CC BY
48УДК 347.44:658.71
К. В. Косарев
О НЕКОТОРЫХ ТЕОРЕТИЧЕСКИХ ПРОБЛЕМАХ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В СФЕРЕ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК
Уже около 10 лет действует Федеральный закон «О контрактной системе», который регламентирует отношения, складывающиеся в сфере правового регулирования государственных закупок. Однако за время действия данного закона в нем обнаружились определенные недостатки. Автор обозначает их и предпринимает попытку объяснить несовершенство правового регулирования некоторых аспектов.
Предпринята попытка осмысления правового регулирования отношений в сфере государственных закупок и выявления некоторых теоретических проблем путем сравнения с гражданским законодательством.
Выявленные автором недостатки не связаны между собой логически и касаются различных институтов государственных закупок. Статья не носит концептуального характера и представляет собой обзор некоторых спорных моментов.
Учреждения и органы уголовно-исполнительной системы в хозяйственных отношениях выступают в качестве заказчиков (поставщиков) и являются правоприменителями данного закона, поэтому рассмотренные вопросы актуальны для деятельности учреждений и органов уголовно-исполнительной системы.
Ключевые слова: государственные закупки; контракт; договор; существенные условия; административная ответственность.
Для цитирования: Косарев К. В. О некоторых теоретических проблемах совершенствования законодательства в сфере правового регулирования государственных закупок // Теория и практика социогуманитарных наук. 2022. № 2 (18). С. 96-104.
© Косарев К. В., 2022 © КоБагеу К. V., 2022
K. V. Kosarev
ABOUT SOME THEORETICAL PROBLEMS OF IMPROVING LEGISLATION IN THE FIELD OF LEGAL REGULATION OF PUBLIC
PROCUREMENT
The Federal Law "On the Contract System" has been in force about 10 years; this law regulates the relations that develop in the field of legal regulation of public procurement. However, during the operation of the law "On the contract system" certain shortcomings were found in it, which the author highlights and attempts to explain the imperfection of the legal regulation of some aspects.
The author makes an attempt to comprehend the legal regulation of relations in the field of public procurement and, by comparing with civil law, to identify some theoretical problems.
The shortcomings identified by the author are not logically related and relate to various public procurement institutions. The article is not conceptual in nature and rather represents an overview of some controversial issues.
Institutions and bodies of the penal system in economic relations act as customers (suppliers) and are law enforcers of this law, which is why the author's research can claim relevance for the penal system.
Keywords: public procurement; contract; agreement; essential conditions; administrative responsibility.
For citation: Kosarev K. V. About some theoretical problems of improving legislation in the field of legal regulation of public procurement. Teoriya i praktika soci-ogumanitarnyh nauk [Theory and practice of socio-humanitarian studies], 2022, no. 2 (18), p. 96-104.
Федеральный закон от 05.04.2013 № ФЗ-44 (ред. от 02.07.2021) «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее — ФЗ-44) был принят в 2013 г. и за время своего существования претерпевал множество изменений. Законодатель пересматривал некоторые институты кардинальным образом, а в некоторые нормы вносились лишь «косметические» изменения.
В рамках данной статьи будут выделены некоторые проблемы осуществления государственных закупок, регулируемых ФЗ-44. Выделенные проблемы не связаны между собой логически, и их объединяет лишь то, что они регулируют различные аспекты государственных закупок. Автор предпринял попытку осветить некоторые теоретические проблемы правового регулирования закупок, на которые в недостаточной степени обращается внимание в специальной литературе.
Научное исследование правового регулирования государственных закупок актуально для учреждений и органов уголовно-исполнительной системы. Если зайти на официальный сайт Федеральной службы исполнения наказаний, то можно обнаружить гиперссылку на план-график [4], на основе которого строится хозяйственная деятельность в уголовно-исполнительной системе. Составление и исполнение плана-графика подчиняется правилам, установленным ФЗ-44: учреждения и органы уголовно-исполнительной системы (далее также — УИС) ежедневно вступают в гражданско-правовые отношения в качестве заказчика.
Специфика правового регулирования закупок для УИС состоит в положениях ст. 28 ФЗ-44, которая устанавливает преимущества в отношении цены в случаях, когда учреждения и органы уголовно-исполнительной системы выступают в роли поставщиков. В остальном к учреждениям и органам УИС применяются общие положения ФЗ-44. Об этом свидетельствует судебная практика. Например, решением Арбитражного суда Красноярского края от 20.10.2021 по делу № А33-10396/2021 с учреждения уголовно-исполнительной системы была взыскана неустойка за нарушение сроков оплаты поставленной продукции. При рассмотрении дела суд руководствовался общими положениями ФЗ-44, а также гражданского законодательства. Позиция суда оправданна: несмотря на особый статус учреждений УИС при исполнении уголовных наказаний, в частноправовых отношениях законодателем особый статус организаций УИС не установлен.
В отношениях в сфере государственных закупок в случае, когда учреждения и органы уголовно-исполнительной системы выступают в роли государственных заказчиков законодателем специфического правового регулирования не установлено, стоит сказать, что и арбитражные суды не устанавливают какие-либо особенности.
При этом нельзя не отметить, что научные исследования в сфере изучения правового регулирования государственных закупок имеют важное значение для уголовно-исполнительной системы, так как государственные закупки — единственный способ ведения хозяйственной деятельности учреждениями и органами УИС.
Для начала разберемся с тем, какой правовой природой обладает «контракт», предусмотренный ФЗ-44, который является основным способом оформления хозяйственных связей учреждений и органов УИС с контрагентами. В литературе отмечают, что «термин "контракт" выражает договорный характер взаимоотношений государства и хозяйствующего субъекта по закупкам товаров в публичных интересах. Употребление термина "контракт", а не "договор" отражает, как представляется, историческую преемственность современной системы государственных закупок и контрактной системы закупок государством сельскохозяйственной продукции в советский период» [1, с. 97].
При этом следует понимать, что «контракт» — это разновидность гражданско-правового понятия «договор». Безусловно, понятие «договор» обширно, и законодатель, употребляя этот термин,
не всегда имеет в виду «гражданско-правовой договор», но не в этом случае. На «контракт» распространяются положения Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ), об этом свидетельствует судебная практика:
- п. 50 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2016 № 7 [9]: суд рассматривает содержание такого понятия, как «законная неустойка», и в качестве иллюстрации приводит нормы, регламентирующие «контракт», предусмотренный ФЗ-44;
- Верховный Суд РФ рассматривал спор взыскании задолженности в рамках заключенного контракта и в определении Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда РФ от 24.05.2021 № 305-ЭС20-15344 по делу № А41-95103/2019 указал следующее: «Поскольку в силу части 1 статьи 2 Закона о контрактной системе законодательство о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд основывается на положениях ГК РФ, при разрешении споров, вытекающих из государственных (муниципальных) контрактов, суды руководствуются нормами Закона о контрактной системе, толкуемыми во взаимосвязи с положениями ГК РФ, а при отсутствии специальных норм — непосредственно нормами ГК РФ» [11];
- приведем еще одну цитату из Обзора судебной практики Верховного суда РФ: «Несмотря ни на что, контракт является разновидность договора, но все же у него есть особенности в рамках волеизъявления сторон» [10].
Таким образом, «контракт», предусмотренный ФЗ-44, является разновидностью «гражданско-правового договора», следовательно, его содержание регулируется не только нормами ФЗ-44, но и ГК РФ.
Возникает вопрос: с какой целью автор приводит рассуждения на столь очевидную тему? Все дело в том, что, по мнению автора, в данном случае имеется определенная проблема, связанная с неточным использованием терминологии, что может порождать путаницу.
Например, в ст. 3 ФЗ-44 дается определение того, что такое «государственный контракт» и «контракт». Оба понятия определяются как «гражданско-правовой договор», разница состоит в субъектах, которые заключают данный договор. «Контракт» заключают бюджетные учреждения, государственные или муниципальные унитарные предприятия, а «государственный контракт» — остальные субъекты. Кроме того, «контракт» заключают от имени Российской Федерации, в отношении «контракта» такого требования нет. Обратимся к ст. 34 ФЗ-44, которая называется «контракт»: возникает вопрос, о каком контракте идет речь? В этой связи возникает вопрос: положение ст. 34 ФЗ-44 применяется в отношении «государственных контрактов» или нет? Идет речь об идентичных понятиях? Является ли понятие «контракт», используемое ст. 34 ФЗ-44, собирательным понятием? Включает ли оно в себя «контракт» и «государственный контракт»? Все эти вопросы порождают терминологическую неточность, и автору кажется правильным ее устранить.
Другой проблемой, по мнению автора, является использование в ФЗ-44 терминов, отсутствующих в ГК РФ, но при этом, очевидно, имеющих содержание терминов из ГК РФ.
В ФЗ-44 используется такое понятие, как «обязательное условие» (ст. 34 п. 4 ФЗ-44). Речь идет о том, что ФЗ-44 указывает условия, которые должен содержать каждый контракт, при этом использует формулировку «обязательные условия для включения». Между тем, ГК РФ не знает такого понятия, его нельзя обнаружить ни в юридической доктрине, ни в судебной практике. Все дело в том, что используется другой термин — «существенные условия». О том, что представляют собой существенные условия, можно прочесть в классической монографии по договорному праву [2, с. 302].
В литературе имеется множество исследований относительно того, что представляют собой существенные условия и в чем их важность. Например, «существенными являются условия, отсутствие которых в тексте договора влечет признание договора незаключенным» [3, с. 13].
Мы придерживаемся деления всех договорных условий на «существенные» и «несущественные», предложенные О. А. Красавчиковым [7, с. 280]. Справедливости ради следует отметить, что существует позиция, разработанная О. С. Иоффе, в рамках которой договорные условия делятся на три группы: существенные, обычные, случайные [5, с. 76].
Мы придерживаемся позиции, высказанной О. А. Красавчиковым, так как данный взгляд на проблему находит от-
ражение в нормативных актах. Например, в ст. 432 ГК РФ говорится о том, что «договор считается заключенным, если между сторонами, в требуемой в подлежащих случаях форме, достигнуто соглашение по всем существенным условиям договора». Следовательно, условия договора могут быть существенными и не существенными.
При этом если контракт является разновидностью гражданско-правового договора, то почему при регламентации его содержания законодатель отказался от устоявшегося термина «существенные условия» и ввел новый термин «обязательные условия», которые, по смыслу, обладают тем же содержанием, что и «существенные условия»?
Рассмотрим другую проблему: по мнению автора, ст. 34 ФЗ-44 посвящена регулированию содержания контракта. В статье указано, какие условия являются обязательными для включения в контракт. Однако в приведенной норме отсутствует указание о том, что условие о сроке является существенным (обязательным). Следует отметить, что в ФЗ-44 не рассматривается такое условие, как срок действия контракта.
Срок действия контракта появляется в п. 12 указанной статьи: «Если контракт заключается на срок более чем три года и цена контракта составляет более чем сто миллионов рублей, контракт должен включать в себя график исполнения контракта». Однако эта норма посвящена включению графика исполнения в качестве условия существенного условия, а не срока действия контракта. Далее мы можем обнаружить существенное условие «о сроках оплаты», но не о сроке дей-
ствия контракта. Возникает вопрос, является ли условие о сроке действия контракта существенным (обязательным)?
В литературе отмечают, что условие о сроке контракта является существенным. Так, Н. В. Моргунова пишет о существенном характере «условия о сроке для каждого государственного (муниципального) контракта» [8, с. 49].
Мы придерживаемся данной позиции и также считаем, что условие о сроке является существенным, и представить контракт без срока действия невозможно.
Исходя из анализа положений Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее — БК РФ), можно сделать вывод о том, что срок контракта соответствует срокам лимитов денежных обязательств. Более того, в письме Минфина России от 11.03.2015 № 02-02-04/12917 «О применении отдельных положений Федерального закона от 05.04.2013 № ФЗ-44» указано, что «договоры могут быть заключены государственными (муниципальными) заказчиками в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств».
В ст. 6 БК РФ указано, что лимиты бюджетных обязательств — это «объем прав в денежном выражении на принятие казенным учреждением бюджетных обязательств и (или) их исполнение в текущем финансовом году (текущем финансовом году и плановом периоде)». Таким образом, срок действия контракта не может превышать срок лимитов. Следовательно, срок действия контракта является существенным условием.
В этой связи представляется правильным в целях удобства правоприменителя указать в ст. 33 ФЗ-44, что срок действия контракта является условием,
обязательным для включения, а также не может превышать срок лимита денежных обязательств.
В завершение рассмотрим проблему, связанную с административной ответственностью за нарушение положений ФЗ-44. Представляется, что изучение вопросов, связанных с административной ответственности, актуально для учреждений и органов уголовно-исполнительной системы. В качестве иллюстрации можно привести различные материалы, например, постановление Арбитражного суда Московского округа от 03.09.2015 по делу № А40-181227/2014 (дело о нарушении правил утверждения аукционной документации).
В случае допущения нарушений различных положений ФЗ-44 к заказчику могут быть применены меры административной ответственности. Вопросы административной ответственности регулируются ст. 7.29-7.32.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ). При этом стоит обратить внимание, что к административной ответственности можно привлечь за несуществующие правонарушения в сфере государственных закупок. Данная проблема связана с тем, что в КоАП РФ не находят отражения изменения, происходящие в ФЗ-44.
Следует отметить, что «субъектами административных правонарушений по ст. 7.29.3 КоАП РФ являются должностные лица юридических лиц, участвующих в системе госзакупок» [12, с. 421].
Например, в ст. 7.29.3 КоАП РФ говорится о привлечении к административной ответственности за «включение в план закупок или план-график закупок
объекта или объектов закупки, не соответствующих целям осуществления закупок».
1 октября 2019 г. стал применяться Федеральный закон от 01.05.2019 № 71-ФЗ, который отменил планы закупок. Если до этого времени заказчик был обязан составлять план-график и план закупок, то после 1 октября 2019 г. норма о плане закупок утратила силу, и теперь заказчик обязан составлять исключительно план-график, при этом норма об ответственности за составление плана закупок действует до сих пор. Планы закупок были предусмотрены ст. 17 ФЗ-44, однако сейчас эта норма утратила силу.
Аналогичная ситуация произошла и со ст. 13 ФЗ-44, которая была посвящена целям закупок. Ранее ФЗ-44 использовал понятие цели закупок и отмечал, что целями закупок являются:
1) достижение целей и реализация мероприятий, предусмотренных государственными программами Российской Федерации;
2) исполнение международных обязательств Российской Федерации;
3) выполнение функций и полномочий государственных органов Российской Федерации.
Однако Федеральный закон от 27.06.2019 № 152-ФЗ отменил действие ст. 13 ФЗ-44. Законодатель в принципе отказался от понятия «цели закупок».
Однако КоАП РФ смело оперирует понятиями, которые не использует ФЗ-44, и, рассуждая строго формально, можно прийти к выводу о возможности привлечения заказчика к ответственности за отсутствие и планов закупок, и отсут-
ствие целей закупок в различной документации.
В ст. 99 ФЗ-44 указано, что «органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля осуществляют контроль соответствия использования поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги целям осуществления закупки». Возникает вопрос, о каких целях идет речь, если норма, в которой цели были указаны, отменена.
Безусловно, данные недоработки не критичны, однако портят логичную структуру закона «О контрактной системе».
В литературе ранее обращалось внимание на данное обстоятельство: «Несогласованность приведенных норм ст. 7.29.3 КоАП РФ с нормами Закона № ФЗ-44 заключается в том, что, как указано выше, в действующем регулировании в законодательстве о контрактной системе не предусмотрено формирование плана закупок (они исключены Законом № 71-ФЗ), а административная ответственность за включение в план закупок объектов, не соответствующих целям осуществления закупок, за несвоевременное утверждение и неразмещение в ЕИС планов закупок остается в КоАП РФ» [6, с. 34].
В этой связи хотелось бы, что законодатель внес изменения в КоАП РФ и исключил из него нормы, устанавливающие ответственность за нарушение в сфере правового регулирования плана закупок, например, ч. 4 ст. 7.29.3 КоАП РФ, которая устанавливает ответственность за «нарушение срока утверждения
плана закупок» в размере от 5 до 30 тыс. держатся некоторые ошибки. В этой свя-
руб. зи автор понимает, что законодатель ре-
Таким образом, ФЗ-44 регулирует шает сложные задачи, и надеется на при-
большой массив сложных хозяйственных ведение в соответствие с духом и логикой
связей, и неудивительно, что в нем со- закона указанных недостатков.
Литература
1. Андреева, Л. В. Закупки товаров для федеральных государственных нужд: правовое регулирование. — Москва: Волтерс Клувер, 2009.
2. Брагинский, М. И., Витрянский, В. В. Договорное право. Общие положения. — Москва, 2000.
3. Гражданское право: учебник: в 2 ч. / под ред. А. П. Сергеева, Ю. К. Толстого. Москва, 1997. — Ч. 2.
4. Информация об осуществлении закупок // ФСИН России: официальный сайт. — URL: https://fsin.gov.ru/catalogue_new/ (дата обращения: 11.05.2022).
5. Иоффе, О. С. Обязательственное право // Избранные труды: в 4 т. — Санкт-Петербург, 2004. — Т. III.
6. Исмаилов, Ч. М. Некоторые проблемы обеспечения гармонизации норм, регулирующих административно-правовую охрану публично-правового института контрактной системы в сфере закупок // Мировой судья. — 2020. — № 10.
7. Красавчиков, О. А. Гражданско-правовой договор: понятие, содержание и функции // Категории науки гражданского права. Избранные труды: в 2 т. — Москва, 2005.
— Т. 2.
8. Моргунова, Н. В., Данилова, Д. В. Срок как существенное условие государственного и муниципального контракта // Профессионал года 2019: сб. ст. 12 Междунар. науч. -исслед. конкурса. — Пенза, 2019.
9. О применении судами некоторых положений Гражданского кодекса Российской Федерации об ответственности за нарушение обязательств: постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2016 № 7 (ред. от 22.06.2021) // Бюллетень Верховного Суда РФ. — 2016. — № 5.
10. Обзор практики рассмотрения судами дел, связанных с выполнением функций содействия и контроля в отношении третейских судов и международных коммерческих арбитражей // Бюллетень Верховного Суда РФ. — 2019. — № 9.
11. Обзор судебной практики применения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд // Бюллетень Верховного Суда РФ. — 2017.
— № 12.
12. Постатейный комментарий к Кодексу РФ об административных правонарушениях. Часть первая / Р. В. Амелин, А. В. Колоколов, М. Д. Колоколова и др.; под общ. ред. Л. В. Чистяковой. — Москва: ГроссМедиа, РОСБУХ, 2019. — Т. 1.
Сведения об авторе
Кирилл Викторович Косарев: ФКОУ ВО Кузбасский институт ФСИН России (г. Новокузнецк, Российская Федерация), старший преподаватель кафедры гражданско-правовых дисциплин. E-mail: writer999@mail.ru
Information about the author
Kirill V. Kosarev: Kuzbass Institute of the FPS of Russia (Novokuznetsk, Russia), senior lecturer of the Chair of Civil Law Disciplines. E-mail: writer999@mail.ru
