CC BY
39
О НЕОБХОДИМОСТИ РЕФОРМИРОВАНИЯ ДОСУДЕБНОГО ПРОИЗВОДСТВА В УГОЛОВНОМ ПРОЦЕССЕ РФ
В.Н. Махов
Кафедра уголовного права и процесса Российский университет дружбы народов Ул. Миклухо-Маклая, 6, 117198 Москва, Россия
В статье приведены данные о кризисе в досудебном производстве уголовного процесса РФ; предлагаются изменения и дополнения в УПК в целях его преодоления: превращение начальной стадии уголовного процесса в дознание, а следователя вывести из представителей стороны обвинения; возложить функцию уголовного преследования на прокуроров (следователей) Следственного комитета Генеральной прокуратуры РФ.
Досудебное производство в уголовном процессе нашей страны находится в глубоком кризисе. Так, в 2004 г. количество приостановленных уголовных дел следователями Следственного комитета при МВД РФ составило 1 377 477; прекращено уголовных дел — 96 973; направлено в суд с обвинительным заключением — 566 629 (в 2006 г. — 519 474). Таким образом, в 2,6 раза больше уголовных дел было приостановлено и прекращено, чем направлено в суд1. Вспомним, что раскрываемость преступлений в 60-80-х годах минувшего столетия составляла в среднем более 90%. В 2005 г. количество приостановленных уголовных дел стало более 1,5 млн. В 2003 г. в вагонах метро реклама страховой компании сообщала как достижение, что правоохранительные органы в 2002 г. раскрыли 45 тыс. преступлений прошлых лет. В 2005 г. таких преступлений было раскрыто немногим более 50 тыс. Итак, в последние годы приостанавливается ежегодно более 1,5 млн. уголовных дел, а раскрывается преступлений прошлых лет лишь 50 тыс.
При этом половину всех преступлений раскрывают участковые уполномоченные [1, с. 3], а не работники тех служб МВД, для которых оперативно-розыскная деятельность является основной.
Причин кризисного положения несколько. Это низкая квалификация следователей, работников органов дознания, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность в целях не только выявления преступлений, но и их раскрытия, т.е. установления лица, подозреваемого в совершении преступления. Примерно половина следователей и оперативников имеют стаж работы не более 3-х лет; многие не имеют высшего юридического образования. Их работа ответственна, строго регламентирована законом, но следователи и работники органов дознания не стремятся оставаться на ней. Положение с кадрами было бы еще хуже, если бы разветвленная сеть юридических вузов МВД не пополняла органы следствия и дознания ежегодно так называемыми молодыми специалистами, обязанными отработать в должности следователя и работника органа дознания. Но труд по принуждению неприемлем в деятельности следователей и работников органов дознания; здесь в работе необхо-
дима инициатива, творческое отношение к делу. С внедрением основ состязательности в стадию предварительного расследования, а вместе с тем и усилением противодействия уголовному преследованию возрастает значение этих качеств в деятельности следователей и органов дознания.
Конечно же, существует «прослойка» опытных квалифицированных следователей, работников дознания; но они сосредоточены в основном в следственных управлениях субъектов Федерации и не в состоянии передать свой опыт практической работы молодым специалистам, которые начинают службу в низовом звене системы МВД, т.е. в райгоротделах.
Из бесед со следователями и работниками органов дознания выяснилось, что многие из них мечтали о своей профессии, но после нескольких лет разочаровались в ней. И дело не только в низкой оплате их труда. Они считают, что ныне действующее уголовно-процессуальное законодательство предоставляет необоснованно широкие права обвиняемым и их защитникам. При этом адвокаты считают возможным использовать такие недозволенные законом способы защиты, которые запрещены в других странах. С другой стороны, на следователей возложены обязанности, выполнить которые далеко не всегда есть реальная возможность.
Значительная часть следователей, особенно имеющая небольшой стаж работы, смирились с тем, что из-за признания важных доказательств обвинения недопустимыми по формальным основаниям приходится приостанавливать производство по уголовным делам в отношении лиц, виновных в совершении преступлений, на изобличение которых было напрасно затрачено много дней напряженной работы.
В такой ситуации у многих следователей и работников органов дознания утрачивается стремление к активной работе по преодолению противодействия уголовному преследованию, творческому отношению к выдвижению и проверке версий об обстоятельствах совершенного преступления и лице, его совершившего, поиску доказательств, тактике производства осмотров, допросов, других следственных действий.
Наиболее серьезное, тщательное противодействие уголовному преследованию оказывается по делам о тяжких преступлениях. Обычно по этим делам сложно выявить подозреваемого, изобличить его в совершении преступления. Именно дела о тяжких преступлениях приостанавливаются, а по истечении срока давности прекращаются. В порядке отступления заметим, что в 70-80-х гг. прошлого столетия, вопреки доводам руководства МВД СССР, институт давности не распространялся на дела о преступлениях, по которым не установлено лицо, совершившее преступление, или оно скрывается от органов расследования и суда.
Ныне в целом ряде следственных отделов следователи активно работают лишь по делам, по которым выявлено лицо, подозреваемое в совершении преступления. На юридическом факультете РУДН я регулярно опрашиваю тех студентов старших курсов, вечернего и заочного отделений, которые работают следователями и дознавателями, в частности, о количестве уголовных дел, находящихся в их производстве. Их ответы на этот вопрос весьма тревожны. Они точно знают, сколько у них в производстве уголовных дел «с лицом», т.е. с подозреваемым, обвиняемым. Остальные дела (а это большая часть), т.е. дела о нераскрытых преступлениях, ими почти не расследуются; поэтому порой следователи не знают точно, сколько у них в производстве уголовных дел, которые по истечении срока следствия будут приостановлены. В одном из докладов Генерального прокурора РФ В.В. Устинова сообщалось, что при проверке в Еврейской автономной области выяснилось: следователи не ведут работу по делам, по которым не установлено лицо, подозреваемое в совершении преступления. К сожалению, приходится констатировать, что такое по-
ложение наблюдается и в ряде других регионов. Именно так образуется массив, превышающий 1,5 млн. уголовных дел, которые ежегодно приостанавливаются следователями Следственного комитета при МВД РФ.
В целом, если нагрузку следователей определять по количеству уголовных дел, находящихся в производстве (в том числе и тех, которые будут приостановлены и прекращены), она выглядит большой. Нельзя отрицать и того, что есть следственные подразделения, в которых ведется успешная работа по делам о нераскрытых преступлениях. Но если учесть, что 54 тыс. следователей СК МВД в год направляют в суд примерно 600 тыс. уголовных дел (в среднем следователь МВД направляет в суд меньше 1 уголовного дела в месяц), то подтверждается высказанный выше тезис о кризисе досудебного производства в уголовном процессе нашей страны.
Стоит признать, что среди направленных в суд есть дела, которые потребовали большой, кропотливой, вдумчивой работы следователей и работников, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность. Но, как отмечалось выше, большая часть дел, направленных в суд — это дела о преступлениях, не представляющих большой общественной опасности, в том числе о преступлениях, совершенных по неосторожности, а также впервые лицами, признавшими вину в содеянном. Нельзя забывать в этом контексте, что в число указанных выше уголовных дел, направленных в суд следователями СК МВД, входит значительная часть уголовных дел о раскрытых преступлениях, подследственных органам дознания, поступивших оттуда лишь потому, что там их не сумели окончить в установленные УПК РФ 30 суток.
Представляется, что нет серьезных оснований осуждать пассивность следователей по раскрытию преступлений. Сидя в кабинете, будучи лишен права осуществлять оперативно-розыскную деятельность, следователь, по нашему мнению, если и раскроет преступление, то затратит на это много больше времени и труда, нежели орган дознания. Назначение предварительного следствия в уголовном процессе зарубежных стран, как будет отмечено ниже, совсем иное.
Причины столь неэффективной работы следователей СК МВД, расследующих основной массив уголовных дел, а потому определяющих состояние досудебного производства по уголовным делам в целом, были названы выше. Однако все они являются производными от другого уровня причин, обусловленных несовершенством нашего уголовно-процессуального законодательства о досудебном производстве, т.е. деятельности в двух начальных стадиях уголовного процесса — стадии возбуждения уголовного дела и стадии предварительного расследования.
Досудебное производство в уголовном процессе России до сего времени остается в своей основе эксклюзивным, рожденным в эпоху социализма по инициативе А.Я. Вышинского и призванным обслуживать нужды социалистического тоталитарного государства. В этой связи предварительно заметим, что в уголовном процессе зарубежных государств, независимо от формы уголовного процесса, начальной стадией является дознание, но не стадия возбуждения уголовного дела, а предварительное следствие именуется судебным и осуществляется в том или ином виде представителями судебной, а не исполнительной власти при активном участии прокуроров, выполняющих функцию уголовного преследования.
Ущербность нашего досудебного производства в том, что в нем основная ответственность за раскрытие преступления возлагается не на орган дознания, уполномоченный осуществлять оперативно-розыскную деятельность, а на следователя, которому закон совершенно правильно запрещает заниматься названной деятельностью.
Серьезный изъян нашей стадии возбуждения уголовного дела в том, что закон обязывает органы дознания, действуя в крайне сжатые сроки (3 или 10 суток), со-
брать сведения, дающие основание полагать, что было совершено преступление. При этом необязательно раскрыть преступление. Дело, возбужденное по факту совершенного преступления (а их большинство), передается органам следствия; и теперь основную ответственность за раскрытие преступления, изобличение виновного ложится на следователя. Формально орган дознания обязан после передачи дела следователю принимать оперативно-розыскные меры для раскрытия преступления. Но статистические данные, приведенные выше, свидетельствуют о том, что органы дознания в нашей стране после возбуждения уголовного дела и передачи его следователю устраняются, как правило, от активной оперативно-разыскной деятельности по раскрытию преступления. При этом нет претензий конкретно к работникам органов дознания; они выполняют требования УПК РФ, других законов и подзаконных правовых актов. В этих нормативных правовых актах раскрытие преступлений не указано в качестве приоритетной, в определенном смысле конечной, цели деятельности органов дознания.
Во всех зарубежных странах (а также в дореволюционной России), несмотря на различие форм уголовного процесса, именно полиция как орган дознания быстро, применяя гласные и негласные методы, как можно реже прибегая к письменности, в случае выявления признаков преступления без промедления принимает меры для его раскрытия. Очевидно, что каждый час промедления с принятием мер по раскрытию преступления работает в пользу лица, совершившего преступление; поэтому нигде не принято, чтобы орган дознания передавал прокурору материалы о выявленном преступлении до раскрытия преступления, т.е. установления лица, подозреваемого в его совершении. Поэтому за рубежом прокурор возбуждает не уголовное дело, а уголовное преследование в отношении конкретного лица.
Прокурор за рубежом, решая вопрос о возбуждении уголовного преследования, руководствуется не только принципом законности, но и принципом целесообразности, т.е. принимает во внимание, есть ли реальные перспективы собрать в ходе предварительного судебного следствия доказательства вины обвиняемого, достаточные для поддержания прокуратурой обвинения в суде и вынесения судом обвинительного приговора.
В уголовном процессе зарубежных стран уголовное преследование осуществляет прокуратура, надзирая за деятельностью полиции как органа дознания, возбуждая уголовное преследование, а также представляя органам и лицам, осуществляющим судебное предварительное следствие, сведения о преступлении и лице, его совершившем, для их проверки и возведения их при подтверждении в ранг доказательств.
С учетом изложенного представляется, что реформу досудебного производства в уголовном праве нашей страны целесообразно осуществлять поэтапно. Первый этап — реформа начальной стадии уголовного судопроизводства — преобразование ее в стадию, которая в уголовном праве всех зарубежных стран и в дореволюционной России именовалась дознанием.
Второй этап — возвращение к предварительному следствию, осуществляемому представителями судебной власти (судебными следователями, как в дореволюционной России, следственными судьями, как во Франции, участковыми судьями, как в ФРГ, или же в форме предварительных судебных слушаний, как в Англии и США). Но этот этап может быть реализован лишь после анализа результатов реформы начальной стадии уголовного процесса.
Как начальный подход к реализации второго этапа, по нашему мнению, целесообразно обсудить вопрос о расширении подследственности органов прокуратуры.
Уместно заметить в этом контексте, что согласно УПК РСФСР 1923 г. предварительное следствие осуществлялось только следователями прокуратуры. Конечно же, нужно учитывать, что согласно ч. 2 ст. 108 УПК РСФСР 1923 г. специальными правилами определялись случаи, когда расследование осуществлялось органами ОПТУ, а затем МТБ СССР. Но следователи в МВД и органах государственной безопасности СССР появились лишь после внесения в 1963 г. дополнений и изменений в УПК РСФСР 1960 г.
Такая реорганизация не потребует, по предварительным расчетам, значительного увеличения штатной численности следователей прокуратуры, так как к следователям будут поступать, как правило, дела о раскрытых органами дознания преступлениях с постановлением прокурора о возбуждении уголовного преследования; тем самым, приблизится к общепринятому в уголовном процессе других стран деятельность прокуроров по осуществлению уголовного преследования.
Противники возложения основной ответственности за раскрытие преступлений на органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, то есть на органы дознания, считают, что это приведет к снижению значимости института предварительного следствия, превращению следователя в оформителя результатов дознания. Такое мнение представляется ошибочным. Основное назначение следователя — проверить версию органа дознания о лице, подозреваемом в совершении преступления; проверить в порядке, установленном УПК, путем производства следственных и других процессуальных действий, удостоверяя сведения, представленные органом дознания, возводя их в ранг доказательств. Следователь тем самым призван осуществлять функцию доказывания. И нет необходимости разъяснять важность этой функции.
Уместно отметить, что в ст. 86 УПК орган дознания не назван в числе субъектов доказывания. Функция доказывания требует от следователя помимо высокой юридической квалификации творческого отношения к анализу представленных дознанием материалов с учетом возражений, ходатайств подозреваемого (обвиняемого) и его защитника. На последнее суждение хотелось бы обратить особое внимание.
УПК РФ причислил следователя к представителям стороны обвинения, а согласно ч. 2 ст. 15 УПК функции обвинения и защиты отдалены друг от друга и не могут быть возложены на один и тот же орган или одно и то же должностное лицо. Несмотря на эти досадные правовые погрешности в связи со стремлением сделать наш уголовный процесс как можно более состязательным, для всех очевидно, предварительное следствие должно осуществляться полно, объективно и всесторонне; иначе следователь не сможет выполнить должным образом требования ст. 73 УПК о комплексе обстоятельств, подлежащих доказыванию.
Если наш уголовный процесс по настоящему, а не декларативно ориентировать на состязательную форму, то для этого необходимо, чтобы и в стадии предварительного расследования помимо стороны обвинения (прокурора) и стороны защиты был и арбитр в споре этих сторон. В уголовном процессе всех зарубежных стран, независимо от формы уголовного процесса (так же, как и в дореволюционной России) таким арбитром является представитель судебной власти: например, следственный судья во Франции. В ФРГ эту функцию выполнял судебный следователь, а в последние десятилетия — участковый судья, проводящий по ходатайству прокуратуры допросы и другие процессуальные действия. В США после возбуждения уголовного преследования проводятся предварительные судебные слушания, подводящие промежуточные итоги предварительного производства по делу.
Несмотря на различие форм предварительного следствия за рубежом, оно везде судебное; и осуществляется с тем, чтобы обеспечить стороне обвинения (прокуратуре) и стороне защиты (подозреваемому, обвиняемому и его защитнику) возможность представить сведения в обоснование своей позиции, проверить эти сведения и возвести их после проверки, прежде всего на достоверность, в ранг доказательств.
Назначение судебного предварительного следствия не только в осуществлении доказывания, но и в том, чтобы обеспечить подозреваемому/обвиняемому своевременную постоянную судебную защиту его прав и свобод при неизбежном применении мер процессуального принуждения. Было бы неверным противопоставлять это назначение предварительного следствия доказыванию. Эти два направления деятельности взаимосвязаны; только при наличии достаточных на данном этапе доказательств к подозреваемому/обвиняемому могут быть применены должные меры процессуального принуждения.
Как один из этапов на пути приближения к судебному предварительному следствию в нашем уголовном процессе целесообразно внести изменения и дополнения в УПК, в которых: предусматривался бы вывод следователя из числа представителей стороны обвинения; прямо записать, что следователь должен осуществлять доказывание полно, всесторонне и объективно.
Создание Следственного комитета Генеральной прокуратурой РФ не противоречит предлагаемой реформе досудебного производства. Напротив, приблизит назначение нашей прокуратуры, как главного органа, осуществляющего уголовное преследование от имени государства, к общепринятому международному стандарту. Но именовать этот орган, по нашему мнению, было бы целесообразно иначе: Комитетом уголовного преследования Генеральной прокуратуры, а его сотрудников не следователями, а прокурорами.
Прокуроры этого комитета хотя и будут во главе представителей стороны обвинения, но им нет необходимости заниматься оперативно-розыскной деятельностью. Их задача иная — надзирать за деятельностью органов, осуществляющих ОРД, возбуждать уголовное преследование по материалам органов дознания в тех случаях, когда есть достаточные основания полагать, что: 1) совершено преступление; 2) установлено лицо, подозреваемое в его совершении.
Важно, чтобы следователи (прокуроры) Следственного комитета (лучше — Комитета уголовного преследования), возглавляющие управления в субъектах Федерации, в отличие от прокуроров республик, краев, областей, судя по проекту Закона, будут назначаться на должность без согласования с законодательными органами субъектов Федерации. Это обеспечит им независимость от властей на местах.
В заключение отметим следующее. Предлагаемая реформа досудебного производства не является чем-либо необычным. Напротив, необычным, эксклюзивным является досудебное производство в уголовном процессе нашей страны, сформировавшееся в годы социализма и сохранившееся, несмотря на принятие нового УПК в 2001 году, в своей основе до сего времени. Лишь после предлагаемой реорганизации досудебного производства, возвращения его в рамки общепринятых стандартов в уголовном процессе других стран, возможно преодолеть тот кризис досудебного производства, о котором было сказано в начале статьи.
ПРИМЕЧАНИЯ
1. В целом, с учетом уголовных дел, направленных в суд следователями прокуратуры, других ведомств, а также органами дознания, раскрываемость несколько выше.
ЛИТЕРАТУРА
1. Фалалеев М. МВД впадает в детство // Российская газета. — 2006. — 18 ноября.
ABOUT NECESSITY OF REFORMING OF PRE-TRIAL INVESTIGATION IN THE CRIMINAL PROCEDURE OF THE RUSSIAN FEDERATION
V.N. Mahov
The Department of a Criminal Law and Process Peoples’ Friendship University of Russian Miklukho-Maklaya St., 6, 117198 Moskow, Russia
In article the data on crisis in pre-judicial manufacture of criminal trial of the Russian Federation are resulted; changes and additions in the criminal — remedial code with a view of its overcoming are offered: transformation of an initial stage of criminal trial into inquiry, and the inspector to remove from representatives of the side of accusation; to assign function of criminal prosecution to public prosecutors on the investigation committee of the State Office of Public Prosecutor of the Russian Federation.
