CC BY
311
Д.А. Плеханов*
О некоторых вопросах предоставления государственных и муниципальных преференций
Аннотация. В настоящей статье рассматриваются некоторые теоретические и практические аспекты, связанные с предоставлением государственных и муниципальных преференций. Как показывает практика, значительное количество нарушений антимонопольного законодательства со стороны органов государственной власти и местного самоуправления связано с неправомерным предоставлением преференций отдельным хозяйствующим субъектам, что не может не повлиять на состояние конкуренции на соответствующем товарном рынке негативным образом. Вместе с тем в доктрине до сих пор не сложилось единого подхода к пониманию сущности и признаков государственной (муниципальной) преференции, несмотря на тот факт, что данная тема неоднократно привлекала интерес как теоретиков конкурентного права, так и практикующих специалистов в антимонопольной сфере. Нередко возникают ситуации, в которых органы власти осуществляют неверную правовую квалификацию своих действий, что неизбежно приводит к многочисленным нарушениям антимонопольного законодательства. Значительное количество дискуссионных вопросов диктует необходимость дополнительного теоретического осмысления данной темы. Ключевые слова: преференции, государство, государственный орган, государственные преференции, муниципальные преференции, органы местного самоуправления, конкурентное право, конкуренция, власть, антимонопольный орган, ФАС России.
Предоставление органами государственной власти (местного самоуправления) государственных (муниципальных) преференций является одним из способов административного вмешательства в рыночные отношения. Известно, что в ранее действовавшем законодательстве указанные действия составляли содержание понятия «государственная помощь». В современной редакции Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции»1 (далее — Закон) вместо термина «помощь» используется понятие «преференция» — предоставление федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями отдельным хозяйствующим субъектам преимущества, которое обеспечивает им более выгодные условия деятельности, путем передачи государственного или муниципального имущества, иных объектов гражданских прав либо путем предоставления имущественных льгот, государственных или муниципальных гарантий.
По справедливому замечанию В.А. Шипу-нова, «составная часть любой государственной поддержки отдельных хозяйствующих субъектов — отрицательное влияние на конкуренцию в
определенных сферах их деятельности»2. Это действительно так, однако в ряде случаев и при соблюдении определенных условий предоставление преференции может быть признано допустимым.
Вместе с тем в практике антимонопольных органов часто встречаются дела, связанные с неправомерным предоставлением государственных и муниципальных преференций. Если обратиться к статистическим данным, то можно отметить, что негативная тенденция неправомерного предоставления государственных и муниципальных преференций остается устойчивой, если не возрастает.
Так, в 2012 г. в антимонопольные органы поступило 388 заявлений о нарушении порядка предоставления преференций; в 2013 г. данный показатель составил уже 453 заявления, а в 2014 г. равнялся 567 заявлениям.
Количество возбужденных дел также увеличилось: 2012 г. — 207 дел, 2013 г. — 194 дела, 2014 г. — 259 дел3.
Таким образом, значительное количество совершаемых органами власти нарушений антимонопольного законодательства путем неправомерного предоставления государственных (муниципальных)
Российская газета. 2006. № 162.
2 Шипунов В.А. Антимонопольное регулирование предоставления государственных и муниципальных преференций. URL: http://bujet.ru/artide/196874.php (дата посещения: 15.06.2015).
3 См.: Доклад о состоянии конкуренции в РФ. URL: http://
fas.gov.ru/about/list-of-reports/list-of-reports_30092.html
(дата посещения: 15.06.2015).
*
© Плеханов Д.А., 2015
Плеханов Денис Александрович — аспирант кафедры конкурентного права Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). [[email protected]]
123995, Россия, г. Москва, ул. Садовая-Кудринская, д. 9. DOI: 10.17803/1994-1471.2015.58.9.103-107
преференций указывает на необходимость тщательного теоретического осмысления данного института и предопределяет возникновение практического интереса к ряду вопросов по указанной тематике.
Учитывая закрепленное в законе определение государственной (муниципальной) преференции, выделим ее сущностные признаки:
- Преференция является преимуществом, предоставляемым органом власти отдельному хозяйствующему субъекту.
- Данное преимущество обеспечивает хозяйствующему субъекту более выгодные условия деятельности по сравнению с конкурентами.
- Преимущество обеспечивается путем передачи имущества, иных объектов гражданских прав либо предоставления имущественных льгот, государственных или муниципальных гарантий4. В литературе предлагается выделять и иные
признаки государственной (муниципальной) преференции. Например, К.С. Коровина указывает на такие признаки, как использование государственных ресурсов и предоставление ее с согласия антимонопольного органа5. Полагаем, что такой признак, как использование государственных ресурсов, представляется неопределенным и может быть истолкован весьма широко. Если речь идет о вовлеченности в процесс предоставления преференции органа власти, то данный признак отражен в п. 1 названной работы автора, а именно: предоставление преференции органами власти. В случае если автор указывала на использование государственных ресурсов в смысле предоставления государственного (муниципального) имущества или денежных средств, то такое утверждение верно лишь отчасти, поскольку преференция может выражаться и в предоставлении имущественных льгот или муниципальных гарантий.
На наш взгляд, не является признаком государственной (муниципальной) преференции ее предоставление с согласия антимонопольного органа. Как уже было отмечено, сущность преференции заключается в создании преимуществ отдельным хозяйствующим субъектам, обеспечивающим им более выгодные условия для осуществления экономической деятельности. Согласие антимонопольного органа на предоставление преференции не является ее сущностным признаком, поскольку даже при отсутствии согласия антимонопольного органа, преференция не перестает являться таковой.
Подтверждением этому могут служить два обстоятельства.
Во-первых, предоставление преференции может и не требовать согласия антимонопольного органа,
что прямо следует из положений п. 3 ч. 3 ст. 19 Закона. Во-вторых, при рассмотрении поступившего заявления о даче согласия на предоставление государственной (муниципальной) преференции антимонопольный орган может принять решение об удовлетворении или об отказе в удовлетворении данного заявления. Однако если соответствующее заявление направлено не было, в своих решениях антимонопольный орган указывает на состоявшийся факт предоставления преференции в отсутствие его согласия, то есть с нарушением положений гл. 5 Закона6.
В литературе также предлагается выделять такие ключевые признаки государственной (муниципальной) преференции, как избирательность, извлечение преимущества (пользы) хозяйствующим субъектом, использование преференции в коммерческой деятельности организации, нарушение условий кон-куренции7. Действительно, преференция представляет собой предпочтение (от англ. рrefer — предпочитать) конкретного хозяйствующего субъекта иным участникам рынка, что свидетельствует об ее избирательном характере. Не случайно предоставление имущества и (или) иных объектов гражданских прав в равной мере каждому участнику товарного рынка не будет являться преференцией (п. 5 ч. 4 ст. 19 Закона). Также не вызывает сомнений указание такого признака преференции, как нарушение условий конкуренции на рынке, по изложенным выше причинам. Однако представляется спорным закрепление в качестве признаков государственной (муниципальной) преференции использование преференции в своей коммерческой деятельности хозяйствующим субъектом и, соответственно, извлечение пользы хозяйствующим субъектом.
Дело в том, что предоставление преференции связано с конкретным юридическим фактом (например, заключением договора, принятием поста-новления8). По этой причине наличие преферен-
4 См. подробнее: Гаврилов Д.А., Пузыревский С.А., Серегин Д.И. Конкурентное право. М: Норма: Инфра-М, 2014. С. 233.
5 См.: Коровина К.С. Государственные или муниципальные преференции: понятие и проблемы предоставления. URL: http://xn—7sbbaj7auwnffhk.xn--p1ai/article/2057 (дата посещения: 17.06.2015).
6 В своем решении от 11.03.2015 по делу № 1/05-АМЗ-2015 Комиссия Чувашского УФАС указала следующее: «действия администрации Мариинско-Посадского района Чувашской Республики по заключению с ООО "Сундырь" без проведения конкурсов или аукционов договора на сдачу в аренду муниципального имущества от 25.08.2014 №2/14 и предоставлению ООО "Сундырь" муниципальной преференции на рынке организации сбора, использования, обезвреживания, размещения и вывоза твердых бытовых отходов без предварительного согласия в письменной форме антимонопольного органа являются нарушением ч. 1 ст. 17.1 и п. 7 ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-Ф3 "О защите конкуренции"». См.: Решение Чувашского УФАС России от 11.03.2015 по делу № 1/05-АМЗ-2015. URL: http:// solutions.fas.gov.ru/to/chuvashskoe-ufas-rossii/06-04-3346 (дата посещения: 17.06.2015).
7 См.: Шипунов В.А. Антимонопольное регулирование предоставления государственных и муниципальных преференций. URL: http://bujet.ru/article/196874.php (дата посещения: 15.06.2015).
8 Рассматривая дело № 15-01-15-03/161 от 14.04.2015 антимонопольный органа указал, что действиями администрации городского округа г. Михайловка Волгоградской области, выразившимися в принятии постановления от 18.04.2014 № 1086-2 «О предоставлении в аренду муниципального имущества ООО "Молочный мир" и заключении
ции не может ставиться в зависимость от факта ее использования, а тем более факта извлечения пользы из нее хозяйствующим субъектом.
Следует отметить, что в российском законодательстве закреплены и иные виды преференций, которые не следует отождествлять между собой.
Так, существуют тарифные преференции, которые представляют собой освобождение от уплаты ввозных таможенных пошлин в отношении товаров, происходящих из стран, образующих вместе с РФ зону свободной торговли либо подписавших соглашения, имеющие целью создание такой зоны, или снижение ставок ввозных таможенных пошлин в отношении товаров, происходящих из развивающихся или наименее развитых стран, пользующихся единой системой тарифных преференций Евразийского экономического союза (ЕАЭС). Такие преференции предоставляются в соответствии с международными договорами государств — членов ЕАЭС, международными договорами РФ9. Также в доктрине иногда встречается словосочетание «налоговые преференции»10, хотя законодатель оперирует понятием «налоговая льгота».
По смыслу п. 1 ст. 56 НК РФ11, льготами по налогам и сборам признаются предоставляемые отдельным категориям налогоплательщиков и плательщиков сборов предусмотренные законодательством о налогах и сборах преимущества по сравнению с другими налогоплательщиками или плательщиками сборов, включая возможность не уплачивать налог или сбор либо уплачивать их в меньшем размере.
Заметим, что предоставление налоговых льгот в определенных случаях может рассматриваться как предоставление преференции, на что прямо указала Федеральная антимонопольная служба России (далее — ФАС России) в своем разъяснении «О предоставлении преференции в виде налоговых льгот»12. В данном случае предоставление отдельным кате-
договора № 7-п/14 аренды муниципального имущества от 18.04.2014 с ООО "Молочный мир"» без проведения конкурса или аукциона на право заключения договора аренды и без предварительного согласия антимонопольного органа, нарушен порядок предоставления муниципальной преференции, предусмотренный гл. 5 Закона о защите конкуренции, что является нарушением запрета, предусмотренного п. 7 ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции (См.: Решение Волгоградского УФАС России от 14.04.2015 по делу № 15-01-15-03/161. URL: http://solutions.fas.gov. ru/to/volgogradskoe-ufas-rossii/15-01-15-03-161-b1a91339-3be5-4cf9-811b-1cf477950a41 (дата посещения: 15.06.2015).
9 Закон РФ от 21.05.1993 № 5003-1 «О таможенном тарифе» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 23. Ст. 821; П. 1 Ст. 36.
10 См. напр.: Журавлева И.А. Налоговые преференции лизинга: зарубежный опыт и отечественная практика // Международный бухгалтерский учет. 2014. № 17. С. 53-61; Фомичев С.С. Налоговые преференции в вопросах выплаты дивидендов итальянским компаниям // Ленинградский юридический журнал. 2013. № 3. С. 226-229; Спицына Т.В. Налоговые преференции «упрощенцам» Крыма и Севастополя // Упрощенная система налогообложения: бухгалтерский учет и налогообложение. 2015. № 2. С. 15-21.
11 Налоговый кодекс РФ (ч. 1) от 31.07.1998 № 146-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1998. № 31. Ст. 3824.
12 URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;
base=LAW;n=157635 (дата посещения: 16.06.2015).
гориям налогоплательщиков соответствующих налоговых льгот не будет являться государственной преференцией в понимании п. 20 ст. 4 Закона при соблюдении равных условий их предоставления. Однако в случае если налоговые льготы будут носить индивидуальный характер и предоставляться отдельным хозяйствующим субъектам, данные льготы будут являться государственной или муниципальной преференцией.
В практике антимонопольных органов встречаются дела, в которых орган власти осуществляет неверную квалификацию своих действий, что приводит к нарушению антимонопольного законодательства. Так, рассматривая дело № 12 от 08.05.2015 в отношении администрации Карасукского района Новосибирской области (далее — Администрация), Комиссия антимонопольного органа признала ее нарушившей п. 7 ч. 1 ст. 15, ст. 19 Закона.
Нарушение выразилось в выделении постановлением Администрации от 26.02.2013 № 637-п МУП «Коммунальщик» денежных средств в объеме 4 513 880 руб. в виде целевых средств для финансирования работ по комплексному оснащению объектов коммунальной инфраструктуры МУП «Коммунальщик» средствами диспетчеризации, измерительными устройствами и видеонаблюдением, являющихся предоставлением муниципальной преференции без предварительного согласия в письменной форме антимонопольного органа, в нарушение гл. 5 Закона, без осуществления процедур закупки товаров, работ, услуг для государственных (муниципальных) нужд, а также в утверждении Постановлением Администрации от 26.02.2013 № 636-п «Порядка предоставления и расходования субсидий из бюджета Карасукского района Новосибирской области на проведение мероприятий по комплексному оснащению объектов коммунальной инфраструктуры МУП "Коммунальщик"», также предусматривающего предоставление муниципальной преференции МУП «Коммунальщик», что привело (могло привести) к недопущению, ограничению, устранению конкуренции ввиду неправомерного получения отдельным хозяйствующим субъектом денежных средств местного бюджета.
В обоснование своих действий ответчик пояснил, что выделение денежных средств из местного бюджета Карасукского района Новосибирской области на проведение мероприятий по комплексному оснащению объектов коммунальной инфраструктуры МУП «Коммунальщик» средствами диспетчеризации, измерительными устройствами и видеонаблюдением является субсидией в смысле ст. 78 БК РФ. В связи с этим антимонопольный орган указал, что предоставление денежных средств целевым образом для проведения мероприятий по оснащению объектов инфраструктуры необходимыми средствами и устройствами исключает возможность применения к данным правоотношениям положений о предоставлении субсидий, а сами денежные средства являются
муниципальной преференцией, предоставление которой требует получения предварительного согласия антимонопольного органа13.
Аналогичное дело рассматривалось Новосибирским УФАС в отношении администрации Яр-ковского сельсовета Новосибирского района Новосибирской области. По результатам рассмотрения дела было установлено, что согласно Распоряжению администрации Новосибирского района Новосибирской области от 17.07.2013 № 272-ра «О распределении субсидий на реализацию мероприятий ведомственной целевой программы "Государственная поддержка муниципальных образований по благоустройству территорий населенных пунктов и подготовке объектов жилищно-коммунального хозяйства Новосибирской области к работе в осенне-зимний период на 2013-2015 гг." на 2013 г.», администрация Ярковского сельсовета Новосибирского района Новосибирской области получила целевые денежные средства в размере 9 750 000 руб., которые согласно приложению № 1 к Распоряжению Новосибирского района от 17.07.2013 № 272-ра должна была направить на подготовку объектов жилищно-коммунального хозяйства. В рассматриваемом деле представляют интерес обстоятельства, на которые сослался ответчик в обоснование своих действий:
- немедленное направление целевых средств, выделенное Новосибирским районом, было связано с тем, что поступили они в бюджет муниципального образования в августе и сентябре 2013 г. и подготовка к осеннее-зимнему периоду объектов ЖКХ требовала срочности. С приближением осенне-зимних холодов запаздывание в подготовке объектов ЖКХ впоследствии могло привести к возникновению чрезвычайных ситуаций на территории Ярковского сельсовета;
- в момент распределения средств в штате администрации Ярковского сельсовета отсутствовал специалист-юрист, занимавший эту должность сотрудник с 31.07.2013 г. находился в отпуске с последующим увольнением, а новый специалист на вышеуказанную должность был принят только 10.09.2013 г. с испытательным сроком на 2 месяца, и на момент распределения средств компетентного специалиста, который бы в соответствии с действующим законодательством в полном объеме подготовил пакет документов с целью его направления для рассмотрения в антимонопольный орган, не было. Документы, собранные не в полном объеме и не соответствующие заявленным законом требованиям, могли привести к тому, что рассмотрение заявки могло продлиться до 2 месяцев, что также могло привести к срыву подготовки объектов ЖКХ к осен-нее-зимнему периоду и впоследствии привести к
возникновению чрезвычайных ситуаций на территории Ярковского сельсовета14.
Как уже было упомянуто, любая государственная (муниципальная) преференция представляет собой способ вмешательства в рыночные отношения. Такое вмешательство не может не отразиться на состоянии конкуренции. Однако в ряде случаев предоставление такой преференции признается допустимым. В связи с этим следует обратить особое внимание на перечень целей, для достижения которых преференция может быть предоставлена (п. 1 ст. 19 Закона). В доктрине существуют различные подходы к ответу на вопрос, является ли данный перечень исчерпывающим.
По мнению С.А. Пузыревского, Закон «предусматривает исчерпывающий перечень целей, на достижение которых может быть предоставлена государственная или муниципальная преференция»15. Аналогичной точки зрения придерживается В.А. Шипунов16. Высказывая противоположную точку зрения, К.С. Коровина обращает внимание на положения п. 14 ч. 1 ст.19 Закона, согласно которым государственные или муниципальные преференции могут быть предоставлены в целях, определяемых в соответствии с другими федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента и Правительства РФ. На это же обстоятельство указывает В.Г. Истомин17.
На наш взгляд, решить данный вопрос можно следующим образом. В российском законодательстве существуют нормативно-правовые акты с прямым указанием на исчерпывающий характер закрепляемого в нем перечня. Иллюстрацией может служить Постановление Правительства РФ от 30.04.2014 № 403 «Об исчерпывающем перечне процедур в сфере жилищного строительства»18. Обратим внимание, что названный перечень закрепляет конкретное количество процедур и не содержит в себе отсылочных указаний на возможность применения иных нормативно-правовых актов. По аналогичным правилам был составлен перечень целей, на которые могла быть предоставлена государственная или муниципальная помощь в ранних редакциях Закона.
При указанных обстоятельствах мы приходим к выводу об открытом характере перечня, закрепленного в п. 1 ст. 19 Закона. Положения данного пункта предусматривают, что цели, для достижения которых могут быть предоставлены преференции, определя-
13 Решение Новосибирского УФАС России от 08.05.2015 по делу № 12. URL: http://solutions.fas.gov.ru/to/novosibirskoe-ufas-rossii/b-n-de5ef341-cf55-48a7-8de8-c517bcb5e4a3 (дата посещения: 22.06.2015).
14 Решение Новосибирского УФАС России от 05.05.2015 по делу № 15. URL: http://solutions.fas.gov.ru/to/novosi-birskoe-ufas-rossii/b-n-80e16299-82a8-42da-8563-99b6e-39f945e (дата посещения: 16.06.2015).
15 Гаврилов Д.А., Пузыревский С.А., Серегин Д.И. Указ.соч. С. 234 (автор главы: С.А. Пузыревский).
16 Шипунов В.А. Антимонопольное регулирование предоставления государственных и муниципальных преференций. URL: http://bujet.ru/article/196874.php (дата посещения: 19.06.2015).
17 См.: Истомин В.Г. Антимонопольные требования к предоставлению государственных и муниципальных преференций. URL: http://vestnik.uapa.ru/ru/issue/2013/04/17/ (дата посещения: 19.06.2015).
18 Собрание законодательства РФ. 2014. № 19. Ст. 2437.
ются также федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ и нормативными правовыми актами Правительства РФ.
Такие нормативные правовые акты существуют. В частности, в Постановлении Правительства РФ от 30.12.2012 № 1487 «О предоставлении государственных гарантий субъектов РФ и муниципальных гарантий по кредитам либо облигационным займам»19 указано, что государственные гарантии субъектов РФ и муниципальные гарантии могут предоставляться по кредитам либо облигационным займам, привлекаемым на реализацию инвестиционных проектов, осуществляемых в целях
Библиография:
развития инновационных кластеров, особых экономических зон, зон территориального развития, технопарков и промышленных парков. Как мы можем заметить, в названном Постановлении закрепляется цель, отличная от целей, указанных в Законе. Из этого следует, что федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ могут быть установлены новые и самостоятельные виды целей. Количество таких нормативных правовых актов может быть любым, соответственно, перечень целей является открытым для потенциально возможных дополнений.
1. Гаврилов Д.А., Пузыревский С.А., Серегин Д.И. Конкурентное право. М.: Норма: Инфра-М, 2014. 415 с.
2. Журавлева И.А. Налоговые преференции лизинга: зарубежный опыт и отечественная практика // Международный бухгалтерский учет. 2014. № 17. С. 53—61.
3. Спицына Т.В. Налоговые преференции «упрощенцам» Крыма и Севастополя // Упрощенная система налогообложения: бухгалтерский учет и налогообложение. 2015. № 2. С. 15—21.
4. Фомичев С.С. Налоговые преференции в вопросах выплаты дивидендов итальянским компаниям // Ленинградский юридический журнал. 2013. № 3. С. 226—229.
References (transliteration):
1. Gavrilov D.A., Puzyrevskij S.A., Seregin D.I. Konkurentnoe pravo. M.: Norma: Infra-M, 2014. 415 s.
2. Zhuravleva I.A. Nalogovye preferencii lizinga: zarubezhnyj opyt i otechestvennaja praktika // Mezhdunarodnyj buh-galterskij uchet. 2014. № 17. S. 53-61.
3. Spicyna TV. Nalogovye preferencii «uproshhencam» Kryma i Sevastopolja // Uproshhennaja sistema nalogoob-lozhenija: buhgalterskij uchet i nalogooblozhenie. 2015. № 2. S. 15-21.
4. Fomichev S.S. Nalogovye preferencii v voprosah vyplaty dividendov ital'janskim kompanijam // Leningradskij ju-ridicheskij zhurnal. 2013. № 3. S. 226-229.
Материал поступил в редакцию 22 июня 2015 г.
On some issues concerning provisions of state and municipal preferences
PLEHANOV, Denis Aleksandrovich — postgraduate student of the Department of Competition Law of the Kutafin
Moscow State Law University.
123995, Russia, Moskva, ul. Sadovaya-Kudrinskaya, 9.
Review. The article concerns some theoretical and practical aspects concerning provision of theoretical and practical aspects concerning provision of state and municipal preferences. As the practice shows, the significant amount of the violations of anti-monopoly legislation by the state government bodies has to do with the unlawful provision of preference to certain economic entities, which has a negative impact upon the competition situation in the relevant product market. At the same time, the legal doctrine still does not have an unified approach towards understanding nature and characteristic features of state (municipal) preference in spite of the fact that this issue has repeatedly drawn attention of the legal scholars in the sphere of competition law and the legal practitioners in the anti-monopoly sphere alike. There are often situations, when the government bodies provide incorrect legal qualification of their own activities, inevitably causing numerous violations of anti-monopoly legislation. Large number of topical issues requires additional theoretical evaluation of the matter in question. Keywords: preferences, state, state body, state preferences, municipal preferences, municipal government bodies, competition law, competition, power, anti-monopoly legislation, the Federal Anti-Monopoly Service of Russia.
19 Там же. 2013. № 2. Ст. 93.
