании государственно-правовых изменений конституционная наука должна исходить из необходимости сделать систему организации власти более гибкой, более адекватной современным скоростям общественных процессов.
Представляется, что большой потенциал в этом смысле кроется в усилении принципа саморегулирования — это та деталь, которая сможет придать механизму государственной власти импульс, необходимый для соответствия современным скоростям.
Интересно отметить, что еще в начале XX столетия уже упоминавшийся французский профессор Л. Дюги писал о том, что «современное общество движется к федерализму классов, сооргани-зованных в синдикаты» И что этот федерализм со временем будет «скомбинирован с центральной властью, которая не упразднится, сохранит свою живость, но примет совершенно другой характер... и сведется к функции контроля и надзора» [16, с. 753].
Анализируя этот тезис Л. Дюги, необходимо сделать два замечания. Прежде всего, предположения ученого, высказанные в первой трети двадцатого века, возможно, опередили свое время. Во-вторых, низведение государственной власти до функции контроля и надзора, пожалуй, является слишком смелым шагом. Федерализм классов, по Л. Дюги, — это фактически анархизм. Едва ли человечество способно к самоуправлению в ближайшей исторической перспективе. Однако представляется характерным сам факт появления таких концепций еще столетие назад. Очевидно, что существуют проблемы, которые не могут быть решены в рамках существующей системы разделения властей в силу выше отмеченных причин, и все новые концепции организации власти предлагаются в качестве попытки решить эти проблемы.
Представляется, что в настоящее время сложились объективные условия для масштабной имплементации саморегулирования в систему государственной власти. Под такими условиями, в первую очередь, понимается большое количество общественных организаций, объединяющих по интересам самых разных граждан. Доступность коммуникативных средств (речь идет о сети Интернет) также объективно способствует тому, что граждане более легко объединяются в группы по интересам и более четко и настойчиво формулируют свои интересы. По существу, это и есть федерализм классов, по Л. Дюги, — когда заинтересованные лица напрямую, без посредников в виде органов государственной власти, обозначают свои запросы.
В настоящее время практикой государственного управления как в России, так и за рубежом используется несколько видов саморегулирования.
Прежде всего в западных странах широко используется так называемая система оценки регулирующего воздействия. С 2010 года она фактически была внедрена и в России [17]. Это утверждение позволяют сделать положения пункта 1 Постановления Правительства Российской Федерации № 336 от 15.05.2010 г. «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации», который установил, что «Проекты нормативных правовых актов и нормативных
документов федеральных органов исполнительной власти, которыми регулируются отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), в области установления, применения и исполнения обязательных требований к продукции или связанным с ними процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, в области оценки соответствия и в области безопасности процессов производства, подлежат направлению в Министерство экономического развития Российской Федерации на заключение об оценке регулирующего воздействия. В этом заключении дается оценка регулирующего воздействия соответствующих решений с целью выявления положений, вводящих избыточные административные и иные ограничения и обязанности для субъектов предпринимательской и иной деятельности или способствующих их введению, а также положений, способствующих возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и иной деятельности и бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации».
Эмпирические данные, иллюстрирующие работу рассматриваемого механизма, можно найти в предвыборной статье кандидата в Президенты РФ на выборах 2012 года В.В. Путина «Демократия и качество государства». Тогда кандидат, а ныне вновь избранный Президент России писал: «...В прошлом году, в рамках “оценки регулирующего воздействия”, которая осуществляется совместно с предпринимательским сообществом, еще на предварительной стадии разработки был отклонен фактически каждый второй проект нормативного акта как ухудшающий условия развития экономики России» [18, с. 1]. Анализируя приведенные факты, В.В. Путин предлагает «ввести правило обязательного рассмотрения в парламенте тех общественных инициатив, которые соберут сто тысяч и более подписей в Интернете» [18, с. 1].
Представленный институт «оценки регулирующего воздействия» является частным случаем саморегулирования, поскольку через этот институт субъекты гражданского общества имеют возможность непосредственно влиять на процесс создания правовых норм, регулирующих их деятельность. Как свидетельствуют приведенные статистические данные, это влияние является достаточно существенным, поскольку в результате действия оценки регулирующего воздействия в России блокируется принятие каждого второго проекта нормативного акта.
Другой формой саморегулирования можно назвать деятельность Общественной палаты Российской Федерации, а также общественных советов при органах власти.
Принципиально иной формой проявления принципа саморегулирования является деятельность саморегулируемых организаций. Специфика саморегулируемых организаций заключается в том, что они осуществляют контроль соблюдения стандартов и правил своими членами. Среди прочего саморегулируемая организация имеет право применять в отношении своих членов меры дисциплинарного воздействия, что, по сути дела, сближает их с органами государственной власти.
Представляется, что эти идеи еще требуют концептуальной и технической доработки. Однако их появление указывает на то, что поиск новых моделей организации власти является объективной необходимостью, истоки которой кроются в специфике современной экономики. Возможно, что мы являемся свидетелями формирования новой идеологии публичной власти.
Правовой основой такой идеологии должна стать норма Конституции о том, что народ также осуществляет именно государственную власть, на чем настаивает, например, профессор С.А. Авакь-ян, ссылаясь на статью третью Конституции [19, с. 354].
Проиллюстрируем тезис о необходимости усиления саморегулирования в условиях инновационной экономики конкретным примером.
На протяжении 2011 года юридическое сообщество активно обсуждало проблему правовой возможности оспаривания кадастровой стоимости земельного участка, в том случае если установленная компетентными государственными органами кадастровая стоимость выше рыночной. В конечном итоге Президиум Высшего арбитражного суда Российской Федерации (далее — ВАС РФ) принял Постановление от 28.06.2011 г. № 913/11, в котором разъяснены все аспекты соответствующих судебных споров. Большой интерес представляет статья, опубликованная в официальном печатном органе ВАС РФ, в которой констатируется, что метод массовой оценки земельных участков, используемый при государственном кадастровом учете, не вполне точный инструмент, поскольку не учитывает индивидуальных особенностей каждого конкретного участка [20, с. 57].
В этом замечании весьма ярко проявляется одна из особенностей постиндустриальной эпохи — символический характер экономического обмена. Действительно, для индустриальной экономики не так важны такие характеристики земельного участка, как близость к центру города, наличие деловой инфраструктуры вблизи соответствующего участка и др. Участок рассматривается в рамках этой экономики лишь как фактор производства, и по большому счету значение имеют лишь его размер и наличие коммуникаций. В рамках же постиндустриальной экономики на стоимость объекта мо-
гут влиять самые различные факторы, в связи с чем в одном и том же районе стоимость сопоставимых по размеру объектов может значительно варьироваться. Исходя из этого, Президиум ВАС РФ считает, что правообладатели земельных участков должны иметь возможность в судебном порядке оспорить кадастровую стоимость своих участков, что важно для них, поскольку кадастровая стоимость влияет на исчисление земельного налога либо на размер арендной платы. При этом важно заметить, что по правилам процессуального законодательства в случае выигрыша дела заявитель получит право на взыскание судебных издержек, в частности стоимости проведенной им оценки участка. Получается парадоксальная ситуация — государство оплачивает оценку земель, проводимую в ходе кадастрового учета, затем оно еще раз оплачивает оценку этого участка, только уже проведенную собственником. В дополнение к этому на компетентный государственный орган ложатся расходы по оплате услуг представителей заявителя. Однако заявитель также несет убытки, поскольку в соответствии с правовой позицией, сформулированной в вышеприведенном Постановлении Президиума ВАС РФ, налоги, рассчитанные исходя из завышенной оценки земельного участка и уплаченные за период, предшествующий принятию судебного акта, возврату не подлежат.
Возможно, описанная проблема является в какой-то мере узким, частным правовым вопросом. Однако приведенные противоречия недвусмысленно указывают на неэффективность старой модели управления в области земельного контроля. Возникает вопрос: а не логичнее ли изначально возложить на собственника обязанность провести оценку своего участка и внести соответствующие сведения в государственный кадастр недвижимости? То есть, говоря конституционно-правовым языком, — внедрить в рассматриваемые общественные отношения принцип саморегулирования.
Единственным барьером на пути такой модели может быть психологический стереотип, вселяющий в нас страх злоупотреблений со стороны собственников. Однако эта проблема решается в принципе теми же методами и средствами, с помощью которых борются со злоупотреблениями со стороны исполнительных органов власти — методами контроля и надзора. Не случайно и Л. Дюги писал о том, что функция контроля останется у центральной власти и при федерализме синдикатов. Кроме того, как показывает практика, в условиях жестких санкций, установленных за злоупотребления, члены саморегулируемых организаций в целом работают достаточно добросовестно.
Таким образом, реалии современной экономики диктуют необходимость усиления принципа саморегулирования в правовой сфере. Конституционно-правовой основой названного принципа
являются нормы статьи 3 Конституции Российской Федерации о народном суверенитете, а также о том, что народ осуществляет свою власть как непосредственно, так и через избранные государственные органы и органы местного самоуправления. Конкретными формами саморегулирования на текущем этапе являются институт оценки регулирующего воздействия, деятельность общественных советов при исполнительных органах власти, Общественной палаты РФ, а также само-регулируемых организаций.
Библиографический список
1. История политических и правовых учений: учебник для вузов / под общ. ред. B.C. Нерсесянца. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Норма, 2007. C. 336;
2. Общая теория права и государства /под ред.
B.C. Нерсесянца. М., 1999. C. 43;
3. Авакьян C.A. Конституционное право России: в 2 т.: учебный курс. Т. 1. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2007. C. 356.
4. Чиркин B.E. Конституционное право зарубежных стран: учебник. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2006. C. 156;
5. Чиркин B.E. Публичная власть.М.: Юристъ, 2005.
C. 85.
6. История буржуазного конституционализма 17— 18 вв. / редкол.: n.C. Грацианский, В.Г. Каленский,
B.C. Нерсесянц (отв. ред.). М.: Наука, 1983. C. 39.
7. Барнашов А.М. Теория разделения властей: становление, развитие, применение. Томск: Изд-во Том. ун-та, 1988. C. 8-9;
8. Шершеневич Г.Ф. Общее учение о праве и государстве. М., 1911. C. 39.
9. Венгеров А.Б. Теория государства и права: учеб. (для юрид. вузов). 4-е изд., стер. М.: Омега-Л, 2007.
С. 132.
10. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть: учебник для вузов / рук. авт. колл и отв. ред. Б.А. Страшун. 4-е изд., об-новл. и дораб. М.: Норма, 2005. С. 305—308.
11. Burdeau G. Traite de Science Politique. TV. Les Regimes Politiques. Paris. 1980. P. 313—315.
12. Loewenstein K. The Balance between Legislative and Executive Power // Study in Comparative Constitutional law Chicago law Rev. 1938. № 5. P. 20—21.
13. Duquit L. Traite de Droit Constitutionel. Vol 2. La Theorie Generate de I’ Etat. Paris. 1923. P. 541.
14. Neustadt R. Presidential Power // The politics of Leadership. 1989. № 4. P. 33.
15. Манакова И.Ю. Человек в постиндустриальном обществе: дис. ... канд. философ. наук. Воронеж, 2008.
С. 59.
16. История политических и правовых учений: учеб. для вузов / под общ. ред. В.С. Нерсесянца. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Норма, 2007. С. 753.
17. Полянский В.В. Социальная и политическая справедливость как основа гармонизации публичной власти и общественных интересов (в контексте взглядов академика О.Е. Кутафина) // Lex Russica = Русский закон. 2012. LXXIII. № 6. С. 1208-1224.
18. Путин В.В. Демократия и качество государства // Коммерсант. 2012. № 20/П (4805). С. 1.
19. Авакьян С.А. Конституционное право России: учебный курс: в 2 т. Т. 1. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2007. С. 354.
20. Поветкина Е.Л., Деменькова Е.В. Проблемы пересмотра (оспаривания) кадастровой стоимости // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 2012. № 2 (231). С. 57.
I.V. Ruzanov*
ABOUT THE PROSPECTS OF DOCTRINE ON THE SEPARATION OF POWERS
IN POST-INDUSTRIAL SOCIETY
In the article problems of functioning of principle of separation of powers in conditions of modern economy are viewed. The conclusion about the fact that this principle is not fully adequate to modern realities is made. It is presumed that the doctrine of separation of powers with time will be superseded by the federalism of classes which was suggested by the professor Leon Duquit. Nowadays there are all conditions for the implementation of particular elements of such an ideology of public power.
Key words: separation of powers, innovative economy, postindustrial society, federalism of classes, self-government.
* Ruzanov Ilya Vladislavovich ([email protected]), the Dept. of State and Administrative Law, Samara State University, Samara, 443011, Russian Federation.
