CC BY
28
Е. А. Кравцова
Белгородский юридический институт МВД России им. И. Д. Путилина
(Белгород)
О НЕОБХОДИМОСТИ ФОРМИРОВАНИЯ КОНСТИТУЦИОННЫХ (УСТАВНЫХ) СУДОВ В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Обязательность наличия самостоятельных законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти на уровне субъектов РФ вытекает из текста Конституции Российской Федерации. Однако анализ сложившейся в субъектах системы органов государственной власти показывает, что говорить о реально функционирующей самостоятельной триаде властей можно только в тех субъектах РФ, в которых функционируют конституционные (уставные) суды. В настоящее время такие суды действуют только в 16 регионах РФ, и наблюдается тенденция к дальнейшему сокращению их количества.
На основании анализа действующего российского и зарубежного законодательства предлагается предусмотреть обязательное учреждение органов конституционной юстиции в субъектах РФ и предоставить субъектам РФ право организовывать деятельность данных органов не на постоянной основе, а путем созыва судей по мере необходимости рассмотрения конкретных дел.
Ключевые слова: судебная система, федерализм, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, субъекты федерации, уставные суды, конституционные суды субъектов Российской Федерации
DOI: 10.3476/2410-2709-2020-1-55-60
Конституция РФ провозглашает Россию правовым государством с федеративной формой государственного устройства, основанного на принципе разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную. Каждая ветвь власти является самостоятельной и существует в системе сдержек и противовесов, установление которых способствует равновесию властей и направлено на то, чтобы ни одна из ветвей власти не превалировала над другими. Федеративная форма государственного устройства России предопределяет, что принцип разделения властей действует на всех уровнях государственной власти.
Рассматривая построение судебной системы в федеративных государствах, А. Н. Мо-чалов указывает, что «судебный федерализм как государственно-правовое явление предстает перед нами как система разграничения компетенции (юрисдикции) между органами судебной власти федерации и ее субъектов» [Мочалов 2009: 191]. Система построения
судебной власти сильно зависит от того, как происходило формирование федеративных отношений в том или ином государстве. В тех федерациях, которые создавались классическим способом - путем объединения различных государственных образований в государство, система судов субъектов федерации более независима от федеральных судов.
Например, в США действуют две самостоятельные системы судов: федеральные суды и суды штатов. Незначительное количество полномочий отнесено к ведению федеральных судов, а большинство споров рассматривается судами штатов: к их ведению отнесено все, что не закреплено за федеральными судами. М. С. Шаварин пишет, что в судах штатов рассматривается «более 96 % дел, возбуждаемых ежегодно, т. е. свыше 90 млн дел» [Шаварин 2011: 81]. Однако, как отмечают многие ученые, такой подход негативно сказывается на системе правосудия в целом. Так, А. В. Малько считает, что
«плюрализм форм судебных систем штатов, их разнотипность и разная степень регламентации со стороны законодательной власти не приводят к необходимому единообразию и эффективности судопроизводства» [Малько, Гуляков 2016: 7]. М. С. Шаварин указывает, что при такой степени самостоятельности общие нормы толкуются разными судами по-разному, что затрудняет осуществление правосудия [Шаварин 2011: 82].
Для федераций, которые создавались «сверху» (Россия, Австрия, Индия), характерно стремление «вписать» суды субъектов в общую иерархию судов, сделав их нижним звеном в единой судебной системе страны. Так, в главе «Судебная власть» Федерального конституционного закона Австрии (ст. 82-94) прямо говорится, что вся судебная власть исходит от Федерации. Организация и компетенция судов устанавливаются федеральным законом. Сходные нормы содержатся и в Конституции РФ: согласно ст. 71 судоустройство относится к федеральному ведению.
В России разграничение судов на федеральные и суды субъектов закрепено в Федеральном конституционном законе от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» (далее -Закон о судебной системе). В субъектах РФ предусмотрено учреждение мировых судей и конституционных (уставных) судов. И если мировые судьи полностью вписаны в судебную систему РФ как суды нижнего звена в единой системе судов общей юрисдикции, то наличие в субъектах РФ конституционных (уставных) судов обеспечивает соблюдение принципа разделения властей в субъектах РФ с точки зрения обеспечения их самостоятельности в федеративных отношениях.
Возможность учреждения в субъектах РФ конституционных (уставных) судов предусмотрена в п. 1 ст. 27 Закона о судебной системе. Однако, в отличие мировых судей, учреждение которых является обязательным, конституционные (уставные) суды создаются исключительно по усмотрению органов государственной власти субъектов РФ. Согласно ст. 27 Закона основной целью создания таких судов является выполнение функции нормо-контроля.
Законы о конституционных (уставных) судах были приняты только в 28 субъектах РФ, при этом фактически учреждены только
в 18 субъектах, а два из них (в Челябинской области и Республике Бурятия) позже были упразднены. Соответственно возникают вопросы: чем вызвана невостребованность данного органа в субъектах РФ и можно ли в таком случае говорить о реализации принципа разделения властей на уровне субъектов РФ?
В силу ст. 27 Закона о судебной системе к полномочиям конституционных (уставных) судов субъектов РФ относятся рассмотрение нормативных актов субъектов РФ и органов местного самоуправления на предмет соответствия их конституции (уставу) региона, а также толкование конституций (уставов) субъектов РФ. Конституционный Суд РФ в Определении от 6 марта 2003 г. № 103-0 указал, что данный перечень полномочий не является исчерпывающим и по усмотрению регионального законодателя возможно наделение конституционных (уставных) судов дополнительными полномочиями с учетом того, что данные органы являются органами нормоконтроля, т. е. не могут рассматривать дела, подсудные судам общей юрисдикции, арбитражным судам, специализированным судам, полномочия которых установлены федеральным законодательством.
Отдельные субъекты РФ воспользовались данным правом. Так, в соответствии со ст. 4 закона Калининградской области от 2 октября 2000 г. № 247 «Об Уставном суде Калининградской области» Уставному суду предоставлено дополнительное полномочие по экспертизе законопроектов Калининградской областной Думы на предмет соответствия их Уставу Калининградской области. Конституционному суду Республики Северная Осетия - Алания предоставлено право рассматривать споры между органами государственной власти Республики. Аналогичными дополнительными полномочиями (по экспертизе законопроектов и рассмотрению споров между органами государственной власти) обладает Конституционный суд Республики Татарстан.
Несмотря на изложенное выше результативность работы конституционных (уставных) судов субъектов РФ традиционно низкая.
Так, в 2018 г. Конституционный суд Республики Дагестан вынес всего два постановления и два определения, а в 2019 г. -три постановления и семь определений;
Конституционный суд Республики Северная Осетия - Алания в 2018 г. вынес четыре постановления и пять определений, а в 2019 г. - два определения и два постановления; Конституционный суд Республики Саха в 2018 г. вынес три постановления и восемь определений, а в 2019 г. - три постановления и четыре определения; Конституционный суд Республики Татарстан - три постановления и 10 определений и семь постановлений и 10 определений соответственно. Уставный суд Свердловской области за
2018 г. вынес одно решение и два постановления, а за 2019 г. - два постановления. В Конституционном суде Республики Коми за 2018 г. было вынесено одно определение - об отказе в принятии жалобы; в
2019 г. его работа несколько активизировалась: им было вынесено четыре постановления и одно определение. В Конституционном суде Чеченской Республики с момента его создания не было рассмотрено ни одного дела1.
Наиболее результативной можно назвать работу Уставного суда Калининградской области, который в 2018 г. вынес 10 постановлений и более 100 определений, а в 2019 г. -10 постановлений и 52 определения. Однако следует учитывать, что большинство этих определений касается процедурных вопросов: назначения и переноса судебных заседаний, результатов предварительного рассмотрения дел. Относительно высокая эффективность деятельности Уставного суда Калининградской области обусловлена также тем, что он тесно сотрудничает с законодательными и исполнительными органами государственной власти, не только рассматривая обращения граждан, но и осуществляя толкование нормативных актов и по запросам органов государственной власти проверяя нормативные акты муниципальных образований на соответствие Уставу Калининградской области.
Низкая результативность деятельности органа региональной конституционной юстиции может свидетельствовать как о высоком уровне регионального законодательства и отсутствии в нем противоречий, так и о недоверии населения и органов публичной власти региона к данному органу. Опыт показывает,
что эффективная деятельность региональных конституционных (уставных) судов возможна только в случае их востребованности со стороны законодательной и исполнительной ветвей власти, органов местного самоуправления, стремления органов власти региона сотрудничать в общей системе разделения властей, позволяя судам беспрепятственно осуществлять возложенные на них полномочия.
Тем не менее пока наблюдается не только нежелание органов государственной власти субъектов РФ учреждать в них конституционные (уставные) суды, но и тенденция к их упразднению. Так, Уставный суд Челябин-
Эффективная деятельность региональных конституционных (уставных) судов возможна только в случае их востребованности со стороны законодательной и исполнительной ветвей власти, органов местного самоуправления
ской области ликвидирован 1 марта 2014 г.2 В Республике Бурятия суд фактически бездействовал с начала 2012 г., поскольку в связи с выходом в отставку председателя суда в нем отсутствовал кворум, необходимый для рассмотрения дел. С 2014 г. деятельность данного суда была официально приостановлена, а в мае 2018 г. принят закон о его упразднении3. На повестку Законодательного собрания Санкт-Петербурга вопрос о прекращении деятельности Уставного суда Санкт-Петербурга выносился трижды, но ни разу не набрал необходимого числа голосов.
Нежелание региональных органов власти образовывать и брать на содержание региональных бюджетов конституционные (уставные) суды субъектов РФ подкрепляется тем, что при отсутствии такого суда в регионе его функции выполняются судами общей юрисдикции. Статья 20 Кодекса ад-
1 Информация взята с официальных сайтов конституционных (уставных) судов субъектов РФ.
2 Об особенностях регулирования отдельных правоотношений в связи с совершенствованием системы органов государственной власти Челябинской области: закон Челябинской области от 30 января 2014 г. № 627-
ОЗ // Южноуральская панорама. 2014. № 16.
3 Об упразднении Конституционного суда Республики Бурятия: закон Республики Бурятия от 9 мая 2018 г. № 2938-V // URL: https://egov-buryatia.ru/npa_ template/.
министративного судопроизводства РФ (далее - КАС РФ) устанавливает, что оспаривание нормативных актов подсудно областным судам и другим высшим судам регионов. Данное нормативное предписание разъясняется в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 г. № 50, в п. 4 которого указывается, что дела о проверке соответствия нормативных актов принятым органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта РФ конституциям (уставам) регионов должны рассматриваться конституционными (уставными) судами, и только если такие суды вообще не были созданы, их полномочия осуществляют суды общей юрисдикции.
Противники создания в регионах конституционных (уставных) судов указывают на экономическую нецелесообразность их учреждения: при низкой результативности работы таких судов на их содержание требуются значительные денежные средства, которые могут быть потрачены на более насущные нужды. Представляется все же, что расходы эти не настолько велики, чтобы пробить большую брешь в бюджете региона, а главная причина нежелания учреждать такие суды кроется в функциях, которые на них возложены. Существуя в системе сдержек и противовесов, органы государственной власти при формировании регионального органа конституционной юстиции фактически сами ограничивают свою деятельность, устанавливая дополнительный контроль за ней, выделяя на уровне субъекта РФ самостоятельную и независимую ветвь власти, которая сможет принимать решения, противоречащие интересам органов государственной власти региона. В частности, именно такая ситуация сложилась в Челябинской области, в результате чего Челябинский суд был расформирован [Казанцев, Савоськин 2014: 49].
С. Э. Несмеянова весьма негативно отзывалась о нежелании региональных законодателей учреждать уставные суды, указывая, что суды общей юрисдикции «не приспособлены для отправления конституционного правосудия» [Несмеянова 1998: 107]. Согла-
шаясь с данным мнением, отметим, что для приведения законодательства в соответствие с нормами ст. 10 Конституции РФ, устанавливающими наличие самостоятельных ветвей власти, необходимо предусмотреть обязательное формирование на уровне субъектов РФ самостоятельных судебных органов. При этом возникает вопрос: что необходимо предпринять, чтобы, с одной стороны, соблюсти принцип разделения властей на уровне регионов, а с другой - минимизировать денежные средства, необходимые для содержания таких судов?
Для разрешения сложившейся ситуации можно обратиться к опыту Германии, которая является родоначальником конституционной юстиции и имеет устоявшуюся систему конституционных судов субъектов федерации. Ранее результативность работы этих судов тоже была низкой, и ставился вопрос об их расформировании, однако данная тенденция была преодолена, и в настоящее время собственные органы конституционной юстиции функционируют во всех субъектах Германии. Судьи данных судов осуществляют свою деятельность не на постоянной основе, а созываются при необходимости разрешения конкретных дел. Техническое обеспечение конституционных судов земель Германии осуществляется аппаратами федеральных судов.
По мнению А. П. Урбаевой, немецкая система конституционного контроля может быть взята на вооружение российскими учеными и практическими работниками [Урбае-ва 2016: 526]. В целом соглашаясь с данным высказыванием, отметим, что региональный законодатель может воспользоваться опытом Германии именно в части формирования конституционных судов субъектов РФ как органов, которые не функционируют постоянно, а созываются в случае необходимости. Такая позиция не будет противоречить Закону о судебной системе, позволит сэкономить средства, выделяемые на содержание судов, и построить в регионах систему органов государственной власти, которая будет соответствовать принципу разделения властей, провозглашенному в ст. 10 Конституции РФ.
Список литературы
Казанцев А. О., Савоськин А. В. В Челябинской области незаконно упразднили Уставный суд // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 6. С. 48-52.
Малько А. В., Гуляков А. Д. Судебный федерализм в контексте генезисного и историко-типологического подходов // Право и государство: теория и практика. 2016. № 7. С. 6-10.
Мочалов А. Н. Судебный федерализм Австралии // Российский юридический журнал. 2009. № 2. С. 191-195.
Несмеянова С. Э. К вопросу о развитии конституционной юстиции в Российской Федерации // Российский юридический журнал. 1998. № 1. С. 106-115.
Урбаева А. П. Порядок формирования конституционных судов федеральных земель ФРГ // Молодой ученый. 2016. № 5. С. 524-527.
Шаварин М. С. Особенности судов в Американских штатах // США и Канада: экономика, политика, культура. 2011. № 3. С. 79-87.
Елена Александровна Кравцова - кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры гражданско-правовых дисциплин Белгородского юридического института МВД России им. И. Д. Путилина. 308024, Российская Федерация, Белгородская область, Белгород, ул. Горького, д. 71. E-mail: 543375@mail.ru.
On the Need to Form Constitutional (Statutory) Courts in the Subjects of the Russian Federation
The mandatory existence of independent legislative, executive and judicial branches of government at the level of the Russian Federation constituent entities is defined by the concept of federal relations, which are organically derived from the text of the Constitution of the Russian Federation. However, the analysis of the system of state authorities that has actually developed in the subjects shows that it is possible to speak of a really functioning independent triad of authorities only in those subjects of the Russian Federation in which the constitutional (statutory) courts are established and functioning. Currently, such courts operate only in 16 regions of the Russian Federation, and there is a tendency to further reduce their quantity. The purpose of this article is to analyze the current situation in the sphere of establishment and functioning of the independent judiciary, at the level of constituent entities of the Russian Federation, development of proposals to bring the situation in accordance with the regulations of the Constitution.
Having analyzed current Russian and foreign legislation, the author proposes to provide for the mandatory establishment of constitutional justice bodies in the subjects of the Russian Federation, giving the subjects of the Russian Federation the right to organize the activities of these courts not on a permanent basis, but by convening judges as necessary to consider specific cases.
Keywords: judicial system, federalism, state authorities of the subjects of the Russian Federation, subjects of the Federation, constitutional courts of the subjects of the Russian Federation
References
Kazantsev A. O., Savoskin A. V. V Chelyabinskoi oblasti nezakonno uprazdnili Ustavnyi sud [In the Chelyabinsk Region the Charter Court Was Illegally Abolished], Konstitutsionnoe i munitsipal'noe pravo, 2014, no. 6, pp. 48-52.
Malko A. V., Gulyakov A. D. Sudebnyi federalizm v kontekste genezisnogo i istoriko-tipologicheskogo podkhodov [Judicial Federalism in the Context of Genesis and Historical-Typological Approaches], Pravo i gosudarstvo: teoriya i praktika, 2016, no. 7, pp. 6-10.
Mochalov A. N. Sudebnyi federalizm Avstralii [Judicial Federalism in Australia], Rossiiskii yuridicheskii zhurnal, 2009, no. 2, pp. 191-195.
Nesmeyanova S. E. K voprosu o razvitii konstitutsionnoi yustitsii v Rossiiskoi Federatsii [On the Development of Constitutional Justice in the Russian Federation], Rossiiskii yuridicheskii zhurnal, 1998, no. 1, pp. 106-115.
Shavarin M. S. Osobennosti sudov v Amerikanskikh shtatakh [Features of Courts in the American States], USA & Canada: Economics, Politics, Culture, 2011, no. 3, pp. 79-87.
Urbaeva A. P. Poryadok formirovaniya konstitutsionnykh sudov federal'nykh zemel' FRG [Formation of the Constitutional Courts of Lander in Germany], Molodoi uchenyi, 2016, no. 5, pp. 524-527.
Elena Kravtsova - candidate of juridical sciences, associate professor of the Department of civil law, I. D. Putilin Belgorod Judicial Institute of Ministry of Internal Affairs of Russia. 308024, Russian Federation, Belgorod, Gor'kogo str., 71. E-mail: 543375@mail.ru.
Дата поступления в редакцию / Received: 03.02.2020
Дата принятия решения об опубликовании / Accepted: 28.02.2020
