CC BY
4ГРАЖДАНСКОЕ ПРАВО
УДК 346.93
О некоторых вопросах возмещения убытков, возникающих в результате реализации права на социальные льготы
Р.И. Пейзак
Уфимский филиал ФГОБУ ВО
«Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации»
Уфа, Российская Федерация
Аннотация. В статье рассматриваются актуальные вопросы возмещения убытков, возникающих в результате реализации права на социальные льготы. Автор приводит ранние примеры из арбитражной судебной практики и сопоставляет их с тенденциями развития отечественного законодательства в области применения социальных льгот, а также с правоприменительной практикой органов государственной власти и органов местного самоуправления в части принятия и исполнения нормативных правовых актов, регулирующих общественные отношения в области социальной защиты населения. Анализируются условия реализации (соблюдения) интересов организаций, осуществляющих деятельность в области обеспечения социальных льгот в контексте того, что функционирование юридических лиц, обеспечивающих социальные льготы, должно не просто поддерживаться органами государственной власти, но решаться в оперативном порядке, поскольку вопросы компенсации организациям затрат, вызванных исполнением социальных задач по предоставлению льгот гражданам, обусловлены фактором стабилизации общественных отношений в правовом государстве. Отмечается, что нормы бюджетного законодательства должны истолковываться таким образом, чтобы исключить двусмысленность при применении законоположений.
Ключевые слова: арбитражная практика, социальные льготы, возмещение убытков, организации, публично-правовые образования, интересы органов власти.
Для цитирования: Пейзак Р.И. О некоторых вопросах возмещения убытков, возникающих в результате реализации права на социальные льготы // Право и государственность. 2024. № 1 (2). С. 78-82.
On some issues of compensation for losses arising from the exercise of the right to social benefits
R.I. Peyzak
Ufa branch of FGOBUHE
«Financial University under the Government of the Russian Federation»
Ufa, Russian Federation
Abstract. The article discusses topical issues of compensation for losses arising from the exercise of the right to social benefits. The author gives early examples from arbitration judicial practice and compares them with the trends in the development of domestic legislation in the field of the application of social benefits, as well as with the law enforcement practice of state authorities and local authorities in terms of the adoption and implementation of regulatory legal acts regulating public relations in the field of social protection of the population. The conditions for the implementation (observance) of the interests of organizations engaged in activities in the field of providing social benefits are analyzed in the context of the fact that the functioning of legal entities providing social benefits should not only be supported by state authorities, but resolved promptly, since issues of compensation to organizations for costs caused by the fulfillment of social tasks to provide benefits to citizens are caused by the factor of stabilization of public relations in the rule of law. It is noted that the norms of budget legislation should be interpreted in such a way as to exclude ambiguity in the application of laws.
Keywords: arbitration practice, social benefits, indemnification, organizations, public legal entities, interests of authorities.
For citation: Peyzak R.I. On some issues of compensation for losses arising from the realization of the right to social benefits // Law and statehood. 2024. № 1 (2). P. 78-82.
В хозяйственной практике организаций, деятельность которых связана с предоставлением различного вида социальных льгот, по-прежнему встречаются судебные споры о возмещении убытков организаций за истекшие финансовые периоды. Участниками таких споров, с одной стороны, являются органы государственной власти и органы местного самоуправления различного уровня, а с другой - хозяйствующие субъекты и некоммерческие организации, которые непосредственно реализуют нормы о социальных льготах в соответствии с федеральным и регионально-субъектным законодательством. Споры, возникающие между органами публичной власти и хозяйствующими субъектами, свидетельствуют о существенных недоработках в плане разрешения противоречий, особенно в контрактной сфере и в реализации социальных прав граждан и организаций. Как справедливо отмечают И.Г. Львова и Л.В. Бурнышева, «ущерб» является понятием более узким по отношению к понятиям «вред» и «убытки» и представляет собой составную часть термина «убыток» в виде имущественных потерь [1, с. 112].
В одном из арбитражных процессов, проходивших в Приволжском федеральном округе, было рассмотрено дело по иску ГУП «Производственное объединение» о взыскании задолженности по возмещению 50 % скидки по коммунальным платежам гражданам, подвергшимся воздействию радиации (дело № А05-39/00-3/12)1. Исковые требования были удовлетворены. Несмотря на это, уполномоченный орган государственной власти в области финансов подал жалобу в кассационный суд на основании того, что «судебные инстанции не отграничили требований, связанных с гражданско-правовыми обязательствами, от бюджетных правоотношений», рассмотрение которых не входит в компетенцию арбитражного суда.
Между тем арбитражные суды, отказывая в удовлетворении кассационных жалоб, придерживаются общей позиции о том, что правоотношения характеризуются судом
как «имеющие комплексный характер» и со -стоящие из «отношений, которые складываются в сфере бюджетного распределения», затрагивают сферу гражданского оборота, как бы опосредуют взаимодействие коммерческих организаций с государственными органами и гражданами. Материалы судебной практики, по которым принимались судебные постановления в пользу организаций, исполняющих федеральные законы в части предоставления социальных льгот различным категориям граждан, свидетельствуют, что неразрывность таких правоотношений обусловлена возникающими при их реализации социальными правами, споры по которым выходят за рамки собственно бюджетных правоотношений, связанных с движением денежных средств между бюджетами различных уровней.
Так, в соответствии с Постановлением ФАСО по делу № 3119 было отменено решение Арбитражного суда Тверской области о взыскании в пользу ОАО убытков, возникших в связи с реализацией Федерального закона от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», и, соответственно, вся сумма убытков была взыскана с казны муниципального образования в лице финансового отдела администрации как распорядителя финансовых средств2. Арбитражные суды правильно ссылаются на необходимость установления вины как обязательного элемента требования о взыскании убытков в действиях органов государственной власти и органов местного самоуправления, обусловленных либо отсутствием порядка и методики расчета компенсации социальных льгот, либо неверным их расчетом.
Между тем 28 июня 2022 года Верховный Суд Российской Федерации вынес Определение № 308-ЭС23-2251 по делу № А53-1827/2022, согласно которому в целях разрешения вопроса о компенсации убытков, причиненных предприятию, обеспечивающему льготную перевозку граждан, имеющих статус тружеников тыла или жертв политических репрессий, а также ветеранов труда, по иску предприятия к Департамен-
1 Решение Арбитражного суда Архангельской области от 19 июля 2017 г. по делу № А05-2150/2017 // Архив суда.
2 Постановление ФАСО от 31 октября 2001 г. по делу № 3119 // Архив суда.
ту труда и социального развития города Волгодонска высшая судебная инстанция отметила, что нижестоящие суды, удовлетворяя иск предприятия к муниципальному образованию о взыскании убытков, проигнорировали регионально-субъектное законодательство, определяющее механизм возмещения таких расходов, связанных с компенсацией предприятию социальных льгот на перевозку граждан, имеющих статус тружеников тыла или жертв политических репрессий [2].
Вместе с тем следует принять во внимание, что при рассмотрении дел о взыскании убытков, связанных с реализацией установленных федеральными законами льгот и компенсаций, необходимо учитывать требования бюджетного законодательства. В соответствии с ч. 1 ст. 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации1 (далее - БК РФ) если принимается закон либо другой нормативный правовой акт, предусматривающий увеличение расходных обязательств по существующим видам расходных обязательств или введение новых видов расходных обязательств, которые до его принятия не исполнялись ни одним публично-правовым образованием, указанный нормативный правовой акт должен содержать нормы, определяющие источники и порядок исполнения новых видов расходных обязательств, в том числе в случае необходимости - порядок передачи финансовых ресурсов на новые виды расходных обязательств в соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации.
Возникает резонный вопрос: чем руководствоваться при рассмотрении дел о взыскании убытков по социальным льготам -федеральным кодифицированным законом или законом субъекта Российской Федерации? С точки зрения иерархии источников права, конечно же, БК РФ имеет приоритет над региональным законодательством, нормы которого не должны противоречить положениям федерального законодательства. Однако региональные парламенты могут беспрепятственно принимать законы, уста-
навливающие порядок и условия расчета компенсации по социальным льготам, которые должны быть доведены до исполнителей - предприятий, оказывающих услуги на основании заключенных договоров с соответствующими органами публичной власти и казенными учреждениями [3, с. 220].
Ранее арбитражная практика имела такие тенденции, при которых у судов первой и второй инстанций были различные подходы к реализации принципа приоритета бюджетного законодательства. Так, рассматривая дело о взыскании сумм, недополученных кооперативом в связи с предоставлением льгот по жилищно-коммунальным услугам лицам, награжденным знаком «Почетный донор России», Арбитражный суд Республики Карелия своим решением удовлетворил иск и взыскал недополученные суммы с Министерства финансов Российской Федерации. Подав апелляционную жалобу, министерство настаивало на применении принципа приоритета бюджетного законодательства, в связи с чем Арбитражный суд Республики Карелия пришел к выводу, что отдельные положения ст. 83 БК РФ, которые должны быть применены в деле, не соответствуют Конституции Российской Федерации2. Важным в деле аргументом суда явилась позиция, согласно которой п. 5 ст. 83 БК РФ противоречит ст. 1, 7, 18 и 19 Конституции Российской Федерации, поскольку освобождает государство от выполнения бюджетных обязательств в части возмещения льгот и компенсаций, гарантированных и установленных федеральным законодательством, и тем самым препятствует реализации прав и свобод граждан и юридических лиц. В последующем, несоответствующие законоположения были исключены из бюджетного законодательства.
Обсуждая вопрос об отсутствии четкого правового механизма возмещения данного вида льгот, Конституционный Суд Российской Федерации повторил позицию, выраженную в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 2 февраля 1999 г., согласно которой
1 Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 31. Ст. 3823.
2 Постановление ФАСО от 25 июня 2002 г. по делу № А 26-7306/01-01-06/383 // Архив суда.
«пробел в законодательном регулировании, сохраняющийся в результате бездействия законодательных (представительных) органов государственной власти и представительных органов местного самоуправления в течение длительного времени, достаточного для его устранения, не может служить непреодолимым препятствием для разрешения спорных вопросов, если от этого зависит реализация вытекающих из Конституции Российской Федерации прав и законных интересов граждан»1. Это означает, что для реализации (соблюдения) интересов организаций, осуществляющих деятельность в области обеспечения социальных льгот, должна быть установлена практика всеобъемлющей поддержки социально-ориентированным организациям. Органы публичной власти не должны бездействовать относительно решения вопроса о компенсации организациям затрат, вызванных исполнением социальной задачи по предоставлению льгот гражданам, которые должны производиться за счет средств федерального бюджета.
Совершенно очевидно, что нормы бюджетного законодательства должны истолковываться таким образом, чтобы исключить двусмысленность при применении законоположений. Поэтому органы государственной власти должны учитывать соответствующие расходы при формировании и принятии федерального, региональных и муниципальных бюджетов.
После внесения поправок в бюджетное законодательство и принятия решений высшим органом конституционной юстиции арбитражная практика, как представляется, приобрела однозначный характер, поскольку суды в выносимых решениях начали опираться на Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 9 апреля 2002 г. № 68-О в направлении соблюдения условий предоставления социальных льгот, несмотря на отсутствие правовых условий предоставления социальных гарантий.
Так, решением Арбитражного суда Сахалинской области с Министерства финан-
сов Российской Федерации в пользу ООО были взысканы убытки, возникшие в связи с финансированием льгот по оплате водоснабжения. Удовлетворяя исковые требования, суд первой инстанции, проанализировав федеральное законодательство в области социальной защиты граждан, пришел к выводу о том, что органы государственной власти обязаны финансировать социальные льготы за счет средств федерального бюджета в отношении получателей социальных льгот - граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне, ветеранов, доноров крови, героев Советского Союза, героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы, жертв политических репрессий, бывших несовершеннолетних узников концлагерей.
Что касается организаций, то получатели бюджетных средств, согласно положениям ст. 6 БК РФ, разграничены. К ним относятся публично-правовые образования, казенные учреждения, а к получателям средств из бюджета - юридические лица, не являющиеся участниками бюджетного процесса, индивидуальнее предприниматели, физические лица.
Необходимо отметить, что из всех видов юридических лиц, которые предоставляют льготы гражданам, в числе участников бюджетного процесса названа достаточно узкая группа - находящиеся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств казенные учреждения (ст. 6 БК РФ). В контексте совершенствования законодательства в направлении возмещения убытков, возникающих в результате реализации права на социальные льготы, необходимо при организации и планировании межбюджетных отношений во всех заинтересованных инстанциях учитывать определения и постановления Конституционного Суда Российской Федерации, которые разъясняют вопросы урегулирования споров о возмещении убытков в связи с предоставлением социальных льгот. Практика показывает,
1 По запросу Арбитражного суда Республики Карелия о проверке конституционности пункта 5 статьи 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статей 4 и 11 Закона Российской Федерации «О донорстве крови и ее компонентов» : определение Конституционного Суда Российской Федерации от 9 апреля 2002 г. № 68-О // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 29. Ст. 3004.
что должностные лица органов местного самоуправления слабо осведомлены о значимых решениях, принимаемых высшим органом конституционной юстиции [4, с. 182]. Целесообразно проводить мониторинг долгов федерального бюджета перед организациями в пределах общего срока исковой давности, а также в целях решения вопроса
о задолженностях в судебном или внесудебном порядке. В процессе исполнения регионального бюджета важно учитывать права и интересы муниципальных организаций на возмещение своих убытков при реализации социальных льгот, учитывая положения регионально-субъектного законодательства во взаимосвязи с решениями судов.
Список литературы
1. Львова И.Г., Бурнышева Л.В. Ущерб публично-правовому образованию как категория финансового права // Сибирское юридическое обозрение. 2020. № 17 (1). С. 110-115.
2. Верховный Суд пояснил нюансы взыскания убытков в пользу транспортных предприятий, обслуживающих «льготников» // Адвокатская газета. 2023. 5 июля.
3. Шайхуллин М.С. Проблемы правового регулирования эффективности использования материальных и иных ресурсов местного самоуправления // Права человека в диалоге государственной власти и гражданского общества : сборник материалов Всероссийской научно-практической конференции, посвященной Дню прав человека. В 2-х частях / отв. редактор Е.О. Тулупова. 2020. С. 220-225.
4. Шайхуллин М.С. Судебная защита прав местного самоуправления // Академическая публицистика. 2021. № 2. С. 182-184.
References
1. L'vova I.G., Burnysheva L.V. Ushcherb publichno-pravovomu obrazovaniyu kak kategoriya finansovogo prava // Sibirskoe yuridicheskoe obozrenie. 2020. № 17 (1). S. 110-115.
2. Verhovnyj Sud poyasnil nyuansy vzyskaniya ubytkov v pol'zu transportnyh predpriyatij, obsluzhivayushchih «l'gotnikov» // Advokatskaya gazeta. 2023. 5 iyulya.
3. Shaikhullin M.S. Problemy pravovogo regulirovaniya effektivnosti ispol'zovaniya material'nyh i inyh resursov mestnogo samoupravleniya // Prava cheloveka v dialoge gosudarstvennoj vlasti i grazhdanskogo obshchestva : sbornik materialov Vserossijskoj nauchno-prakticheskoj konferencii, posvyashchennoj Dnyu prav cheloveka. V 2-h chastyah / otv. redaktor E.O. Tulupova. 2020. S. 220-225.
4. Shaikhullin M.S. Sudebnaya zashchita prav mestnogo samoupravleniya // Akademicheskaya publicistika. 2021. № 2. S. 182-184.
Информация об авторе (авторах): Пейзак Руслан Игоревич, доцент кафедры «Философия, история и право» Уфимского филиала Финансового университета при Правительстве Российской Федерации (450015, Россия, Уфа, ул. Мустая Карима, 69/1), кандидат юридических наук.
Information about the author(s): Peyzak Ruslan Igorevich, Associate Professor, Department of Philosophy, History and Law, Ufa Branch of the Financial University under the Government of the Russian Federation (450015, Russia, Ufa, Mustaya Karima St., 69/1), Candidate of Law.
Статья поступила в редакцию 28.01.2024; одобрена после рецензирования 03.03.2024; принята к публикации 08.05.2024.
The article was submitted to the editorial office of the 28.01.2024; approved after 03.03.2023 review; accepted for publication 08.05.2024.
