CC BY
34ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
УДК 343.102:340.11
Николай Семенович ЖЕЛЕЗНЯК,
профессор кафедры оперативно-разыскной деятельности Сибирского юридического института МВД России (г. Красноярск), доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации
zhns21@mail.ru
О НЕОБХОДИМОСТИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО УТОЧНЕНИЯ ПЕРЕЧНЯ ПРАВОВЫХ ИСТОЧНИКОВ ОПЕРАТИВНО-РОЗЫСКНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
ON THE NECESSITY OF LEGISLATIVE CLARIFICATION OF THE LIST OF LEGAL SOURCES OF OPERATIONAL-SEARCH ACTIVITY
В статье рассматривается содержание ст. 4 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности», предлагающей перечень правовых источников оперативно-розыскной деятельности, отмечаются содержащиеся в данной конструкции пробелы и иные недостатки, связанные с отсутствием в ней принципов и норм международного права, международных договоров, ратифицированных Российской Федерацией, анализируется соотношение упомянутых в статье нормативных правовых и нормативных актов. Вносятся предложения по совершенствованию анализируемого положения.
The article considers the content of Art. 4 of the Federal Law "On Operational-Search Activity" including a list of legal sources of operational search activity; gaps and other drawbacks in this construction related to the lack of principles and regulations of the international law and treaties ratified by the Russian Federation are noted; correlation of normative and legal acts and normative ones mentioned in the Article are analyzed. Proposals on the improvement of the analyzed provisions are introduced.
Ключевые слова: закон, правовая основа, оперативно-розыскная деятельность, органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, оперативно-розыскные мероприятия.
Keywords: law, legal basis, operational-search activity, bodies performing operational-search activity, operational-search actions.
В ст. 2 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» (далее - ФЗ об ОРД) представлены следующие предписания, характеризующие систему правовых источников профессионального сыска:
«Правовую основу оперативно-розыскной деятельности составляют Конституция Российской Федерации, настоящий Федеральный закон, другие федеральные законы
и принятые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти.
Органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, издают в пределах своих полномочий в соответствии с законодательством Российской Федерации нормативные акты, регламентирующие организацию и тактику проведения оперативно-розыскных мероприятий.
Теория и практика ЛЦЯ правоохранительной деятельности а-ЗЙ®
Организация и тактика проведения органами внутренних дел Российской Федерации, таможенными органами Российской Федерации, Федеральной службой исполнения наказаний оперативно-розыскных мероприятий (кроме наблюдения, прово димо-го на открытой местности, в транспортных средствах и общественных местах) с использованием специальных технических средств, предназначенных для негласного получения информации, определяются ведомственными нормативными правовыми актами, согласованными с Федеральной службой безопасности Российской Федерации».
Цель настоящей работы - охарактеризовать существующую нормативную правовую регламентацию задач оперативно-розыскной деятельности (далее - ОРД), выявить недостатки, так или иначе влияющие на оперативно-розыскную практику, оценить возможности оптимальной корректировки законодательных норм.
Любой вид государственной деятельности, а особенно тем или иным образом существенно ограничивающей права граждан, должен быть четко регламентирован в законодательных и подзаконных нормативных правовых актах.
Правовая основа деятельности - фундаментальная часть правового регулирования возникающих в ней общественных отношений. Причем правовая основа - это не единая часть всех источников правового регулирования оперативно-розыскных отношений, а только важнейший фрагмент одного из них - нормативного правового акта. Таким образом, правовую основу ОРД можно определить как совокупность содержащихся в законодательных и подзаконных нормативных правовых актах правил и предписаний, регламентирующих организацию и осуществление ОРД.
В ч. 1 ст. 15 Конституции РФ отмечается: «Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации».
Таким образом, в систему правовых норм, регулирующих ОРД, входят правила и предписания, установленные нормативными правовыми актами различной юридической силы. Совокупность этих актов в области ОРД (их насчитывается несколько сотен) в соответствии с представленными выше положениями закона можно систематизировать в четыре группы (в зависимости от юридической силы и роли, которую они играют в регулировании оперативно-розыскной работы):
- Конституция России;
- законы и иные нормативные правовые акты высших законодательных органов;
- подзаконные нормативные правовые акты высших исполнительных органов (например, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ);
- межведомственные и ведомственные нормативные правовые акты (приказы, утверждающие инструкции, наставления, указания органов, осуществляющих ОРД, прокуратуры РФ и т.п.).
Таким образом, правовую основу ОРД составляют:
- Конституция РФ;
- ФЗ об ОРД;
- другие федеральные законы;
- принятые в соответствии с этими законами иные нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти;
- нормативные правовые акты органов, осуществляющих ОРД, прокуратуры РФ и т.п.
Конституция РФ и ее законодательные акты фиксируют и частично раскрывают лишь базисные положения рассматриваемого вида деятельности. Конкретизация ее содержится в ведомственных нормативных правовых актах, которые согласно ч. 2 ст. 4 ФЗ об ОРД издаются органами, осуществляющими ОРД, в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством Российской Федерации. К таким актам следует отнести объявленные ведомственными приказами наставления, инструкции, положения, отражающие основы или отдельные аспекты организации и тактики ОРД. Подавляющее большинство указанных документов имеют гриф ограниченного использования, поскольку содержащиеся в них сведения составляют государственную тайну.
Таким образом, законодатель в ст. 2 ФЗ об ОРД достаточно системно представил совокупность правовых источников, регламентирующих осуществление ОРД в Российской Федерации.
Вместе с тем и эти, на первый взгляд выверенные, нормы, отражающие правовую основу ОРД, считаем, нуждаются в корректировке.
Первым из нормативных недостатков, по нашему мнению, является отсутствие в числе источников правовой основы ОРД, указанных в ч. 1 комментируемой статьи, принципов и норм международного права (здесь и далее курсив наш. - Н.Ж.).
Российская Федерация относится к государствам, признающим обязательность установлений международного права с включением в собственные правовые системы не только международных договоров, но и общепризнанных принципов и норм международного права.1 Поэтому принципы международного права рассматриваются сегодня как наиболее общие основы, определяющие его главное содержание. Они служат критерием правомерности поведения государства и считаются юридически обязательными, если принимаются и признаются международным сообществом в целом, включая государство, на территории которого будут действовать.
В связи с этим в предписании ч. 4 ст. 15 Конституции РФ отмечается: «Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора».
Следовательно, для устранения существующего пробела правомерно словосочетание «Правовую основу ОРД составляют...» дополнить фразой «общепризнанные принципы международного права, международные договоры Российской Федерации.» и далее по тексту.
Еще одним пробелом, на наш взгляд, является применение в рассматриваемой статье
разных, причем не совпадающих по лексическим значениям, терминов, описывающих правовые источники ОРД. Так, к ним законодатель в ч. 1 относит нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти, во 2 - нормативные акты органов, осуществляющих ОРД, в 3 - ведомственные нормативные правовые акты; в ч. 3 ст. 6 -межведомственные нормативные акты; в ч. 3 ст. 7 - нормативные правовые акты Российской Федерации; в ч. 3 ст. 9 - ведомственные нормативные акты; в ч. 5 ст. 10 - нормативные акты органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность; в ч. 5 ст. 11
- ведомственные нормативные акты; в ч. 7 ст. 18 - нормативные правовые акты Российской Федерации; в ст. 21 - ведомственные нормативные правовые акты; в ст. 23 - нормативные правовые акты.
Таким образом в ФЗ об ОРД словосочетание «нормативные правовые акты» упоминается четыре раза, «нормативные акты»
- семь раз. Поэтому, наверное, сначала следует установить, являются ли идентичными либо отличными друг от друга рассматриваемые понятия. С этой целью целесообразно исследовать различные подходы к ним в области отечественного правоведения.
Одни авторы (Н.И. Матузов, А.В. Малько, А.Ф. Черданцев, П.М. Бабенко, В.В. Лазарев, С.В. Липень, Л.А. Морозова, В.И. Хро-панюк и некоторые другие) используют эти термины как синонимы. Вот как об этом пишет М.Н. Марченко: «Среди многочисленных форм (источников) права важное место занимают нормативно-правовые акты государственных органов. Для краткости их нередко называют нормативными актами» [7, с. 342].
Другие исследователи неукоснительно придерживаются термина «нормативно-правовой акт» [напр.: 1; 6] или «нормативный правовой акт» [5].
Третья, относительно немногочисленная группа авторов предлагает рассматривать нормативные акты в качестве одной из разновидностей нормативных правовых актов, имеющей, как правило, подзаконный характер. Например, В.Е. Крутских поясняет, что
1 См., например, ч. 4 ст. 15, ч. 1 ст. 17, ч. 1 ст. 63, ч. 2 ст. 67, ст. 69 Конституции РФ.
Теория и практика правоохранительной деятельности
«нормативно-правовые акты подразделяются на законы, нормативные акты (органов) исполнительной власти, нормативные акты органов конституционного контроля (надзора), парламентские регламенты и постановления, акты (органов) местного самоуправления» [8, с. 131-132]. Подобный подход во многом обуславливается официальными дефинициями правотворческих органов. И хотя в отечественном законодательстве нет определений исследуемых нами понятий, зато есть достаточно распространенный термин «нормативный документ», который широко используется в законодательных и подзаконных актах, где иногда ему дают официальное толкование, подразумевая под ним подзаконные акты нормативного содержания органов публичной власти (например, определение термина «нормативные документы» в ст. 1 Федерального закона от 2 января 2000 г. № 29 «О качестве и безопасности пищевых продуктов»).
Представляется, наиболее точную характеристику нормативных документов как содержащих локальные корпоративные нормы дают Ю.А. Тихомиров и И.В. Котелевская, указывая, что «нормативные акты, принимаемые нередко вопреки ФЗ..., ведут к приоритету локальных норм. Они порождаются эгоцентрическими и сугубо корпоративными интересами» [5, с. 26-27].
Мы же, исходя, в первую очередь, из лексического значения представленных терминов (нормативный правовой и нормативный акты) придерживаемся точки зрения, базирующейся на нижеследующих аргументах.
Словосочетание «нормативный правовой акт» содержит следующие составляющие элементы:
акт - закон, указ государственных органов, документ [4, с. 21];
нормативный - устанавливающий правила [4, с. 421];
правовой - см. право - совокупность устанавливаемых государственной властью юридических норм и правил, регулирующих отношения людей в обществе [4, 577].
С учетом данных словарных определений нормативный правовой акт представляет собой юридический документ, содержащий
определенные предписания, обязательные для исполнения.
Словосочетание «нормативный акт» содержит следующие элементы:
акт - закон, указ государственных органов, документ;
нормативный - устанавливающий правила. Следовательно, это документ, содержащий какие-либо правила. Вместе с тем в нем отсутствует характеристика, подтверждающая юридическую, правовую природу этого документа и приводящая к заключению о необязательности исполнения содержащихся в нем положений.
Из этого можно сделать вывод, что применительно к документам, обеспечивающим законодательное или подзаконное регулирование ОРД, представляется единственно верной конструкция «нормативный правовой акт», которая должна применяться во всех случаях указания на правовую природу происходящих в этой сфере процессов.
Действующая в России система правовых актов основана на принципе верховенства актов, обладающих большей юридической силой. Поэтому для устранения указанного пробела, на наш взгляд, достаточно дать законодательное определение исследуемых понятий, позволяющее идентифицировать их как разнопорядковые либо синонимичные.
Рассматриваемая формулировка, на наш взгляд, имеет еще и сущностный пробел, связанный с предметом нормативного правового регулирования общественных отношений, возникающих в связи с организацией и тактикой проведения ОРМ.
Во-первых, оперативные подразделения используют для решения поставленных перед ними задач различные аспекты ОРД, а не только организационно-тактические.
Во-вторых (и мы это уже отмечали ранее [2]), ОРМ являются стержнем ОРД, но не единственным ее элементом.
В-третьих, даже если бы речь шла только об ОРМ, кроме их непосредственного проведения сотрудники оперативных подразделений осуществляют также их подготовку, оформление их результатов с последующим использованием в борьбе с преступностью.
Таким образом, на наш взгляд, оптимальным вместо примененного законодателем было бы следующее завершающее норму словосочетание: «... регламентирующие ОРД».
Введенная в ст. 4 ФЗ об ОРД в 2015 году и скорректированная в 2016 году ч. 3 сформулирована следующим образом: «Организация и тактика проведения органами внутренних дел Российской Федерации, таможенными органами Российской Федерации, Федеральной службой исполнения наказаний оперативно-розыскных мероприятий (кроме наблюдения, проводимого на открытой местности, в транспортных средствах и общественных местах) с использованием специальных технических средств, предназначенных для негласного получения информации, определяются ведомственными нормативными правовыми актами, согласованными с Федеральной службой безопасности Российской Федерации».
Анализ содержания этого предписания приводит к выводу о том, что упоминание в нем об организации и тактике некоторой совокупности ОРМ с использованием специальных технических средств, предназначенных для негласного получения информации, и
взаимодействии в этой части с Федеральной службой безопасности Российской Федерации позволяет предложить перенесение этой нормы в ст. 6 ФЗ об ОРД. Идеальным же вариантом представляется регламентация этого процесса в межведомственном нормативном правовом акте указанных выше субъектов ОРД.
С учетом отмеченных в тексте настоящей работы замечаний рассматриваемую статью следует представить в следующей редакции:
«1. Правовую основу оперативно-розыскной деятельности составляют Конституция Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры России, настоящий Федеральный закон, другие федеральные законы и принятые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти.
2. Указанные в статье 61 закона государственные органы издают в пределах своих полномочий в соответствии с законодательством Российской Федерации нормативные правовые акты, регламентирующие оперативно-розыскную деятельность».
Библиографический список
1. Азаров, Н.И. Теория государства и права : конспекты лекций и методические указания / Н.И. Азаров. - М.: Международный университет бизнеса и управления, 2001.
2. Железняк, Н.С. «Черные дыры» и «белые пятна» Федерального закона об оперативно-розыскной деятельности»: юридические и лингвистические аспекты : монография / Н.С, Железняк, А.Д. Васильев. - Красноярск: СибЮИ МВД России, 2009.
3. Железняк, Н.С. Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности» : проект / Н.С. Железняк. - Красноярск: СибЮИ ФСКН России, 2013.
4. Ожегов, С.И. Толковый словарь русского языка: 80 000 слов и фразеологических выражений / С.И. Ожегов, Н.Ю. Шведова ; Российская академия наук. Институт русского языка им. В.В. Виноградова. - 4-е изд., дополненное. - М.: «А ТЕМП», 2004.
5. Правовые акты : учебно-практическое и справочное пособие / Ю.А. Тихомиров, И.В. Котелевская. - М.: Юринформцентр, 1999.
6. Рябинин, Н.А. Теория государства и права : словарь основных понятий / Н.А. Рябинин, Н.Ю. Тетерятников. - Красноярск: СибЮИ МВД России, 2003.
7. Теория государства и права : курс лекций / под ред. М.Н. Марченко. - М.: Зерцало, ТЕИС, 1996.
8. Энциклопедический юридический словарь / под общ. ред. В.Е. Крутских. - 2-е изд. - М.: ИНФРА-М, 1998.
1 Здесь и далее используется нумерация статей авторского проекта ФЗ об ОРД [3].
