CC BY
989
Мякишев Г. Ф.
для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2013. -№ 14. - Ст. 1652.
3. Постановление Правительства Российской Федерации от 8 ноября 2013 г. № 1005 «О банковских гарантиях, используемых для целей Федерального закона "О контрактной системе
в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд"» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2013. - № 46. - Ст. 5947.
4. Райзберг Б. А, Лозовский Л. Ш., Стародубцева Е. Б. Современный экономический словарь. - М.: ИНФРА-М, 2006.
E. N. Uchaeva
PROTECTION OF THE CUSTOMER'S RIGHTS AND ANTI-DUMPING MEASURES OF THE LAW OF THE RUSSIAN FEDERATION DATED BACH 05.04.2013 № 44-R.F. «ABOUT CONTRACT SYSTEM IN THE SPHERA OF PROCUREMENT OF GOODS, WORK AND SERVICES FOR STATE AND MUNICIPAL NEEDS»
The State and Municipal procurement is directed towards an achievement of the transparency and effectiveness in spending of the state and municipal budget funds. However, customers often face problems, some of those are considered in this article.
Key words: procurement, budget, contract system, bank warranty, dumping.
UCHAEVA Ekaterina Nikolaevna - Candidate of Legal Sciences, Associate Professor of the department of Constitutional and Administrative Law of the Mari State University, Yoshkar-Ola.
E-mail: Uchaeva.sms.come@mail.ru
УДК 342.61
О НЕКОТОРЫХ ВОПРОСАХ СТРУКТУРИРОВАНИЯ ИСПОЛНИТЕЛЬНОМ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Мякишев Геннадий Федорович,
заместитель Руководителя Администрации Главы Республики Марий Эл, начальник Государственно-правового управления Главы Республики Марий Эл, заслуженный юрист Российской Федерации, г. Йошкар-Ола.
E-mail: law@marsu.ru
Автор продолжает исследование природы и построения исполнительной власти в субъектах Российской Федерации. На основе изучения практики формирования исполнительной власти в республиках, краях, областях России делаются выводы о соответствии существующих моделей в субъектах Российской Федерации законодательству и вносятся предложения по совершенствованию структуры управления. Приводится примерная схема и наименование органов исполнительной власти.
Ключевые слова: Конституция Российской Федерации, глава субъекта Российской Федерации, исполнительная власть, правительство, структура, полномочия.
Автор уже обращался к исследованию организации исполнительной власти в субъектах России в 2007 году, опубликовав статью в Марийском юридическом вестнике № 5. Тогда была сделана попытка дать определение понятий «исполнительная власть»,
«орган исполнительной власти», а также обращено внимание на существовавшую в то время структуру исполнительной власти в субъектах Российской Федерации и делались некоторые выводы по совершенствованию ее в дальнейшем.
В настоящей публикации хотелось бы подробнее остановиться на подходах к построению исполнительной власти и с несколько других позиций дать
оценку существующих моделей устройства исполнительной ветви власти в субъектах как составных частях федеративной России.
Понятно, что любое территориально-государственное образование должно иметь определенную систему построения своих органов, осуществляющих функции управления, т. е. их структурировать. Структура (от латинского structura - строение, расположение, порядок) - совокупность устойчивых связей объекта, обеспечивающих его целостность и тождественность самому себе, т. е. сохранение основных свойств при различных внешних и внутренних изменениях [2].
Марийский юридический вестник • № 1 (12)/2015
59
Конституционное, муниципальное и административное право
Применительно к субъектам Российской Федерации значит, что это должна быть целостная, понятная, устойчивая система государственных органов, несущих ответственность за эффективное выполнение возложенных законом функций управления по социально-экономическому развитию соответствующей территории. При этом система должна реализовывать функции обеспечения управления не только собственных полномочий субъекта, но в одинаковой степени выполнять переданные этим органам в установленном порядке полномочия Российской Федерации.
Статья 77 Конституции Российской Федерации определяет, что система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. Такой федеральный закон вступил в силу 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ [1]. Под системой государственных органов в этом законе понимается совокупность органов законодательной, исполнительной и судебной властей.
Обратимся к исполнительной власти и попытаемся разобраться, как она сконструирована. Начнем с того, кто ею руководит.
Федеральный закон № 184-ФЗ устанавливает принцип, согласно которому систему исполнительной власти возглавляет высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации (ст. 17). А если персонально, то это высшее должностное лицо или руководитель высшего исполнительного органа государственной власти. Указанные лица приравниваются по статусу и полномочиям.
Таким образом, Федеральный закон позволяет субъекту Российской Федерации избрать один из двух способов формирования структуры исполнительной власти, который он (субъект) должен закрепить в конституции (уставе). Эти оба способа довольно распространены на практике во многих государствах.
В чем состоит существенная разница названных должностных лиц? В первом случае высшее должностное лицо (глава, губернатор, глава администрации) является высшим исполнительным органом государственной власти и руководит иными органами исполнительной власти на основе единоначалия. Во втором случае высшим исполнительным органом является специальный орган (правительство, кабинет министров), который руководит иными исполнительными органами на основе коллегиальности. Высшее должностное лицо несет ответственность за исполнение своих полномочий и работу подчиненных органов, а руководитель коллегиального органа отвечает за его
60
деятельность, а члены этого органа - за порученную сферу (отрасль, функцию) и в отдельных случаях - за всю деятельность этого органа. Решения высшим должностным лицом принимаются единолично, а другим - как правило, после обсуждения с членами высшего исполнительного органа.
В начале 2000 годов в абсолютном большинстве субъектов исполнительную власть возглавляли высшие должностные лица, и лишь в отдельных случаях (республики Карелия, Хакасия) - председатели правительств, в настоящее время эта форма сохранилась только в Республике Тыва.
Вместе с тем, во многих субъектах Российской Федерации наряду с высшим должностным лицом в структуре органов исполнительной власти, стали образовываться правительства (кабинеты министров) во главе с председателями (премьер-министрами, главами и др.), которые руководят другими исполнительными органами. Эта мода пошла из советских времен, когда в республиках существовали Советы министров, правительства, подчиненные Верховному Совету республики. В краях, областях были исполнительные комитеты (исполкомы) Советов народных депутатов. Но слово «исполком» не прижилось, зато наименование «правительство» пошло в обиход.
Причем такие правительства стали формироваться своеобразно, вопреки уже оправданным классическим формам. Так, в отдельных субъектах Российской Федерации есть правительство, но нет заместителей председателя правительства и министров, в других случаях нет министров, руководители органов именуются двояко министрами - членами правительства, заместители губернатора - заместители председателя правительства. Число заместителей председателя правительства достигает 15 человек.
Практика показывает, что образование правительства выгодно главам субъектов для того, чтобы свалить ответственность за неудачи в тех или иных сферах на правительство, поменять его в целом или только руководителя.
Мало того, в ряде случаев правительство стало именоваться в конституциях (уставах) высшим органом исполнительной власти субъекта. Таким образом, получается два высших органа государственной власти: глава субъекта и правительство. Происходит смешение полномочий, трудно определить, кто за что отвечает.
Само название «высший исполнительный орган власти» предполагает, что в иерархии выше его не должно быть другой властной структуры, обладающей такими же или подобными полномочиями. Здесь получается совсем по-иному. Зачастую такое правительство несамостоятельно, действует по поручениям губернатора, главы субъекта, который вправе отменить акты правительства. Может возникнуть вопрос: правомерны ли решения такого правительства по
Марийский юридический вестник • № 1 (12)/2015
Мякишев Г. Ф.
полномочиям субъекта Российской Федерации, если они приняты не главой субъекта? Оппоненты могут возразить, указав, что такая структура, названного органа закреплена в конституции (уставе) и законах субъекта Российской Федерации. Но тогда, может быть, возникает несоответствие с Федеральным законом № 184-ФЗ.
Какие можно сделать выводы из вышесказанного?
1. В тех субъектах Российской Федерации, где исполнительная власть структуризована по схеме: глава области (края), администрация области (края), департаменты, комитеты, управления, агентства и т. п. -система в полной мере соответствует законодательству и общепринятой практике (28 субъектов).
Возможен и второй вариант: когда правительство является высшим исполнительным органом власти, а его председатель - одновременно высшее должностное лицо субъекта.
2. В тех субъектах Российской Федерации, где исполнительная власть построена по схеме: глава субъекта, правительство во главе с руководителем субъекта, министерства (по основным отраслям и функциям), иные органы исполнительной власти (департаменты, комитеты, инспекции, службы и др.), также можно согласиться с тем, что эта структура правомерна и обоснованна, поскольку:
а) решение правительства подписывает глава субъекта и берет на себя ответственность за его реализацию;
б) немаловажно то обстоятельство, что решение правительства предварительно обсуждается коллегиально (28 субъектов).
3. В тех субъектах, где наряду с главой субъекта действует отдельное правительство, возглавляемое председателем, вице-губернатором, премьер-министром (не главой субъекта), и именуется высшим органом исполнительной власти, эта схема не соответствует законодательству Российской Федерации,
4. Структура органов исполнительной власти субъекта должна формироваться с учетом построения федеральной власти, поскольку органы управления по одноименным сферам в центре и на местах должны постоянно взаимодействовать (в отсутствие прямого подчинения) на основе договоров и соглашений и, по возможности, исключать случаи, когда несколько органов управления субъекта взаимодействуют с одним министерством, ведомством Российской Федерации.
В России на уровне федерации установилась довольно устойчивая структура органов исполнительной власти: правительство, министерства, федеральные службы, федеральные агентства со свойственными им полномочиями. Исходя из этого, можно смоделировать схему управления в субъектах Россий-
ской Федерации: глава субъекта, правительство как орган общей компетенции (не высший орган), председатель, глава субъекта, заместители председателя не более 5-6, в т. ч. 1-2 первых заместителя, министры, руководители департаментов:
а) отраслевые - промышленность, транспорт, строительство и жилищно-коммунальное хозяйство с жилищной инспекцией и архстройнадзором; агропромышленный комплекс и продовольствие; образование и наука; социальная защита и служба занятости; культура, печать и межнациональные отношения, архивное дело; природных ресурсов (лесное и охотничье хозяйство), экология; здравоохранение;
б) функциональные - финансы; экономического развития и предпринимательства, по тарифам; управление государственным имуществом и земельными ресурсами; по чрезвычайным ситуациям и гражданской защите населения; юстиции - аппарат мировых судей и загса; иные менее важные сферы - спорт и туризм; информатизация и связь; ветеринария и другие органы в зависимости от структуры экономики, культуры и традиций субъекта.
5. В литературе высказывается мнение, что поскольку субъекты Российской Федерации по-разному формируют структуру исполнительной власти, то необходимо принять однотипную форму на уровне федерального закона. Совершенно не согласен с этой точкой зрения. Здесь уже отмечалось, что в соответствии с Конституцией Российской Федерации субъект самостоятельно формирует систему органов власти. Как организовать исполнительную власть - это прерогатива главы субъекта, в некоторых случаях совместно с законодательным органом власти. То есть это предмет исключительного ведения субъекта Российской Федерации. Другая форма регулирования будет противоречить федеральному устройству России.
Представляется, что с учетом опыта деятельности и организации исполнительной власти субъекты сами усовершенствуют схему управления соответствующей территорией либо инициируют обращение в органы государственной власти Российской Федерации о внесении изменений в действующее законодательство, не вторгающихся в предметы ведения субъектов России.
Литература
1. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1999. - № 42. - Ст. 5005.
2. Большой российский энциклопедический словарь. - М., 2003.
Марийский юридический вестник • № 1 (12)/2015
61
