CC BY
12Пруель Н.А
д.соц.н., доцент, зав. кафедрой социального управления и планирования, Санкт -Петербургский
государственный университет Липатова Л.Н.
д.соц.н., к.э.н., профессор, Северо -Западный институт управления РАНХиГС, Санкт-Петербург
О НЕОБХОДИМОСТИ ВВЕДЕНИЯ В РОССИИ ИНСТИТУТА БАНКРОТСТВА РЕГИОНОВ
Ключевые слова: регион, экономика, бюджет, самообеспечение, дотации, долг, уровень жизни, геостратегическая территория, эффективность.
Keywords: region, economy, budget, self-sufficiency, subsidies, debt, standard of living, geostrategic territory, efficiency.
Многие российские регионы не обладают достаточными ресурсами для обеспечения достойной жизни проживающим на их территории гражданам. Задача государства - путем перераспределения доходов создать такие условия для каждого гражданина, независимо от места проживания. Призывов к самообеспечению недостаточно - на это должна быть направлена политика регионального развития.
Заместитель директора по научной работе Института системного анализа РАН А.Н. Швецов высказывает сомнения относительно того, что правительство вообще имеет четкую цель регионального развития1. Отсутствие эффективной политики регионального развития проявляется и в усилении зависимости от федерального центра дотационных регионов, каких в России подавляющее большинство: в 2019 г. в 45 субъектах удельный вес федеральных трансфертов составлял 25% и более. Снижение доли этого источника в структуре консолидированного бюджета в 20002019 гг. произошло только в 20 регионах страны. При этом существенное укрепление собственной доходной базы (на 10% и более за 20 лет) произошло только в Ивановской, Калужской, Смоленской, Тверской, Ростовской, Ульяновской, Кемеровской, Амурской и Сахалинской областях, Республике Тыва, Республике Саха (Якутия), Алтайском и Приморском краях, а также в Еврейской АО2.
Но даже в тех случаях, когда такое снижение произошло, это не всегда означает, что тому способствовало укрепление экономического потенциала территории, создающего условия для устойчивого роста уровня жизни населения. Яркие тому примеры - Кемеровская область и Еврейская автономная область. По большинству индикаторов уровня жизни эти регионы находится не просто в числе отстающих, они относится к группе субъектов, для которых характерна негативная динамика жизненного уровня. В 2008-2019 гг. реальные денежные доходы жителей Еврейской АО снизились на 13,2%, доля малоимущего населения увеличилась с 23,5 до 23,9%.
В Кемеровской области реальные денежные доходы в 2019 г. были на 23% меньше, чем в 2008 г., а удельный вес населения с денежными доходами ниже величины прожиточного минимума увеличился с 10 до 14% его общей численности3. И хотя удельный вес безвозмездных поступлений в региональные бюджеты сократился, нельзя дать этому положительную оценку, равно как и утверждать, что это решение было обоснованным. Но кемеровчанам, мо ж-но сказать, повезло. Президент России В. Путин поручил правительству до конца марта 2021 г. утвердить программу социально-экономического развития Кемеровской области, что было сделано даже раньше установленного срока4. Распоряжением Правительства РФ от 06.03.2021 была утверждена Программа социально -экономического развития Кемеровской области - Кузбасса до 2024 года. Подобная программа, как известно, разрабатывается и для Республики Мордовия. Нуждаются в этом и другие субъекты федерации.
Причин того, что многие регионы страны за 20 лет не стали экономически более сильными, может быть две: либо в течение 20 лет их возглавляли бездарные руководители (сразу подчеркнем, что так не считаем), либо не дор а-батывает федеральный центр. (Хотя и в первом случае ответственность тоже на центральных органах власти, определяющих кадровую политику.) За 20 лет, 10 из которых были «тучными», в течение которых сменилось несколько команд регионального руководства, мало что изменилось. Пора признать, что большинство регионов самостоятельно не способны решить накопившиеся проблемы. По состоянию на 1 января 2021 года в 39 регионах РФ государственный
1 Швецов А.Н. Роль государства в преобразовании социоэкономического пространства // Пространственная экономика. 2015. - № 1. - С. 49-50.
2
Регионы России. Социально-экономические показатели: Стат. сб. / Росстат. - М., 2020. - С. 1077-1079.
3 Там же. - М., 2009. - С. 188-189; 2019. - С. 238-239; 2020. - С. 278-279.
4 Путин поручил к концу марта утвердить программу социально-экономического развития Кузбасса / ТАСС. 2 марта 2021 г. -https://tass.ru/ekonomika/10817049
долг превысил 50% от объема налоговых и неналоговых доходов бюджета, из них в 20 субъектах РФ госдолг превысил 70% налоговых и неналоговых доходов, из них в 3 регионах долговая нагрузка превысила 100%1.
Проблемы дотационных регионов связаны, главным образом, с полным отказом от централизованного планирования, переоценкой эффективности рыночных механизмов, их возможности самонастройки. Слова о самодостаточности региональных экономик остаются бравыми призывами. Вторая причина низкой эффективности государственного управления в России - политика «хороших людей» во власти, которая не позволяет принимать разумные решения и рационально и эффективно расходовать весьма ограниченные финансовые ресурсы.
Желание губернаторов «оставаться на хорошем счету» толкает их на приукрашивание реальной картины, замалчивание проблем региона. Именно с этим столкнулся врио Главы Республики Мордовия А. Здунов, назначенный в ноябре 2020 г. Мало из того, чем успешно отчитывались прежние руководители, ему удалось обнаружить. Всей стране известно, что Мордовия «первой в стране организовала раздельный сбор отходов» 2, только мусороперерабатывающе-го предприятия в регионе как не было, так и нет (даже на стадии строительства). Многие годы Республика Мордовия
3
занимала высокие позиции в инновационных рейтингах , имея один из самых высоких показателей износа основных производственных фондов в стране4.
Что реально получил в наследство новый руководитель региона - огромные долги, не позволяющие предпринять реальные шаги в улучшении социально -экономической ситуации в регионе, - 211,5% налоговых и неналоговых доходов бюджета5. Но накопились они не в одночасье. Сравнение с 2012 г., когда вступил в должность предшественник нового Главы РМ, сдавший свои полномочия в конце 2020 г., показывает, что сумма долга за эти 8 лет возросла в 2,6 раза: с 19,146 млрд. руб. до 49 млрд. руб.6. В этот период величина налоговых и неналоговых доходов регионального бюджета возросла в 1,6 раза, а сумма федеральных трансфертов, напротив, сократилась в 1,3 раза, вследствие чего доля безвозмездных поступлений как источника доходов консолидированного бюджета Республики Мордовия уменьшилась с 56 до 37%7. Недостающую часть приходилось «добирать» путем заимствований. Окончательно разба-лансировало региональный бюджет авантюрная инициатива региональных властей, поддержанная руководством страны, - провести несколько матчей чемпионата мира по футболу в столице Мордовии г. Саранске.
Не ставя перед собой цели давать оценку деятельности прежней региональной управленческой команды, осмелимся предположить, что банкротство Мордовии - следствие отсутствия четкого представления об экономическом потенциале региона и возможностях развития территории, а также надежных механизмов контроля за деятельностью региональных руководителей. Например, в Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 г. в числе перспективных направлений экономической специализации этого региона названо много «прочих» видов экономической деятельности (производство прочей неметаллической минеральной продукции, производство прочих готовых изделий, производство прочих транспортных средств и оборудования), а также производство компьютеров.
Огромный долг Республики Мордовия возник не в одночасье. Он копился годами, поскольку «свести концы с концами», оставаясь при этом «на хорошем счету» у руководства страны, других возможностей практически не было.
В советский период выравнивание развития регионов происходило на основе территориального планирования. Благодаря такой политике, Мордовия стала центром отечественной электроники, приборостроения, светотехники, крупным железнодорожным узлом, что, по сути, вдохнуло жизнь в эту территорию. Создание на территории Мордовии относительно малозатратных производств позволило создать большое число рабочих мест. Например, лидер светотехнического рынка всего советского пространства - производственное объединение «Светотехника» - имело филиалы во многих сельских районах республики; общее число рабочих мест достигало 32 тыс. Сейчас на этом предприятии работают не более 1,5 тыс. чел. Чтобы оценить масштаб потерь: в 2019 г. в обрабатывающих производствах региона было занято 64,8 тыс. чел.8. «Приказала долго жить» отечественная электроника. Довершило разрушение созданной в советские времена экономической основы развития Мордовии передача статуса узловой станции, функции которой выполнял второй по величине город республики (г. Рузаевка), соседней Пензенской области, что в совокупности с другими обстоятельствами погрузило второй по численности населения город и весь район в глубокий кризис.
Потеряв доверие кредиторов, управление в регионе было практически парализовано. Неоднократные попытки заимствований не увенчались успехом. Руководство пошло даже на самые позорные меры - отменило часть льгот пенсионерам и сельским учителям, хотя Конституция РФ это запрещает. Пункт 2 ст. 55 гласит: «В Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина». Право на
1 Долговая нагрузка на региональные бюджеты возобновила свой рост. - https://ru/regions/20210218/630194870.html
2 Разделяй и выбрасывай! Уже седьмой год в Саранске работает система раздельного сбора отходов // Мордовия ТВ. 31.12.2019. - https://mordoviatv.ru/razdelyaj-i-vybrasyvaj-uzhe-sedmoj-god-v-saranske-rabotaet-sistema-razdelnogo-sbora-othodov/
Мордовия заняла 13 место в рейтинге инновационных регионов // Российская газета. - М., 2018 23 января. -https://rg.ru/2018/01/23/reg-pfo/mordoviia-zaniala-13-e-mesto-v-rejtinge-innovacionnyh-regionov.html
4 Регионы России. Социально-экономические показатели: Стат. сб. / Росстат. - М., 2010. - С. 393-394; 2015. - С. 511-512; 2016. - С. 551-552; 2017. - С. 575-576; 2018. - С. 547-548; 2019. - С. 567-568; 2020. - С. 591-592.
5 Рейтинг регионов по уровню долговой нагрузки за 9 месяцев 2020 года // РИА Рейтинг. -https://riarating.ru/regions/20201029/630189670/Reyting-regionov-po-urovnyu-dolgovoy-nagruzki-za-9-mesyatsev-2020-goda.html
6 Госдолг Мордовии превышает 49 млрд. рублей. -https://regnum.ru/news/economy/3119178.html#:~:text=Саранск%2C%2018%20ноября%202020%2C%2020,года%20составил%2049%2
С165%20млр д%20ру блей
7
Регионы России. Социально-экономические показатели: Стат. сб. / Росстат. - М., 2013. - С. 833; 2020. - С. 1079.
8 Мордовия: Стат. ежегодник / Мордовиястат. - Саранск, 2020. - С. 102.
льготы эти люди заработали. Жители Мордовии, по сути, стали заложниками низкой эффективности государственной политики регионального развития, включая механизмы контроля за деятельностью региональных властей. И времени на исправление ситуации практически нет. Мордовия быстро теряет населения. За 1990-2019 гг. численность жителей сократилась более чем на 18%1.
Покидают малую родину в основном молодые хорошо образованные люди, что лишает регион перспектив развития, поскольку вследствие слабости его природно -ресурсного обеспечения ключевым направлением развития такой территории являются инновации, которые, в свою очередь, требуют активности молодых людей, готовых и способных находить и осваивать новейшие достижения в науки и внедрять их во все сферы жизнедеятельности общества.
Кто бы ни был виноват в случившемся, население страдать не должно. И медлить с решением этой проблемы нельзя. Демографические потери компенсировать невозможно ничем. Вероятность предотвратить отток населения больше, чем вероятность убедить уехавших вернуться. Должен быть разработан цивилизованный механизм выхода из такой ситуации. К сожалению, Мордовия - не единственный регион, оказавшейся в долговой яме. Сложный 2020 г. привел к росту долговой нагрузки в большинстве российских регионов, в некоторых субъектах прирост госдолга оказался очень большим: в Удмуртской Республике - 50 п.п., Республике Хакасия - 39 п.п., Кемеровской области -34 п.п. На 1 января 2021 г. в 3 регионах сумма государственного долга превысила величину налоговых и неналоговых доходов: в Республике Мордовия - 195,2%, в Республике Хакасия - 137,5, в Удмуртской Республике - 130%2.
Экономический потенциал этих регионов невысок: Удмуртская Республика занимает 1,02% в численности населения и 0,7% в ВВП страны, Республика Хакасия - 0,36% - в численности населения и 0,3% в ВВП РФ3. И дожидаться их дефолта не следует. Все 20 регионов, в которых госдолг превысил 70% налоговых и неналоговых поступлений, должны пройти процедуру финансового оздоровления.
В рамках одной статьи описать проблемы всех бедных российских регионов невозможно. Приведем только один пример. Очевидно, что нужна экстренная помощь Еврейской АО - одному из самых бедствующих регионов России. Численность населения этой автономной области за 1991-2019 гг. уменьшилась на 27,5%: с 218 тыс. чел. до 158 тыс. чел.4. Экономический потенциал слабый: удельный вес населения в общей численности населения страны -0,11%, в ВВП РФ - 0,1%, в объеме производства добывающих отраслей - 0,08, обрабатывающих производств - 0,01, сельского хозяйства - 0,1, строительства - 0,1%5.
Уровень жизни - один из самых низких в стране с тенденцией к понижению. Соотношение среднемесячной начисленной заработной платы с величиной прожиточного минимума в 2019 г. составляло 302,2% при среднестрановом значении этого показателя 449%. Ни в одном российском регионе так плохо не живут пенсионеры: соотношение среднего размера назначенных пенсий с величиной прожиточного минимума составляет 125% при среднероссийском уровне 169,6%, 23,9% населения живут за чертой бедности (средний в РФ показатель - 12,3%), 2019 г.6.
Еврейская АО несет огромные миграционные потери - ежегодно миграция сокращает численность населения на 1% и более7. Напомним, что этот дальневосточный регион, имеет статус приоритетной геостратегической территории, а значит, от социально -экономической ситуации в данном субъекте зависит экономическая безопасность Российской Федерации. И в этом случае стремление регионального руководства «жить по средствам» нельзя оценить положительно.
Таким образом, многие российские регионы не способны самостоятельно обеспечить достойные условия для жизни населяющих их людей, а в федеральном центре нет четких представлений об их ресурсных возможностях и ограничениях и планов развития таких территорий. Иначе как можно объяснить тот факт, что еще в 2019 г. г. Кемерово и муниципальные образования Кемеровской области в Стратегии пространственного развития Российской Федер а-ции на период до 2025 г. рассматривались как перспективные центры экономического роста, которые обеспечат вклад в экономический рост Российской Федерации более 0,2 процента ежегодно, а в 2020 г. Кемеровская область стала первым регионом, которому была оказана экстренная помощь со стороны федерального центра. Регионы вынуждены прибегать к заимствованиям. При достижении высокого уровня закредитованности управление регионом парализуется, и жизнь людей становится невыносимой.
Учитывая особенности хозяйствования в условиях СОУГО-19 и тот факт, что многие регионы были вынуждены нарастить налоговую нагрузку по причине увеличения затрат и сокращения доходов, считаем необходимым учредить в Российской Федерации институт банкротства регионов и разработать план финансового оздоровления регионов с максимальной налоговой нагрузкой. И главное в этих программах - не столько увеличение дотаций, что только консервирует проблему, а создание новых рабочих мест, на которых будет создаваться добавленная стоимость - у людей будет заработная плата, у бюджета - налоги. Безвозмездные поступления в бюджеты республик Северного Кавказа составляют от 57% в Северной Осетии - Алании до 83% в Ингушетии (2019 г.)8, но проблемы это не решает. Население этих регионов по -прежнему живет очень бедно.
1 Мордовия: Стат. ежегодник / Мордовиястат. - Саранск, 2020. - С. 52.
2
Долговая нагрузка на региональные бюджеты возобновила свой рост. Ы^://ги/ге§;юш/20210218/630194870.Мт1
3
Регионы России. Социально-экономические показатели: Стат. сб. / Росстат. - М., 2020. - С. 30.
4 Регионы России. Социально-экономические показатели: Стат. сб. / Росстат. - М., 2002. - С. 31; 2020. - С. 44.
5 Регионы России. Социально-экономические показатели: Стат. сб. / Росстат. - М., 2020. - С. 29, 31.
6 Там же, с. 274-275, 278-279.
7 Там же, с. 92.
8 Там же, с. 1077-1079.
