CC BY
26
УДК 338.43.02
и.ю. Гончаренко о НЕОБХОДИМОСТИ ПЕРЕСМОТРА
СЛОЖИВШЕЙСЯ АГРАРНОЙ ПОЛИТИКИ РОССИИ
Аннотация. Рассмотрены основные этапы в развитии аграрной политики Российской Федерации. Проведен анализ основных нормативно-правовых документов, регламентирующих направления государственной поддержки сельского хозяйства России. Выявлены недостатки современной аграрной политики РФ и предложены направления ее совершенствования: пересмотр сложившейся финансово-кредитной системы в сельском хозяйстве, формирование системы поддержки доходов сельскохозтоваропроизводителей, создание инвестиционно-инновационных центров в сельском хозяйстве. Ключевые слова: аграрная политика, государственная программа развития сельского хозяйства, агропроизводство, инновации в сельском хозяйстве.
Mna Goncharenko ABOUT THE NECESSITY OF REVIEW THE CURRENT
RUSSIAN AGRICULTURAL POLICY
Annotation. The article examines the main stages in the development of agricultural policy of Russian Federation. The author analyzes the main legal documents, determining the directions of the state support of Russian agriculture. The gaps of modern agricultural policy of Russian Federation are identified and directions of their development are proposed: review of the current financial and credit system, the formation of the system of income support of agricultural producers, innovation in agriculture.
Keywords: agricultural policy, state program of agricultural development, agricultural production, innovation in agriculture.
B развитии сельского хозяйства России за последние двадцать лет можно выделить два основных этапа: первый (с 1990 по 1999 г.) - время глубокого кризиса в отрасли; второй (с 2000 г. по настоящее время) - в сельском хозяйстве наблюдаются некоторые положительные тенденции. Рассмотрим каждый из них.
В условиях рынка сельское хозяйство не может на равных отстаивать свои интересы перед монополистами-смежниками: по своей природе оно является разобщенным, в том числе территориально. В силу этой и других особенностей последствия радикальной экономической реформы особенно болезненно сказались именно на данной отрасли экономики страны.
В 1997 г. был принят Федеральный закон № 100-ФЗ от 14 июля 1997 г. «О государственном регулировании агропромышленного производства», однако его практическая реализация не состоялась в силу объективных и субъективных причин (отсутствия необходимых финансовых ресурсов и противодействия противников госрегулирования). Положение дел в сельском хозяйстве значительно ухудшилось из-за приватизации и банкротства Агропромбанка, а также передачи функций прямого субсидирования в субъекты РФ.
1998 г. ознаменовался дефолтом, на который наложились последствия засухи, в результате объемы производства сельхозпродукции упали за год почти на 15 % [1]. Резко увеличился диспаритет цен и связанная с ним неэквивалентность обмена продукцией. В период 1990-1998 гг. цены на поступающие в село ресурсы повысились в 8,8 раза, а на сельскохозяйственную продукцию - только в 2 раза. В связи с этим снизилась рентабельность производства в сельском хозяйстве: если в 1990 г. общий уровень рентабельности равнялся 37 %, то в 1998 г. - 28 % [1]. Таким образом, к 1999 г. сельское хозяйство превратилось в убыточную отрасль во всех регионах страны.
Сельское хозяйство не может с помощью рынка выйти из системного кризиса. Оно нуждается в серьезной государственной поддержке. Это понимали великие государственные деятели. Так, в 1907 г. П. Столыпин заявлял с трибуны Государственной Думы: «Государство у нас хворает ... самой
© Гончаренко И.Ю., 2014
слабой частью является крестьянство. Нужно дать ему толчок. В этом, несомненно, должно участвовать государство» [6]. А когда в период Великой депрессии фермерское хозяйство США оказалось в глубоком кризисе, новый президент Ф. Рузвельт, несмотря на мощное сопротивление сторонников свободного рынка, ввел мораторий на всю фермерскую задолженность. Конгресс США вопреки доктрине «невидимой руки рынка», которая оставалась незыблемой в течение 150 лет, утвердил аграрную программу и принял закон о рефинансировании фермерской задолженности.
С начала нынешнего тысячелетия спад в сельском хозяйстве России прекратился, в том числе благодаря более активному участию государства в аграрной сфере. Так, за период 2000-2013 гг. прирост валовой продукции в сельском хозяйстве составил 8,2 % в год [3].
Развитие сельского хозяйства зависит от проводимой в стране аграрной политики. Согласно «Основным направлениям агропродовольственной политики Правительства РФ на 2001-2010 гг.» главными целями аграрной политики РФ в рассматриваемый период являлись воссоздание ликвидированного ранее сельхозбанка (в 2000 г. был создан ОАО «Россельхозбанк»), организация лизинговых компаний (создание в 2001 г. ОАО «Росагролизинг»), введение продовольственных интервенций. В 2005 г. был подготовлен Приоритетный национальный проект «Развитие АПК»; в 2006 г. принят Федеральный Закон № 264-ФЗ от 29 декабря 2006 г. «О развитии сельского хозяйства»; в 2007 г. утверждена Государственная программа «Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008-2012 гг.»; в 2013 г. начала действовать Государственная программа «Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2020 гг.». Таким образом, принятие федерального закона «О развитии сельского хозяйства» знаменовало начало нового этапа в управлении сельским хозяйством - переход от ситуационного управления аграрной сферой к стратегическому планированию.
Об эффективности проводимой аграрной политики можно судить по тому, что из 12 основных индикаторов Государственной программы «Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008-2012 гг.» их прогнозное значение было достигнуто только по одному - располагаемым ресурсам сельских хозяйств. За пятилетие средний темп прироста валовой продукции сельского хозяйства составил 3,1 % против 4 %, определенных в Государственной программе [3].
Итоги 2013 г. свидетельствуют о том, что по отдельным направлениям (рост экспорта зерна) и отраслям сельского хозяйства (птицеводство, свиноводство) достигнуты определенные успехи. Однако на данный момент еще многие проблемы развития аграрного сектора остаются нерешенными. Главной из них, по-прежнему, является ситуация с сокращением поголовья крупного рогатого скота, численность которого за последние восемь лет уменьшилась на 35 %, достигнув критического уровня [8]. Производство мяса тесно связано с состоянием кормовой базы: себестоимость 1 кг свинины на 70 % определяется стоимостью кормов.
В настоящее время ведущие экономисты-аграрники сходятся во мнении, что целесообразно не наращивать экспорт зерна, а перерабатывать его на комбикорма, сокращая их импорт и создавая условия для быстрого развития животноводства [2]. Согласно данным Федеральной таможенной службы, Россия импортирует 70 % белка, из-за чего развитие отечественного животноводства во многом зависит от колебаний мировых цен. В этой связи считаем целесообразным предложение A.A. Алтухова о создании специализированной зерновой организации по типу Канадского совета по зерну, доказавшему свою эффективность не только в качестве торгово-закупочного органа, но и как организации, определяющей стратегию развития национального зернового рынка [2].
Обеспечение приоритетного развития сельского хозяйства требует пересмотра сложившейся финансово-кредитной системы, которая продолжает воспроизводить энергосырьевую модель эконо-
мики. Несмотря на то, что объемы государственной поддержки сельского хозяйства в РФ увеличиваются, они по-прежнему остаются в несколько раз ниже, чем в экономически развитых странах. Если в РФ в среднем за 2010-2013 гг. доля сельского хозяйства в структуре расходов консолидированного бюджета страны составляла 11 %, то в ЕС - 25 %, в Японии - 43 %, в Швейцарии - 58 % [7]. Ежегодные инвестиции в топливно-энергетический комплекс (ТЭК) составляют примерно 2,7 трлн руб., в том числе в модернизацию отраслей ТЭК - 200 млрд руб. Ресурсное обеспечение Государственной программы «Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2020 гг.» планируется увеличить с 280 млрд руб. в 2013 г. до 370 млрд руб. в 2020 г. [7]. Расходы на модернизацию отраслей сельского хозяйства планируются на восемь лет в размере 48 млрд руб., что в расчете на год составляет 3 % от того, что вкладывается в ТЭК.
В силу особенностей деятельности сельское хозяйство, в отличие от других отраслей, не может получать доход, достаточный для возмещения своих издержек. Поэтому во всех развитых странах функционируют самостоятельные системы поддержки доходов. В РФ такая система не создана. В государственную программу «Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяй-ственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2020 гг.» заложены отдельные мероприятия. Наряду с сохранением ранее действовавших мер поддержки (субсидирование процентной ставки) предусмотрена новая форма субсидирования сельскохозяйственного производства, отвечающая условиям членства России в ВТО, - поддержка доходов сельхозтоваропроизводителей в области растениеводства, т.е. несвязанная поддержка, а также субсидирование производства молока. На оказание несвязанной поддержки товаропроизводителям в области растениеводства в 2014 г. выделено 25,2 млрд руб., средний размер субсидии из Федерального бюджета на 1 га составляет 344 руб., а с учетом региональной составляющей - 501 руб. на 1 га. По нашему мнению, следует усилить несвязанную поддержку в области растениеводства и ввести ее для животноводства. При этом было бы целесообразно создать дифференцированную систему поддержки для различных зон и хозяйств с различным уровнем доходности: конкурентоспособных хозяйств, функционирующих в нормальных почвенно-климатических и экономических условиях; хозяйств, находящихся в неблагоприятных социально-экономических условиях. Кроме того, для регулирования уровня доходов следует разрабо-тать самостоятельную программу, в которой все меры по субсидированию и регулированию должны носить комплексный характер.
В соответствии с федеральным законом № 264-ФЗ от 29 декабря 2006 г. «О развитии сельского хозяйства», субсидии бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета на возмещение части затрат на уплату процентов предоставляются на весь срок использования кредитов (займов), полученных в российских кредитных организациях, сельскохозяйственных потребительских кредитных кооперативах сельскохозяйственными товаропроизводителями, гражданами, ведущими личное подсобное хозяйство, крестьянскими (фермерскими) хозяйствами, сельскохозяйственными потребительскими кооперативами, в размере 2/3, и (или) не менее чем 95 % процентов, и (или) полной ставки рефинансирования ЦБ РФ, действующей на дату заключения договора кредита (займа), но не более их фактических затрат. В настоящее время на субсидирование процентных ставок по банковским кредитам направляется около 65 % всех трансфертов федерального бюджета, предусмотренных на развитие сельского хозяйства. Вместе с тем, в 2013 г. заемные средства с государственной поддержкой были доступны только 1/3 сельскохозяйственных организаций [8]. Но даже те хозяйства, которые смогли взять кредит, не могут гарантировать, что проект будет окупаемым: цены на производственные ресурсы, как правило, растут быстрее, чем цены на сельскохозяйственную продукцию («ножницы цен»), в результате чего их уровень не обеспечивает доходность сельскохозяйственного производ -ства. Более 90 % всех кредитов поступает в сельское хозяйство через два государственных банка:
ОАО «Россельхозбанк» и ОАО «Сбербанк». Чтобы сделать кредит доступным для сельскохозяйст-венных товаропроизводителей, Правительству РФ необходимо удешевлять кредитные ресурсы до 23 %, используя субсидии. Целесообразно изменить механизм предоставления краткосрочных и долгосрочных кредитов, который предусматривал бы субсидирование как экономически крепких, так и слабых, но потенциально перспективных хозяйств.
В аграрной политике США уже более 100 лет существует понятие «паритетный индекс цен». Он контролируется государством, мониторинг ведется по всей номенклатуре продукции. О целесообразности его введения для развития сельского хозяйства в РФ неоднократно заявляли ведущие экономисты-аграрники нашей страны [1]. По нашему мнению, последовательное введение паритетного индекса цен, несомненно, окажет положительное влияние на динамику развития аграрного сектора. Для его разработки необходимо объединить усилия Министерства сельского хозяйства, Министерства экономического развития, Министерства энергетики РФ, а также ученых ВИАПИ имени A.A. Никонова. Также считаем целесообразным принятие Правительством РФ постановления о создании системы скидок на нефтепродукты для нужд сельхозпроизводителей на период до 2020 г.
Что касается страхования, то принятый Федеральный закон № 260-ФЗ от 25 июля 2011 г. «О государственной поддержке в сфере сельскохозяйственного страхования и о внесении изменений в Федеральный закон «О развитии сельского хозяйства» закрепил принцип страхования с государственной поддержкой только катастрофических рисков, начиная с гибели 30 % урожая и более (ст. 2), что резко снижает число возможных получателей страхового возмещения. По расчетам экспертов, такой подход актуален лишь для 10-15 регионов страны, и то один раз в 5-6 лет [3]. Таким образом, считаем необходимым внести в рассматриваемый Закон поправки, позволяющие страховать с господдержкой также недобор урожая в размере до 30 %, поскольку это является наиболее востребован -ной страховой программой в сельском хозяйстве России.
Сложность привлечения заемного финансирования, низкий уровень государственной поддержки негативно сказались на инвестиционной привлекательности сельского хозяйства. В результате за 2008-2012 гг. на фоне роста общего объема инвестиций в экономику страны на 19 %, инвестиции в сельское хозяйство снизились на 9 % при предусмотренном в Государственной программе на этот период росте в 1,6 раза [3]. Все это привело к росту импорта продовольственных товаров и возрастающему дисбалансу внешней торговли в этой сфере. За годы реализации первой Государственной программы импорт продовольственных товаров удвоился. Доля затрат на пищевые продукты в расходах граждан превысила 35 %, что в 2-3 раза выше, чем в экономически развитых странах. С начала нынешнего десятилетия стоимость ввезенного продовольствия ежегодно увеличивалась примерно на 30 % в год и к 2013 г. достигла 30 млрд долл. В целом, по итогам 2013 г., на долю России приходилось 7,41 % мирового импорта и 3,02 % мирового экспорта продовольствия при населении, равном 2 % населения Земли. «При этом не учитываются теневые объемы фиктивного импорта (контрабанда, демпинг, уклонение от уплаты таможенных платежей и т.п.), на долю которых приходится едва ли не половина нашего продовольственного импорта и значительная часть нашего экспорта» [4].
Важное условие устойчивого развития сельского хозяйства - эффективная инновационная политика, конечной целью которой является внедрение основанных на достижениях научно-технического прогресса новых, передовых технологий, изобретений, форм организации труда и управления производством. Анализ основополагающих документов, характеризующих инновационные стратегии сельского хозяйства страны и регионов, свидетельствует, что на общеэкономическом уровне (например, в программе «Инновационная Россия-2020») проблеме инноваций в сельском хозяйстве и агропромышленном комплексе (АПК) не уделяется внимание, а отраслевые разработки носят общий характер. В государственной программе «Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2020 гг.» подпрограмма
«Техническая и технологическая модернизация, инновационное развитие» содержит лишь план субсидирования инновационных проектов, а не конкретные направления инновационного развития. В общем виде говорится о биотехнологиях, не анализируется проблема недостаточного финансирования инноваций, низких темпов обновления машинного парка за счет отечественной техники. «Стратегия инновационного развития АПК РФ», принятая коллегией Министерства сельского хозяйства РФ в 2011 г., нацелена на развитие институтов, обеспечивающих инновационное развитие, но не содержит мероприятий, стимулирующих увеличение спроса на инновации и механизмов государственной поддержки их трансферта.
Существующая система показателей инновационного развития в российской статистике недостаточно отражает истинное положение дел с инновациями (приказ Министерства промышленности и торговли РФ о критериях отнесения товаров, работ и услуг к инновационной продукции и (или) высокотехнологичной продукции вступил в силу лишь 16 марта 2013 г.), а инновации в отрасли сельского хозяйства в доступной статистике вообще не представлены. Анализ общих и частных показателей эффективности сельскохозяйственного производства в РФ позволяет сделать вывод о том, что в настоящее время основную роль в инновационном процессе в сельском хозяйстве играет приобретение новой техники и технологий, определяемое объемом инвестиций. Рост объема инвестиций сдерживается низкой рентабельностью сельскохозяйственного производства и высокими кредитными ставками.
В аграрном секторе экономики РФ отсутствует система институтов, необходимая для инновационного развития. Основные пробелы в отечественной инновационной системе АПК следующие:
- отсутствие развитого звена по созданию инноваций и внедренческого звена;
- недостаточное финансирование государством фундаментальной и прикладной науки;
- недостаточное участие частного капитала в финансировании научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ (НИОКР);
- отсутствие финансовых ресурсов у хозяйств и, как следствие, реального спроса на инновации;
- низкая конкурентоспособность отраслей, поставляющих средства производства для сельского хозяйства, прежде всего, отечественного сельскохозяйственного машиностроения, селекции и семеноводства, в результате длительного отсутствия государственной поддержки.
В этих условиях инновационный рынок захватывают иностранные компании, имеющие мощную производственную базу и маркетинговые службы. В связи с этим целесообразно создание инновационно-инвестиционных центров, отработка способов их функционирования и взаимодействия со всеми заинтересованными организациями на принципах государственно-частного партнерства с тем, чтобы комплексно решать задачи развития как сельскохозяйственного производства, так и сельских территорий. В 2013 г. в порядке эксперимента в восьми регионах РФ были организованы инвестиционные центры, обеспечивающие строительство ферм, обслуживание фермеров и реализацию производимой продукции. Целесообразно создать аналогичные центры для модернизации сельскохозяйственных предприятий.
Другая важнейшая задача аграрной политики государства - сохранение и повышение плодородия земель. Актуальность данной проблемы обусловлена тем, что на данный момент 2 млн га орошаемых земель вышли из строя [5]. Однако в Федеральной целевой программе «Развитие мелиорации сельскохозяйственных земель на 2014-2020 гг.» задача восстановления орошаемых площадей не ставится, речь идет о предотвращении дальнейшего выбытия из оборота земель и реконструкции существующих оросительных систем.
В Доктрине продовольственной безопасности РФ говорится про агроэкологические риски, обусловленные неблагоприятными климатическими изменениями, однако не определены меры по
снижению этих рисков. На данный момент в России отсутствуют государственные программы по адаптации сельского хозяйства к изменению климата, повышению устойчивости крестьянских (фермерских) и личных подсобных хозяйств к стрессовым погодным условиям. С учетом того, что прямой ущерб сельскому хозяйству РФ от засухи 2010 г. составил 42 млрд руб. и наводнения на Дальнем Востоке - 37 млрд руб., необходима скорейшая их разработка.
В числе неотложных мер - изменение политики в области земельных отношений, предусматривающее корректировку ФЗ «Об использовании земель сельскохозяйственного назначения», направленную на приостановление изъятия земель сельскохозяйственных организаций, свободной их продажи, формирования латифундий. Земля должна принадлежать тем, кто на ней работает. Недопустимо внесение изменений в земельное законодательство, направленных на ликвидацию категорий земель.
Преобразование сельского хозяйства в наукоемкий и высокотехнологичный сектор экономики диктует необходимость его финансирования в объеме разрешенной поддержки ВТО, т.е. на уровне 9 млрд долл. Стоит отметить, что согласованный с ВТО уровень поддержки сельского хозяйства ЕС составляет 98,8 млрд долл., Японии - 39,6 млрд долл., США - 19,1 млрд долл. [7]. При таком условии рациональное использование огромного аграрного потенциала может снять практически все вопросы надежного обеспечения населения России продовольствием, увеличить экспортный агропродоволь-ственный потенциал. Это окажет положительное влияние на доходность сельского хозяйства и экономику страны, усиление ее экономического и геополитического положения в мире.
Библиографический список
1. Абалкин А. Аграрная трагедия России // Вопросы экономики. - 2009. - № 9. - С. 4-14.
2. Алтухов А. Система сбыта зерна как фактор становления развитого зернового рынка в России // Экономика сельского хозяйства России. - 2014. - № 8. - С. 26-37.
3. Беспахотный Г. Проблемы стратегического планирования развития сельского хозяйства // Экономика сельского хозяйства России. - 2013. - № 7-8. - С. 23-34.
4. Доклад группы экспертов изборского клуба под руководством С.Ю. Глазьева [Электронный ресурс]. -Режимдоступа: http://www.dynacon.ru/content/articles/1725/ (дата образения: 15.11.2014).
5. Доклад о состоянии и использовании земель сельскохозяйственного назначения - М.: ФГБНУ «Росин-формагротех», 2013. - 48 с.
6. Декларация Правительства по аграрному вопросу. Заседание Государственной Думы 10/1У-07 г. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.rus-sky.com/gosudarstvo/stolyp2.htm (дата образения: 15.11.2014).
7. Петриков А. Повысить адаптацию аграрного сектора России к условиям ВТО // Экономика сельскохозяйственных и перерабатывающих предприятий. - 2012. - № 6. - С. 6-8.
8. Милосердов В. Мероприятия по обеспечению продовольственной безопасности // Экономика сельского хозяйства России. - 2014. - № 8. - С. 5-15.
