CC BY
65
УДК 342.951 ББК 67.401.072
О НЕОБХОДИМОСТИ ЗАБЛАГОВРЕМЕННОЙ ПРАВОВОЙ РЕГЛАМЕНТАЦИИ
ВОЕННОГО ПОЛОЖЕНИЯ
ОЛЕГ ВАЛЕНТИНОВИЧ ЗИБОРОВ,
начальник факультета переподготовки и повышения квалификации Московского университета МВД имени В.Я. Кикотя кандидат юридических наук, доцент Научная специальность 12.00.14 — административное право,
административный процесс E-mail: [email protected],
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Рассматриваются отдельные проблемы заблаговременной разработки правовых норм, регламентирующих различные аспекты административно-правового режима военного положения. Автор анализирует исторический опыт нашего государства по разработке законодательства о военном положении в условиях мирного времени.
Ключевые слова: военное положение, административно-правовой режим, законодательство, межвоенный период.
Annotation. In the present article considers some issues of early development of legal norms, which regulate various aspects of administrative-legal regime of martial law. The author analyzes the historical experience of our country in the development of legislation on martial law in peacetime.
Keywords: military law, administrative-legal regime, the law, the interwar period.
Ключевую роль в исследовании эффективности противодействия агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы такой агрессии имеет рассмотрение вопросов о необходимости заблаговременной разработки чрезвычайного законодательства, до наступления соответствующих событий, в том числе военного характера. В этой связи следует отметить, что в отношении такой заблаговременности возможно выделение нескольких подходов к наличию законодательства о военном положении в условиях мирного времени: во-первых, возможно отсутствие заранее разработанного и утвержденного документа, который наделял бы административную или военную власть при наступлении чрезвычайных обстоятельств особыми полномочиями; во-вторых, исключительные полномочия административной власти могут быть предоставлены только путем принятия закона непосредственно по факту наступления чрезвычайных обстоятельств; в-третьих, в условиях мирного времени возможно принятие особого, нормального и постоянного закона, регулирующего исключительные полномочия власти на случай наступления чрезвычайных обстоятельств военного характера. Такой закон является постоянным потенциально действующим законом. По словам В.М. Гессена: «...в нормальных условиях
государственной жизни закон этот как бы спит; он просыпается или оживает при наступлении условий, угрожающих существенным интересам или самому бытию государства».1 В таких условиях, при наступлении чрезвычайных обстоятельств, государство избавляется от необходимости изыскивать средства для борьбы с ними, поскольку эти средства уже существуют, «. они установлены законодателем наперед».2 Необходимо только констатировать наличность исключительных обстоятельств или, другими словами, объявить военное положение существующим, «.тем самым, государственная власть вооружается разнообразным ассортиментом оборонительных средств, хранящихся в арсенале исключительного законодательства».3
Однако, на наш взгляд, идеальная модель административно-правового регламентирования военного положения должна быть представлена в виде другой, четвертой, схемы регулирования. Наряду с базовым документом, регламентирующим основы перевода деятельности государства на работу в условиях военного положения (напомним, такой документ — федеральный конституционный закон «О военном положении» — принят в 2002 году), должен быть заблаговременно разработан и утвержден целый пакет документов (в большинстве подзаконного характера),
который в своей совокупности представлял бы полный алгоритм действий каждого заинтересованного участника административных правоотношений в условиях военного положения. Эти документы тем более необходимы, что, во-первых, на них прямо указано по тексту ФКЗ «О военном положении», а во-вторых, что еще более актуально — именно они в случае введения военного положения должны быть гарантом защиты прав и свобод граждан, предприятий, учреждений и организаций от чрезмерного ущемления в рассматриваемых условиях.
По объектовому признаку административные правоотношения, которые в период действия военного положения нуждаются в должном административно-правовом регулировании можно разделить на те, которые направлены на изменения в работе органов государственной власти, предприятий, учреждений и организаций, а также, ограничивающие права и свобода граждан, либо возлагающие на них дополнительные обязанности. Причем различные статьи ФКЗ «О военном положении», предусматривающие не урегулированные в настоящее время процедуры, уже давно должны были стать ориентиром для правотворческих органов различного уровня, по устранению имеющихся правовых «белых пятен». Вместе с тем, подобная работа на сегодняшний день не проведена, и мы видим своей целью обозначение ключевых векторов создания нормативных правовых актов. Данной проблеме придает актуальность то обстоятельство, что в истории нашего государства были периоды так называемого мирного развития законодательства, в которые как минимум были разработаны проекты правовых актов на период военного времени, которые с наступлением чрезвычайных обстоятельств нуждались только в должном процессуальном оформлении и обнародовании, но никак не в спешной и поэтому далеко не самой эффективной их разработке «с чистого листа».
К наиболее ярким примерам такой превентивной разработки законодательства о военном положении следует отнести период между окончанием гражданской войны и вплоть до начала Великой Отечественной войны, именуемый межвоенным периодом. В СССР этот временной отрезок ознаменовался активной научной и правотворческой деятельностью по разработке законодательства военного времени. Так, в августе 1925 года в составе Научно-исследовательской комиссии Центрального совета Военно-научного общества СССР создается секция «Подготовка страны к войне».
Состоявшийся в марте 1926 года Всесоюзный съезд Военно-научного общества почти целиком был посвящен вопросам подготовки страны к обороне. В принятой по итогам работы съезда резолюции, были определены первоочередные мероприятия, необходимые для успешной обороны государства. К их чис-
лу были отнесены пять основных направлений: во-первых, подготовка непосредственно Вооруженных Сил страны; во-вторых, подготовка материальных средств для нужд обороны, включая вопросы снабжения армии средствами вооруженной борьбы и поддержания всего государственного механизма на период военного времени; подготовка населения к войне, в рамках которой необходимо заблаговременно подготовить контингент для действующей армии, резервы, квалифицированные научно-технические кадры и т.д.; территориальная подготовка, подготовка транспортных средств, средств связи и путей сообщения; гражданская оборона.
К этому периоду относится и разработка программы «Оборона страны и военизация СССР», которая определила два основных направления подготовки страны к эффективным военным действиям:
• подготовка многомиллионной, вооруженной по последнему слову техники армии;
• такая организация хозяйственного и административного аппарата государства, которая позволит ему в условиях военного положения бесперебойно и планомерно осуществлять свою деятельность, как в интересах действующей армии, так и в целях удовлетворения потребностей населения внутри страны.4
Обобщая содержание указанных выше документов, можно сделать вывод о том, что перестройка деятельности всего государства к условиям военного времени, предполагала выработку единых подходов к решаемым вопросам, для чего Штаб Рабоче-Крестьянской Красной армии разработал пакет документов, ставших основой планирования военизации страны. Примечательно, что в данных документах раскрывались первоочередные мероприятия для всех государственных и военных органов, в соответствии с тремя степенями угрозы безопасности страны:
• «политическое напряжение»;
• «непосредственная угроза войны»;
• «начало войны».
Ведущими управления Штаба РККА были подготовлены «Лекции по мобилизации страны», в которых отмечался всеобъемлющий характер подготовки страны к обороне, и определялись основные направления мобилизации страны к деятельности в условиях военного положения. Представляет несомненный интерес и применительно к сегодняшнему дню, структура мобилизационной работы на период военного времени. Так, общегосударственный план мобилизации ресурсов состоял из целого ряда частных мобилизационных планов. В качестве ответственных исполнителей частных мобилизационных планов закреплялись следующие органы исполнительной власти:
• Народный комиссариат финансов и Народный
комиссариат торговли за разработку плана мобилизации финансов и торговли;
• Народный комиссариат просвещения, Народный комиссариат народного хозяйства, Народный комиссариат здравоохранения, Народный комиссариат трудоустройства за разработку плана мобилизации труда, науки и техники;
• Народный комиссариат земледелия за мобилизацию сельского хозяйства;
• Народный комиссариат народного хозяйства за мобилизацию объектов промышленности;
• Народный комиссариат путей сообщения и Народный комиссариат почты и телеграфа за мобилизацию объектов транспорта и связи;
• Народный комиссариат внутренних дел, Народный комиссариат юстиции, ГПУ, ВЦСПС за административно-политическую мобилизацию.5
Складывающаяся в первой половине 30-х годов мировая обстановка, потребовала от советского правительства, наряду с научной и теоретической работой по осуществлению мероприятий оборонительного характера, предпринять ряд практических шагов. В ряду первых мер, вызванных усилением военной опасности, Реввоенсовет СССР принял меры по укреплению западных и восточных границ государства. В этой связи, на обширных территориях от Ладожского озера до Черного моря были выстроены укрепленные районы, ряд таких пограничных укрепрайонов был сформирован на Дальнем Востоке. В 1932 году в целях обороны морской границы началось формирование Тихоокеанского флота с главной базой во Владивостоке.6
Примечательно, что именно в начале 30-х годов правительству пришлось прибегнуть к чрезвычайным мерам, вызванным голодом, охватившим страну в 1932-1933 годах. В результате голода, значительная часть крестьян была вынуждена мигрировать в города и крупные населенные пункты, где в результате сосредоточения значительного числа голодных и озлобленных людей резко возросло количество тяжких и особо тяжких преступлений. Государство отреагировало на складывающуюся обстановку принятием 7 августа 1932 года постановления ВЦИК и СНК СССР «Об охране имущества государственных предприятий, колхозов и кооперации и укреплении общественной (социалистической) собственности»7, которое вошло в историю чрезвычайного законодательства введением термина «враг народа», который впоследствии стал роковым для граждан СССР. К категории «враг народа» относились расхитители общественной собственности, по отношению к которым предусматривалось применение высшей меры наказания — расстрела, и лишь наличие смягчающих вину обстоятельств могло повлиять на замену расстрела на лишение свободы сроком не менее 10 лет с конфискацией имущества.
Правоприменительная практика показывает «популярность» этого постановления, ведь уже к началу 1933 года под действие его положений попали 54645 осужденных, из которых 2110 человек были расстреляны (примерно половина этих приговоров была приведена в исполнение, остальные заменены длительными сроками заключения).8
Образование 10 июля 1934 года объединенного НКВД СССР завершило формирование единого репрессивного аппарата, в задачи которого входила охрана общественного порядка и обеспечение безопасности, охрана собственности; запись актов гражданского состояния и пограничная охрана.9 Широкими правами наделялось Особое совещание, сформированное при НКВД10, в полномочия которого, в том числе, входило право наложения административных наказаний в виде высылки, ссылки и заключения в исправительно-трудовые лагеря на срок до 5 лет, а также выдворение за пределы СССР. За исключением армии, все силовые структуры государства находились в ведении НКВД СССР.
Как видно из приведенного анализа, чрезвычайное законодательство рассматриваемого периода характеризовалось в основном обстоятельствами внутригосударственного характера. С 1 декабря 1934 г., после убийства С.М. Кирова, постановлением ЦИК СССР вводился особый порядок производства по делам о терроризме.11 Основной содержательной характеристикой данного постановления, является чрезвычайный порядок следствия и судебного производства. К основным признакам такой чрезвычайности следует отнести следующие:
• сокращение сроков следствия по данной категории 10 суток;
• осуществление судебного процесса без участия прокурора и адвоката;
• запрет кассационного обжалования и подачи ходатайства о помиловании;
• немедленное по оглашении, приведение в исполнение приговора о высшей мере наказания.
14 сентября 1937 перечень преступлений, по которым вводился чрезвычайный порядок следствия и суда, был расширен, к таким категориям были отнесены производство по делам о вредительстве и диверси-ях.12 Максимальный срок лишения свободы по делам о государственных преступлениях был увеличен с 10 до 25 лет.
Нараставшая угроза войны потребовала внесения изменений и в трудовое законодательство. Выделим следующие чрезвычайные меры, вводимые в систему трудового законодательства.
Под угрозой уголовного наказания13, в соответствии с Указом Президиума Верховного Совета СССР от 26 июня 1940 года, запрещалось увольнение по собственному желанию, а также переход из одного предприятия
на другое без разрешения администрации, за исключением случаев болезни или инвалидности работника, наступление пенсионного возраста, а также зачисление на учебу в специальное учебное заведение.14
Продолжительность рабочего времени увеличивалась с 7 до 8 часов, а рабочей недели с шестидневной (пять дней рабочих, шестой-выходной) на семидневную (шесть дней рабочих, седьмой — выходной).
Сокращалась продолжительность отпуска женщинам по беременности и родам — со 112 дней до 63.
Вводилась уголовная ответственность за прогулы, которыми признавалось опоздание на работу на 20 минут, а также за появление на рабочем месте в состоянии алкогольного опьянения.
Основной целью подобных чрезвычайных мер, являлось, на наш взгляд, закрепление работников за рабочими местами.
В соответствии с Указом Президиума Верховного Совета СССР от 2 октября 1940 года «О государственных трудовых резервах»15, была учреждена особая процедура формирования подобных резервов с использованием возможностей профессиональных училищ и трудовых школ. Трудовые резервы комплектовались по следующему принципу — от каждого колхоза в рамках мобилизационной работы выделялось по два человека от каждых 100 человек населения. Подобная система комплектования предусматривалась как в сельской местности, так и в городах и предполагала обязанность учащихся, окончивших курсы, прибыть для работы по месту распределения в соответствии с решением комиссии. За нарушения трудовой дисциплины или самовольное оставление места учебы предусматривалась уголовная ответственность в виде тюремного заключения сроком до одного года16.
В целях усиления административного контроля за экономической отраслью, вводилась уголовная ответственность должностных лиц промышленных предприятий за выпуск недоброкачественной или некомплектной продукции. Соответствующие меры были предусмотрены после принятия Указа Президиума Верховного Совета СССР от 10 июля 1940 года «Об ответственности за выпуск недоброкачественной или некомплектной продукции и за несоблюдение обязательных стандартов промышленными предприятиями»17.
Происходящие в различных отраслях права изменения, которые по своему содержанию носили зачастую чрезвычайный характер, сопровождались такими чрезвычайными по своей сути мировыми событиями. После прихода в 1933 году к власти в Германии фашистов во главе с А.Гитлером, лейтмотивом всей германской политики последующих лет стало проповедование «превосходства германской расы», а также обоснование необходимости агрессивной внешней политики недостаточностью жизненного пространства
Германии. На протяжении второй половины 30-х годов, Германия, а также ее союзники — Италия и Япония, осуществляли открытые военные действия:
• 1935 год — Италией захвачена Эфиопия;
• 1936 год — Германией и Италией организована интервенция Испании;
• 1937 год — Япония начала агрессию в отношении Китая;
• 15 марта 1939 года Германией введены войска в Прагу, что, по сути, ликвидировало Чехословакию, как суверенное государство;
• 7 апреля 1939 года вторжение итальянских войск на территорию Албании;
• 1 сентября 1939 года нападение Германии на Польшу, в результате чего, 3 сентября того же года, Англия и Франция объявили Германии войну18.
Указанные выше обстоятельства, способствовали тому, что в январе 1938 года, в истории становления и развития административно-правового режима военного положения произошло знаковое событие, а именно Верховный Совет СССР дополнил Конституцию СССР (ст. 49), наделив Президиум Верховного Совета СССР правом объявления военного положения19. Впервые в истории отечественного законодательства военное положение предусматривалось Конституцией. В качестве главной причины объявления военного положения называлась военная агрессия против СССР, вместе с тем, наряду с агрессией военное положение могло быть объявлено в интересах обороны государства, а также охраны общественного порядка и обеспечения государственной безопасности20. Соответственно, наряду с состоянием войны, как основным фактором использования чрезвычайных мер военного положения, потребность в его использовании может быть продиктована вступлением СССР в военные действия на основе выполнения международных договоров. Председатель СНК СССР В.М. Молотов, обосновывая дополнение Конституции указанным положением, отмечал потенциальную возможность внешней агрессии против СССР. В частности, он указал на то, что, несмотря на отсутствие фактов внешней агрессии против Советского Союза за последние годы, имели место разного рода провокации. Тем самым, была обозначена необходимость заблаговременной разработки правовых основ военного положения, включая перечень чрезвычайных мероприятий на случай возможных внешнеполитических осложнений21.
Таков краткий анализ правотворческого опыта нашего государства по заблаговременной разработке административно-правовых норм о военном положении. Как видно из проведенного исследования, межвоенный период ознаменовался разработкой чрезвычайных норм всех уровней, начиная от подзаконных актов (например, Приказов по отдельным органам
исполнительной власти), заканчивая нормами высшей юридической силы (путем внесения соответствующей статьи в Конституцию СССР). Проецируя данный опыт на сегодняшние реалии можно говорить о том, что современная российская правовая система о военном положении ограничивается только правовыми нормами высшей юридической силы и практически не включает в себя правовых норм о военном положении подзаконного уровня. Это тем более не понятно, что подзаконный уровень административно-правовых норм — это огромный массив правовой информации, который многократно больше норм законодательного уровня. Где как не в подзаконном нормативном правовом акте должны быть предусмотрены подробные алгоритмы поведения всех участников административных правоотношений на период военного времени? Однако сегодня в полном объеме отсутствуют доступные для рядовых граждан разъяснения хотя бы по самым необходимым направлениям их функционирования на период военного положения. Где гражданин Российской Федерации может ознакомиться с содержанием «особого режима работы» объектов, обеспечивающих функционирование транспорта, коммуникаций и связи, объектов энергетики, а также объектов, представляющих повышенную опасность для жизни и здоровья людей и для окружающей природной среды или «особого режима въезда» на территорию, на которой введено военное положение, и выезда с нее? Как узнать, кого и в каком порядке могут привлечь к выполнению работ для нужд обороны, ликвидации последствий применения противником оружия, восстановлению поврежденных (разрушенных) объектов экономики, систем жизнеобеспечения и военных объектов, а также к участию в борьбе с пожарами, эпидемиями и эпизоотиями? А ведь каждая из перечисленных мер напрямую затрагивает права и свободы граждан и юридических лиц. Взять хотя бы целый комплекс принудительных мер на период военного положения, которые предусмотрены в ФКЗ «О военном положении» и никак не толкуются подзаконными правовыми актами. Каково содержание процедуры изъятия необходимого для нужд обороны имущества у организаций и граждан, проверки документов, удостоверяющих личность граждан, личного досмотра, досмотра их вещей, жилища и транспортных средств, задержания граждан и транспортных средств, включая сроки такого задержания, изъятия у граждан оружия, боеприпасов, взрывчатых и ядовитых веществ, а у организаций — изъятие наряду с оружием, боеприпасами, взрывчатыми и ядовитыми веществами боевой и учебной военной техники и радиоактивных веществ? Кто и в каком объеме будет осуществлять мероприятия «военной цензуры» или интернирования (изоляции) граждан иностранного государства, воюющего с Рос-
сийской Федерацией? До какой степени может быть «усилен режим секретности»? К сожалению, действующие правовые акты в большей степени задают вопросы, чем позволяют найти на них ответы.
1 Гессен В.М. Исключительное положение. М. 1908. С. 23.
2 Там же.
3 Там же.
4 РГВА. Ф.7. Оп.1. д.230. л.146-147.
5 РГВА. Ф.7. Оп.1. д.165. л.15.
6 См.: Курицын В.М. История государства и права России 1929-1940 гг. М.: Международ-ные отношения. 1998. С.135.
7 СЗ СССР. 1932. №62. Ст.360.
8 Курицын В.М. Указ. работа. С.107-108.
9 СЗ СССР. 1934. №36. Ст.283.
10 СЗ СССР. 1935. №11. Ст.84.
11 СЗ СССР. 1934. №64. Ст.459.
12 СЗ СССР. 1937. №61. Ст. 166.
13 В качестве наказания предусматривалось тюремное заключение по приговору суда на срок от 2 до 4 месяцев.
14 Ведомости Верховного Совета СССР. 1940. №20.
15 Решения партии и правительства по хозяйственным вопросам (1917-1967). Т.2. М., 1971. С.777-779.
16 Осокин Р.Б. Уголовно-правовая охрана общественной нравственности: история и зару-бежный опыт противодействия : монография. Тамбов: Издательство Першина Р.В., 2013. С. 31-32.
17 Ведомости Верховного Совета СССР. 1940. №29.
18 См.: Великая Отечественная война Советского Союза. 1941-1945. Краткая история. М.: Военное изд-во МО СССР. 1967. С.12-20.
19 Осокин Р.Б. Правоохранительные органы в системе безопасности России : лекция. Тамбов: Изд-во Тамб. гос. техн. унта, 2006. С. 7.
20 Конституция (основной закон) СССР. М.: Юриздат. 1953. С.13.
21 «Известия Советов депутатов трудящихся СССР» №14 от
16 января 1938 года.
Литература
1. Гессен В.М. Исключительное положение. М. 1908. С. 23.
2. Осокин Р.Б. Правоохранительные органы в системе безопасности России : лекция. Тамбов: Изд-во Тамб. гос. техн. ун-та, 2006. С. 7.
3. Осокин Р.Б. Уголовно-правовая охрана общественной нравственности: история и зарубежный опыт противодействия: монография. Тамбов: Издательство Першина Р.В., 2013. С. 31-32.
4. Курицын В.М. История государства и права России 1929-1940 гг. М.: Международные отношения. 1998. С.135.
5. Решения партии и правительства по хозяйственным вопросам (1917-1967). Т.2. М., 1971. С.777-779.
6. Великая Отечественная война Советского Союза. 1941-1945. Краткая история. М.: Военное изд-во МО СССР. 1967. С.12-20.
7. Конституция (основной закон) СССР. М.: Юриздат. 1953. С.13.
8. «Известия Советов депутатов трудящихся СССР» №14 от 16 января 1938 года.
