CC BY
37
ЭКОНОМИКА
УДК 332.37
О необходимости реализации региональных стратегий развития земельных отношений
Галина Николаевна Никонова, доктор экон. наук, профессор, член-корреспондент Россельхозакадемии, зав. отделом, Александр Григорьевич Трафимов, доктор экон. наук, профессор, член-корреспондент Россельхозакадемии, главный научный сотрудник, Александр Иванович Тянутов, доктор экон. наук, профессор, главный научный сотрудник
ГНУ СЗ НИЭСХ Россельхозакадемии, г. Санкт-Петербург-Пушкин, Россия
E-mail: galekos@yandex.ru
Рассмотрены особенности рыночного оборота сельскохозяйственных угодий на современном этапе и содержание стратегии развития земельных отношений.
Ключевые слова: земельные отношения, сельскохозяйственные угодья, рыночный оборот, стратегия развития
Современная ситуация в аграрном секторе регионов Северо-Западного федерального округа (СЗФО) и страны в целом убедительно показывает, что сложившаяся модель земельных отношений не отвечает современным глобальным вызовам. Несмотря на то, что с начала проведения земельной реформы прошло более 20 лет, эффективного собственника земли не создано, в результате до сих пор не приостановлен процесс выбытия сельскохозяйственных угодий из хозяйственного оборота, система земельного контроля не действует. Учитывая, что на федеральном уровне сформированы только общие механизмы развития рынка земли, реализация стратегических мер и приоритетов, исходя из конкретной специфики региона, является актуальной проблемой.
Цель исследований - обосновать необходимость стратегических решений и ориентиров в сфере развития земельных отношений в аграрном секторе Северо-Запада с применением инструментария стратегического управления. Задачи исследований: определить содержание стратегии развития земельных отношений с учетом системы воздействующих факторов на ситуацию в аграрном секторе и процесс рыночной трансформации отношений собственности на землю.
Результаты и их обсуждение. Следует отметить, что, несмотря на развитую школу стратегического управления в нашей стране, этот инструмент в ходе рыночных реформ практически не использовался. Восстановление института стратегического управления и активное его развитие началось с середины 2000-х годов и в 2009-2010 гг. уже был принят ряд
стратегических документов: Стратегия национальной безопасности РФ до 2020 года (утверждена Указом Президента РФ № 537 от 12.05.2009 г.), Доктрина продовольственной безопасности РФ до 2020 года (утверждена Указом Президента РФ №120 от 30.01.2010 г.), Концепция устойчивого развития сельских территорий РФ до 2020 года (утверждена распоряжением Правительства РФ от 30.11.2010 г. № 2136-р) и другие.
Между тем, долгосрочной стратегии или среднесрочных реализующих ее программ в области развития земельных отношений в аграрном секторе на федеральном уровне до сих пор не имеется. Более того, в утвержденных распоряжением Правительства РФ № 297-р от 03 марта 2012 г. «Основы государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012-2017 годы» предусматривается отказ от принципа деления земель по целевому назначению на категории. Считаем, что это приведет к резкому ухудшению правового статуса земель сельскохозяйственного назначения, которые согласно Земельному кодексу РФ выделены в особую категорию. С отменой категорий земель наиболее ценные сельскохозяйственные угодья не будут защищены от произвольного изменения вида разрешенного их использования.
Отмеченное еще раз указывает на негативные последствия отсутствия в стране четкой стратегии развития земельных отношений в аграрном секторе, в том числе и на региональном уровне. Так, проведенный анализ содержания реализуемых в субъектах РФ СЗФО Стратегий социально-экономического разви-
тия до 2020 года или даже до 2030 года показал, что в них предусматриваются основные стратегические ориентиры развития территории в целом, без конкретизации управленческих решений по проблеме земельных отношений на селе. Это, в свою очередь, не позволяет включить управление земельными ресурсами аграрного сектора в общую систему развития природно-ресурсного потенциала региона.
Таблица 1
SWOT-анализ существующей модели развития земельных отношений в аграрном секторе СЗФО
На основе обобщения научных подходов [1, 2, 3, 4] и других авторов, а также анализа сильных и слабых сторон сложившейся модели земельных отношений в регионах СЗФО (табл. 1) можно сделать вывод, что в современных условиях региональные стратегии в первую очередь должны быть направлены на решение тех основных проблем, которые препятствуют эффективному использованию сельскохозяйственных угодий.
Сильные стороны
Слабые стороны
Наличие системы федеральных и региональных нормативных актов.
Наличие достаточного количества земельных угодий в регионе, в том числе выбывших из хозяйственного оборота.
Внесенные поправки в ФЗ и установление конкретных сроков завершения работы с невостребованными земельными долями.
Активизация сельскохозяйственного производства под воздействием реализации Госпрограммы и рост спроса на землю._
Нерешенность задачи создания эффективного собственника земли.
Отсутствие четкого взаимодействия между органами управления АПК и Росреестра.
Не развитость арендных и ипотечных отношений.
Слабый потенциал органов местного самоуправления на уровне сельских поселений.
Сложность процедуры оформления права собственности на землю и высокие затраты средств.
Возможности
Преимущественное право субъекта РФ или муниципального образования приобретать земельные участки в собственность.
Возможность признания права муниципального образования на невостребованные земельные доли.
Возможность обращаться в суд в случае ненадлежащего использования земельных участков или неиспользования в течение 3 -х лет.
Наличие схем территориального планирования в муниципальных образованиях.
Завершение процесса разграничения государственной собственности на землю.
Возможность повышения инвестиционной привлекательности сельской местности путем развития несельскохозяйственных видов деятельности.
Угрозы
Деградация сельскохозяйственных угодий из-за продолжающегося процесса выбытия из хозяйственного оборота.
Высокий удельный вес невостребованных земельных долей.
Низкий уровень земельного контроля.
Незначительные площади угодий в собственности сельскохозяйственных организаций.
Отсутствие единой информационной системы учета земельных участков, прав на них и оборота сельскохозяйственных угодий.
Новые условия деятельности сельскохозяйственных товаропроизводителей в связи с членством РФ в ВТО.
Для представителей бизнеса, многочисленных участников земельных отношений необходимо ликвидировать неопределенность и асимметричность информации о земельном рынке региона, зонировании производства, распределении земель по целевому назначению, структуре собственности, а для органов управления, прежде всего местного самоуправления, требуется создать условия для более четкого выполнения ими своих полномочий и функций.
Следовательно, содержание стратегии развития земельных отношений можно определить как сочетание долгосрочных целей, задач, направлений, стратегических приоритетов и необходимых ресурсов, ориентированных на конкретный результат, а именно: совершенствование земельной политики и
управления земельными ресурсами на региональном уровне, что позволит обеспечить согласование интересов всех участников земельных отношений и жителей села. Цель базовой стратегии может быть достигнута только при реализации набора функциональных стратегий.
В последние годы наблюдается тенденция концентрации земель у физических и юридических лиц, не занимающихся сельскохозяйственным производством, в то время как многие сельхозтоваропроизводители не имеют земли в собственности и не могут получить ее даже в аренду. Поэтому в качестве одной из функциональных стратегий развития земельных отношений должно выступать стимулирование спроса на землю для сельскохозяйственных целей в сочетании с задействованием механизма принудительного изъятия земель-
ных участков в случае ненадлежащего использования или неиспользования их в соответствии с целевым назначением. Для этого необходимо проведение инвентаризации земельного фонда для выявления степени эффективности использования земли, без чего невозможна реализация региональных стратегий.
Таблица 2
Изменение площади земельных долей в регионах СЗФО в 2009-2010 гг., тыс. га
Как показал анализ, в настоящее время процесс формирования земельного рынка сельскохозяйственных угодий в СЗФО очень тесно связан с решением проблемы земельных долей, которые занимают в регионах значительные площади (табл. 2).
Регионы Земельные доли граждан - всего В т.ч. невостребованные Невостребованные земельные доли к общей их площади, %
2009 г. 2010 г. 2009 г. 2010 г. 2009 г. 2010 г. 2010 г. к 2009 г. (± )
РФ 103 486,2 100 136,8 24 374,6 24 005,5 24,0 23,6 - 0,4
СЗФО 2 991,7 2 825,4 1 803,2 1 693,5 60,3 59,9 -0,3
Республика Карелия 20,7 20,5 20,7 14,0 100,0 68,3 -31,7
Республика Коми 74,2 74,1 34,7 44,1 59,5 48,7 -12,7
Области:
Архангельская 373,9 373,3 287,3 286,7 76,8 76,8 0,0
Вологодская 798,9 788,6 568,8 581,5 73,7 71,2 -2,5
Калининградская 225,8 218,6 189,8 182,5 84,1 83,5 -0,6
Ленинградская 268,1 252,9 191,2 171,4 71,3 67,8 -3,5
Мурманская 6,0 6,0 6,0 6,0 100,0 100,0 0,0
Новгородская 403,5 351,8 211,9 148,7 52,5 42,3 -10,2
Псковская 820,6 739,6 292,8 258,6 35,7 35,0 -0,7
Данные таблицы 2 свидетельствуют о масштабах предстоящей работы по оформлению невостребованных земельных долей, удельный вес которых, во-первых, в СЗФО заметно превышает его уровень в целом по РФ, а во-вторых, снижается низкими темпами. Так, на 1 января 2011 года площадь невостребованных земельных долей в СЗФО составляла 1,3 млн га, или 57,4% к общей площади долей, при значительной дифференциации по регионам. Между тем, большая площадь невостребованных земельных долей находится в границах сельскохозяйственных организаций (СХО), а сельские муниципальные образования, которые по закону (до 1 июля 2013 г.) ответственны за ликвидацию института земельных долей, не имеют для этого соответствующего кадрового и финансового обеспечения.
В связи с этим представляется необходимым использование опыта Белгородской области, где была создана специальная структура по управлению и распоряжению земельными участками и земельными долями - ОАО «Белгородский земельный фонд». В его функции входит: передача в аренду земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной собственности Белгородской области; оказание социальной поддержки гражданам, продавшим или передавшим свои
земельные доли в собственность региона; организационно-технические действия по покупке земель сельскохозяйственного назначения и оформление невостребованных земельных долей в государственную собственность и т.д.
Результатом деятельности ОАО «Белгородский земельный фонд» является низкий удельный вес в регионе невостребованных земельных долей, равный на 01 января 2010 г. 9,9%, в то время как в среднем по Центральному федеральному округу, без учета Белгородской области, - 33%.
Реализация обоснованных, обеспеченных в ресурсном отношении управленческих решений по совершенствованию земельных отношений в регионе невозможна и без такой функциональной стратегии как усиление информационно-аналитического потенциала органов государственного и муниципального управления, который представляет собой совокупность информационно-аналитических ресурсов и технологий их использования, включая геоинформационные системы. Создание единой базы данных Росреестра, органов государственной власти и местного самоуправления позволит обеспечить оперативный информационный обмен в ходе реализации стратегии.
В ходе разработки региональной стратегии развития земельных отношений большое значение имеет обоснованность моделей реализации их отдельных подсистем (купля-продажа сельскохозяйственных угодий, развитие аренды и ипотечных отношений, механизм перевода земельных долей от юридических собственников к фактическим, меры по усилению земельного контроля, упрощение процедуры и снижение издержек на оформление земли в собственность и т.д.), а также прогнозирование сценариев формирования рынка сельскохозяйственных угодий.
Как показали исследования, вероятно, в зависимости от конкретной ситуации в регионах Северо-Запада может иметь место очаговая стратегия как система мер по улучшению ситуации в отдельной подсистеме земельных отношений, например, улучшение механизма земельного контроля, завершение работ по земельным долям. Также возможен переход к комплексной стратегии - для решения стратегических задач в целом, но ее реализация невозможна без финансового и кадрового обеспечения, в том числе усиления потенциала Территориальных отделов Россреестра, для сотрудников которых предстоят очень большие объемы работ по регистрации и учету права собственности на земельные участки, сформированные из значительных площадей невостребованных земельных долей.
На первом этапе реализации (2013-2015 гг.) региональные стратеги будут различаться по их стратегическим приоритетам. Например, в Ленинградской и Вологодской областях, где земельные ресурсы используются более интенсивно в коллективном секторе, целесообразна реализация принципа концентрации землепользования и его расширения в СХО, а также создание возможностей для развития ипотечных отношений.
Для Псковской и Архангельской областей акцент следует делать на стимулировании развития арендных отношений с выкупом земли, приобретении сельхозтоваропроизводителями земельных угодий в собственность, а также меры по переводу неиспользуемых земельных участков в другие категории на основе зонирования территории, осуществлении залесения и консервации земель. Для условий Новгородской облас-
неотложной является более активная работа по уточнению границ землепользования, формированию массивов участков для передачи прав на землю СХО и оформления ипотеки.
В качестве механизма реализации региональной стратегии развития земельных отношений должна выступать специальная долгосрочная целевая программа на период до 2020 года, т.е. увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, с выделением на эти цели бюджетных средств и привлечением частного капитала, по времени совпадающих с действием Госпрограммы развития сельского хозяйства в конкретном субъекте РФ.
Выводы. Стратегия развития земельных отношений в аграрном секторе выступает в качестве системы мер государственного управления земельным фондом в регионе. Основной ее целью является создание условий для повышения уровня эффективности использования земельных ресурсов и вовлечения их в хозяйственный оборот, реализации рентного потенциала сельскохозяйственных угодий, развития рынка земли, а также ее охраны как природного объекта. Именно те направления развития земельных отношений, которые являются наиболее значимыми и приоритетными с учетом специфики региона, и могут быть реализованы в специальных региональных программах стратегической направленности. Без этого механизма неопределенность в правах и ответственности за использование конкретного участка сельскохозяйственных угодий будет продолжать сохраняться.
Список литературы
1. Ансоф И. Стратегическое управление. М., 1989. 519 с. 2. Стратегическое планирование и управление /Под. ред. проф. А.Н. Петрова. Ч. 1. СПб.: Изд-во СПбГУЭФ, 1999. 142 с. 3. Буздалов И.Н. Земельный оборот как условие эффективной системы аграрных отношений //АПК: экономика, управление. 2007. № 10. С. 2-7. 4. Назаренко В.И. Теоретические основы аграрной политики на Западе и России: монография. М.: Институт Европы и РАН: Русский сувенир, 2009. 390 с.
ти с интенсивным рыночным оборотом земли
The need to implement of regional strategies for development of land relations Nikonova G., Trafimov A., Tjanutov A.
The peculiarities of the market turnover of agricultural lands at the present stage and the substance of the strategy of development of land relations are considered.
Key words: land relations, agricultural lands, market turnover, strategy of development
