CC BY
24
7.2. О НОВОМ ВНЕШНЕ АКТИВНОМ СПОСОБЕ РЕАЛИЗАЦИИ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО МЕТОДА ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ КОНТРОЛЬНО-НАДЗОРНОЙ ФУНКЦИИ ГОСУДАРСТВА В ОБЛАСТИ ПОЖАРНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
Антипов Евгений Геннадьевич, подполковник внутренней службы, старший преподаватель кафедры кадрового, правового и психологического обеспечения
Место работы Академия ГПС МЧС России
antippoff@mail.ru
Аннотация: В работе автором по результатам анализа нормативной правовой базы, доктринальных источников в области административного права рассматриваются вопросы реализации способов административно-правовых методов управленческой деятельности в области пожарной безопасности, а также предложен качественно новый и перспективный способ их реализации под названием - «Пожаробезопасные объекты защиты МЧС России», раскрыв его сущность и значимость.
Ключевые слова: органы государственного пожарного надзора МЧС России, административно-правовой метод, пожаробезопасные объекты защиты МЧС России.
ABOUT THE NEW EXTERNALLY ACTIVE WAY OF IMPLEMENTING ADMINISTRATIVE-LEGAL METHOD OF IMPLEMENTING THE CONTROL AND SUPERVISORY FUNCTIONS OF THE STATE
IN THE FIELD OF FIRE SAFETY
Antipov Evgeny G., Lieutenant Colonel of internal service, senior lecturer of the Department of personnel, legal and psychological support
Place of employment: Academy of state fire service of EMERCOM of Russia
antippoff@mail.ru
Abstract: In this work, the author according to the analysis of normative and legal base, the doctrinal sources in the field of administrative law deals with the implementation of the methods of administrative-legal management activities in the field of fire security and also proposed a new and promising way to implement them under the title «fire protection of EMERCOM of Russia», revealing its essence and significance.
Keywords: the organs of state fire supervision of the EMERCOM of Russia, the administrative-legal method of fire protection of EMERCOM of Russia.
В современных условиях социально-экономического развития страны особенно актуальным становится вопрос поиска точек соприкосновения, взаимопонимания и развития партнерского диалога власти и бизнеса о мерах защиты прав и законных интересов субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности, занимающихся ею на законных основаниях.
Одним из элементов системы органов исполнительной власти федерального уровня выступает государственный пожарный надзор МЧС России.
Специфика деятельности органов государственного пожарного надзора МЧС России неразрывно связана с реализацией административно-правовых методов воздействия на субъектов административного права, представляющих собой совокупность или систему взаимосвязанных (взаимодополняемых) приемов, способов, мер, при помощи которых успешно достигаются намеченные цели и решаются существующие задачи.
В административно-правовой литературе традиционно рассматривается совокупность общих методов, используемых органами исполнительной власти в управленческом процессе, такие как: убеждение и принуждение, которые в свою очередь, выступают как средства (способы), позитивно и качественно воздействующие на волю и правосознание человека и гражданина, с целью укрепления законности и правопорядка в государстве.
Рассмотрим их применение в практике должностных лиц органов государственного пожарного надзора МЧС России:
1. Систематическое наблюдение за исполнением требований пожарной безопасности:
Этот способ позволяет должностным лицам органов государственного пожарного надзора МЧС России, хоть и пассивно, но организовано и целенаправленно, в течение неопределённого времени, на основании собственной информации, содержащейся в контрольно-наблюдательных делах объектов защиты, накапливать достаточные и достоверными сведения, характеризующие фактическое противопожарное состояние обслуживаемой территории. Однако, в случае поступления заявления или обращения от органов власти, организаций и граждан фактов, свидетельствующих о нарушении субъектами правоотношений своих обязанностей в области пожарной безопасности, активно применяется метод принуждения;
2. Анализ и прогнозирование состояния исполнения требований пожарной безопасности:
Настоящий способ позволяет четко и последовательно, в зависимости от отнесения деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя и (или) используемых ими при осуществлении такой деятельности производственных объектов к категории
О НОВОМ ВНЕШНЕ АКТИВНОМ СПОСОБЕ РЕАЛИЗАЦИИ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО МЕТОДА ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ КОНТРОЛЬНО-НАДЗОРНОЙ ФУНКЦИИ ГОСУДАРСТВА В ОБЛАСТИ ПОЖАРНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
рисков, спланировать на будущий период интенсивность (формы, продолжительность, периодичность) проведения мероприятий по контролю, уделив особое внимание к объектам защиты с категориями повышенного риска и сократить при этом количество проверок в отношении добросовестных хозяйствующих субъектов;
3. Консультация:
В настоящее время юридические лица и индивидуальные предприниматели начали активно защищать свои права от чрезмерного вмешательства государства, в лице контрольно-надзорных органов, в сферу предпринимательской деятельности. В этой связи особую популярность у хозяйствующих субъектов завоевывает консультация, как один способов метода государственного управления, при реализации которого происходят наименьшие бюрократические и временные затраты. Используя такие способы (меры) убеждения как обоснование, объяснение и стимулирование, должностные лица органов государственного пожарного надзора МЧС России помогают хозяйствующим субъектам оперативно решать существующие проблемы и качественно улучшать противопожарное состояние объектов защиты.
Проведение консультаций по вопросам исполнения государственной функции, входящей в компетенцию органов государственного пожарного надзора МЧС России определено Административным регламентом № 644 [1] МЧС России, Административным регламентом № 6б5 МЧС России [2], Административным регламентом № 312 МЧС России [3].
Настоящими нормативными правовыми актами установлено, что оказание помощи, предоставление информации, разъяснений гражданам и юридическим лицам, а также их законным представителям, осуществляется должностными лицами указанного контрольно-надзорного органа. Установлен порядок, сроки, способы рассмотрения обращений, виды и характер консультаций. Кроме того, определен исчерпывающий перечень вопросов, по которым проводятся консультации, а также место и время их проведения. В органах государственного пожарного надзора МЧС России предусматривается ведение журнала учета консультаций по вопросам исполнения государственной функции;
4. Предписание об устранении выявленных нарушений требований пожарной безопасности:
Согласно пункта 9 Постановления Правительства РФ от 12.04.2014 г. № 290 «О федеральном государственном пожарном надзоре» [4], должностные лица органов государственного пожарного надзора в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, имеют право выдавать организациям и гражданам предписания об устранении выявленных нарушений требований пожарной безопасности, в том числе и в отношении реализуемой продукции, о проведении мероприятий по обеспечению пожарной безопасности на объектах защиты и по предотвращению угрозы возникновения пожара.
Невыполнение в установленный срок законного предписание органа, осуществляющего федеральный государственный пожарный надзор, влечет наложение административного штрафа или дисквалификацию сроком до трех лет.
5. Предостережение:
В связи с возрастанием роли профилактики как правового средства предупреждения совершения правонарушений при исполнении государственной функции по
надзору за выполнением требований пожарной безопасности, одним из результатов ее реализации явилось наделение постановлением Правительства РФ от 10.02.2016 г. № 166 [5] и Административным регламентом № 644 МЧС России должностных лиц органов государственного пожарного надзора правом выдавать органам власти, организациям и гражданам предостережения о недопустимости нарушения обязательных требований.
Предостережение имеет индивидуальный административно-превентивный характер воздействия на подвластных субъектов административного права и выражается в официально-документарной (электронной) форме. Оно выдается с целью предотвращения возможного совершения правонарушений со стороны физических и юридических лиц.
В случае неисполнения требований изложенных в предостережении лицо, которому оно было адресовано, может быть привлечено к различным видам юридической ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации;
6. Риск-ориентированный подход:
В соответствии с Федеральным законом от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» [6], федеральный государственный пожарный надзор осуществляется органами государственного пожарного надзора МЧС России с применением риск-ориентированного подхода.
Универсальность и специфичность реализации такого подхода при организации и осуществлении государственного пожарного надзора МЧС России проявляется в том, что в нем особенно ярко проявляются и пересекаются несколько способов (мер) убеждения как: обоснование, привитие заинтересованности, демонстрация положительных примеров, поощрение. На конкретном показательном примере хозяйствующий субъект может самостоятельно убедиться и даже быть заинтересованным в том, чтобы его объект защиты соответствовал предъявляемым требованиям в области пожарной безопасности, поскольку определенная органом государственного пожарного надзора МЧС России или экспертной организацией категория риска влияет на интенсивность (формы, продолжительность, периодичность) проведения мероприятий по контролю. Иными словами, в случае соответствия расчета по оценке пожарного риска на объект защиты предъявляемым требованиям и (или) выполнение мер, разработанных по результатам расчетов пожарных рисков, подтверждающих выполнение условий соответствия объекта защиты требованиям пожарной безопасности [1], то в качестве поощрения, федеральный законодатель предписывает органам государственного пожарного надзора МЧС России проводить плановые проверки в отношении таких объектов защиты, исключительно по истечении срока, установленного для данного объекта защиты, в зависимости от присвоенной ему категории риска;
7. Мероприятие по контролю:
Согласно Федерального закона от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» под мероприятием по контролю федеральный законодатель понимает совокупность властных организационно-распорядительных действий долж-
ностных лиц контрольно-надзорного органа исполнительной власти, связанных с проведением проверки выполнения хозяйствующими субъектами обязательных требований, установленных отраслевыми и специальными Федеральными законами, принятыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также субъектов Российской Федерации и применении в предусмотренных законодательством Российской Федерации мер административного принуждения, которые в доктри-нальных источниках отечественного административного права традиционно принято делить на три группы: административно-предупредительные, администра-тивно-пресекательные, административное наказание.
В правоприменительной практике должностных лиц органов государственного пожарного надзора МЧС России к числу таких относятся:
- Административно-предупредительные меры: беспрепятственное по предъявлении служебного удостоверения и заверенной в установленном порядке копии распоряжения руководителя (заместителя руководителя) органа государственного пожарного надзора о назначении проверки право посещать территорию и объекты защиты и проводить их обследования; право производить отбор образцов продукции, проб и их исследования, испытания, измерения; право проведения экспертиз и расследований, направленных на установление причинно-следственной связи выявленного нарушения требований пожарной безопасности с фактами причинения вреда;
- Административно-пресекательные меры: временный запрет деятельности, отказ в выдаче лицензии, приостановление действия лицензии или ее аннулирование; изъятие вещей и документов, арест товаров и иных вещей;
- Административное наказание: применяется к субъекту административного правонарушения, совершившему противоправное деяние в сфере пожарной безопасности.
Не вызывает сомнений, что существующие способы реализации административно - правовых форм и проанализированных административно-правовых методов осуществления государственной контрольной (надзорной) деятельности, специализированным органом отраслевой компетенции, органически взаимосвязаны между собой в процессе практической реализации функций исполнительной власти федерального уровня.
В условиях проводимой в стране административной реформы они, как юридически значимые способы, имеют важное значение, особую актуальность, большую теоретическую и практическую значимость в повседневной государственно-управленческой деятельности, поскольку форма государственного управления обуславливает и выбор наиболее эффективных способов, приемов и средств государственного управления, в целях укрепления законности и правопорядка, предупреждения правонарушений, а также воспитания граждан Российской Федерации, в духе неуклонного соблюдения действующего законодательства.
Переход государства к свободным рыночным отношениям потребовал быстрого решения острых задач, связанных с поиском и внедрением новых, совершенных и разнообразных способов, приемов и средств административно-правового воздействия на подвластных субъектов малого и среднего предпринимательства, как основы современной национальной экономики государства, но в то же время, не препятствующих им в перспективном развитии. В этой связи особый смысл приобретают слова Л. Л. Попова, утверждающего, что это вовсе не означает полный отказ от присущей государственно-управленческой деятельности властности. Принуждение традиционно рассматривается в качестве вспомогательного метода воздей-
ствия, используемого в силу не результативности убеждения [7]. Несколько ранее, аналогичную точку зрения высказал и А. С. Дугенец [8].
По своей правовой природе властность объективно присуща государственному управлению, так как характеризует собой силу управляющего воздействия на субъектов административного права. Однако следует признать, что современная государственная политика регулирования контрольно-надзорной деятельности органов исполнительной власти, акцентирует внимание на снижение административного давления на предпринимательское сообщество и внедрение новой модели дифференцированного (риск-ориентированного) подхода. Хозяйствующим субъектам стали предлагаться условия стимулирующего характера, реализация которых, последними, влияет на интенсивность (формы, продолжительность, периодичность) проведения мероприятий по контролю и профилактику нарушений обязательных требований в области пожарной безопасности органами государственного пожарного надзора МЧС России.
Иначе говоря, теперь государство все больше призывает воздерживаться от силовых способов воздействия на сознание, волю и формирование должного поведения в обществе субъектов административного права, укрепляя свой авторитет преимущественно через аргументированные способы (меры) метода убеждения, такие как: разъяснение, обоснование, внушение, поощрение, пропаганда, демонстрация положительного примера, привитие заинтересованности и многие другие стимулирующие способы (меры).
Одним из наиболее ярких примеров проявления административно-правового метода убеждения в профилактической и контрольной (надзорной) деятельности органов государственного пожарного надзора МЧС России, являются ведение и опубликование в средствах массовой информации, так называемых «ЧЕРНЫХ СПИСКОВ МЧС РОССИИ». В такие списки включаются объекты социальной защиты населения, здравоохранения, образования, торговые и развлекательные комплексы, где грубо нарушаются требования пожарной безопасности и систематически не выполняются предписания контрольно-надзорного органа. В условиях участившихся лесных пожаров, в большинстве случае из-за поджогов гражданами прошлогодней травы, также регулярно корректируются и пополняются антирейтинговые списки не добросовестных руководителей органов государственной власти и местного самоуправления не предпринявших надлежащих и своевременных мер по защите лесов от пожаров, муниципальных образований и объектов муниципальной собственности. Выступая своего рода показателем наивысшей пожарной опасности зданий и территорий, где гражданам находиться лучше не стоит, опубликованные неблагополучные списки вызвали и продолжают до сих пор вызывать самый широкий общественный резонанс.
Как свидетельствует практика, на черные списки МЧС России стали оперативно и адекватно реагировать руководители многих объектов защиты, так как это крайне отрицательно стало влиять на их репутацию и имидж, спровоцировав собой резкий отток посетителей и увеличение финансовых потерь. Таким образом, через формирование интереса, в том числе и экономического (косвенного) характера, у нерадивых руководителей организаций стала происходить осознать необходимости добровольного и своевременного выполнения предписанных законом правил поведения, что в конечном итоге, позволило внести суще-
О НОВОМ ВНЕШНЕ АКТИВНОМ СПОСОБЕ РЕАЛИЗАЦИИ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО МЕТОДА ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ КОНТРОЛЬНО-НАДЗОРНОЙ ФУНКЦИИ ГОСУДАРСТВА В ОБЛАСТИ ПОЖАРНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
ственные позитивные коррективы в эффективность процесса государственного управления, укрепления законности и правопорядка в государстве.
Но если выделение с наихудшей стороны среди общего массива правонарушителей, используя аргументированные способы (меры) метода убеждения, позволяет максимально приблизиться к достижению сформулированной государством цели управления, то, думается, использование этого же метода в совершенно противоположном смысле, через формирование исключительно положительного имиджа, путем аналогичного воздействия на экономические (материальные) интересы хозяйствующего субъекта, с целью должного выполнения обязанности по соблюдению требований в области пожарной безопасности, существенно повысит уровень и качество реализации функций исполнительной власти федерального уровня.
В этой связи мы считаем разумным предложить органам государственного пожарного надзора МЧС России активней внедрять в свою профилактическую и контрольную (надзорную) деятельность еще один способ (меру) реализации правопобуждающего административно-правого метода воздействия (убеждения) на поведение участников административных правоотношений под названием - «ПОЖАРОБЕЗОПАСНЫЕ ОБЪЕКТЫ ЗАЩИТЫ МЧС РОССИИ».
Его сущность видится в том, что МЧС России, как и с «черными списками», необходимо вести учет и опубликовывать в средствах массовой информации «пожаробезопасные объекты защиты МЧС России», на которых в полном объеме выполнены требования пожарной безопасности, установленные федеральным законодателем. И таких объектов защиты с каждым годом становится все больше и больше. Государству, в лице его специализированного органа отраслевой компетенции, необходимо смело внедрять в свою профилактическую и контрольную (надзорную) деятельность совокупность реально востребованных в жизни административно-правовых способов (мер) стимулирующего характера, направленных на возникновение у хозяйствующих субъектов юридической и материальной заинтересованности в своевременной необходимости добровольного выполнения предписанных правил поведения.
В этой ситуации полагаем, что проведение смотров, конкурсов на лучший пожаробезопасной объект защиты на федеральном уровне, уровне субъектов Российской Федерации и уровне муниципальных образований и доведение их итогов до общественности органами государственного пожарного надзора МЧС России, позволит в определенной мере снять социальную напряженность в обществе, а стимулирование хозяйствующих субъектов, через моральное и материальное поощрение (благодарности, почетные дипломы от Министра МЧС России и начальников Главный управлений МЧС России по субъектам Российской Федерации, ценные подарки, денежные премии, предоставление различных льгот страховыми компаниями, оглашение в официальной обстановке о понижении категории риска объекта защиты) привнесет не только существенный вклад в воспитание привычки правомерного поведения, но и повысит самооценку руководителя, его авторитет среди коллег, искреннее уважение руководителей других хозяйствующих субъектов и руководителей органов государственной власти различных уровней.
Перечисленные выше примеры однозначно свиде-
тельствует, что в настоящее время, применение исключительно стимулирующих способов (мер) метода убеждения, то есть перспектива моральных и материальных выгод, в условиях свободных рыночных отношений в стране, способно наиболее быстро и эффективно воздействовать на сознательно-волевое поведение субъектов административного права. Выполнение обязанностей должно быть гарантировано мерами государственного позитивного стимулирования, направленного на улучшение качества их исполнения не только в собственных интересах хозяйствующего субъекта, но и в интересах общества и государства. Ведь различного рода исполнение обязанностей, установленных государством должно не только систематически контролироваться, но и поощряться.
Суммируя все вышесказанное, думается, что скорейшее внедрение в профилактическую и контрольно-надзорную деятельность должностных лиц органов государственного пожарного надзора МЧС России предложенного нами нового способа (меры) реализации правопобуждающего административно-правого метода воздействия (убеждения) на поведение участников административных правоотношений под названием - «Пожаробезопасные объекты защиты МЧС России» существенно повлияет на улучшение системы просвещения, информирования населения и пропаганды знаний в области пожарной безопасности, а также качественно повысит уровень противопожарной защищенности населения, объектов защиты и территорий Российской Федерации.
Статья проверена программой «Антиплагиат». Оригинальность 79,97%.
Список литературы:
1. Об утверждении Административного регламента Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий исполнения государственной функции по надзору за выполнением требований пожарной безопасности: Приказ МЧС России от 30 ноября 2016 г. № 644//[электронный ресурс] URL: http://www.pravo.gov.ru/. (дата обращения: 16.01.2017)
2. Об утверждении Административного регламента Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий исполнения государственной функции по контролю за соблюдением лицензионных требований при осуществлении деятельности по монтажу, техническому обслуживанию и ремонту средств обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений: приказ МЧС России от 16 октября 2013г. № 665 (ред. от 30.03.2016)// Рос. газ.14.02.2014. № 34.
3. Об утверждении Административного регламента Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий исполнения государственной функции по контролю за соблюдением лицензионных требований при осуществлении деятельности по тушению пожаров в населенных пунктах, на производственных объектах и объектах инфраструктуры: приказ МЧС России от 07 июня 2016 г. № 312// [электронный ресурс] URL: http://www.pravo.gov.ru./ (дата обращения: 19.07.2016).
4. О государственном пожарном надзоре: постановление Правительства РФ от 21декабря 2004 г. № 820 (ред. от 26.12.2011) // СЗ РФ.2004.№ 52 (часть 2). Ст. 5491.
5. Об утверждении Правил составления и направления предостережения о недопустимости нарушения обязательных требований, подачи юридическим лицом, индивидуаль-
ным предпринимателем возражений на такое предостережение и их рассмотрения, уведомления об исполнении такого предостережения: постановление Правительства РФ от 10 февраля 2017г. № 166//СЗ РФ.2017. № 8.Ст. 1239
6. О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля: Федеральный закон РФ от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ (ред. от 03.07.2016) (с изм. и доп., вступ. в силу с 04.07.2016)// СЗ РФ.2008. № 52 (ч. 1).Ст. 6249.
7. Административное право Российской Федерации: учебник для бакалавров/отв. ред. Л. Л. Попов. - Москва: Р Г- Пресс, 2016. - С.194-195
8. Дугенец А. С. Некоторые концептуальные вопросы административной ответственности в российском праве // Административное и административно-процессуальное право. Ч. 2. - М.: ЮНИТА-ДАНА, Закон и право, 2005. - С. 267.
РЕЦЕНЗИЯ
В статье, на основе анализа нормативной правовой базы, автором рассмотрена совокупность средств (способов), используемых в практике должностных лиц органов государственного пожарного надзора МЧС России, показана их взаимосвязь с административно-правовыми методами осуществления государственной контрольной (надзорной) деятельности специализированным органом отраслевой компетенции.
Автором выдвинуто предложение органам государственного
пожарного надзора МЧС России по внедрению в свою профилактическую и контрольную (надзорную) деятельность нового внешне активного способа реализации административно-правового метода осуществления контрольно-надзорной функции государства в области пожарной безопасности в виде воздействия стимулирующего характера под названием «ПОЖАРОБЕЗОПАСНЫЕ ОБЪЕКТЫ ЗАЩИТЫ МЧС РОССИИ».
Сущность данного способа, по мысли автора, заключается в учете и опубликовании в СМИ списков «пожаробезопасных объектов защиты МЧС России», на которых в полном объеме выполнены требования пожарной безопасности, установленные федеральным законодателем, что в итоге приведет к возникновению у хозяйствующих субъектов юридической и материальной заинтересованности в своевременной необходимости добровольного выполнения предписанных правил поведения.
По мнению автора, внедрение в практику органов государственного пожарного надзора МЧС России предложенного способа способно существенно повлиять на улучшение системы просвещения, информирования населения и пропаганды знаний в области пожарной безопасности, а также качественно повысит уровень противопожарной защищенности населения, объектов защиты и территорий Российской Федерации.
Кандидат юридических наук Доцент кафедры гражданского права и процесса И международного частного права Юридического института РУДН
С.В. Одинцов
