CC BY
42
Вестник Омского университета. Серия «Право». 2007. № 1 (10). С. 132-136. © М.Г. Кальней, 2007
УДК347.73
О НЕКОТОРЫХ ТЕНДЕНЦИЯХ В РАЗВИТИИ БАНКОВСКОГО КОНТРОЛЯ В ЦЕЛЯХ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ ЛЕГАЛИЗАЦИИ ПРЕСТУПНЫХ ДОХОДОВ И ФИНАНСИРОВАНИЮ ТЕРРОРИЗМА
М.Г. КАЛЬНЕЙ
In clause last changes in the legislation on counteraction of legalization of criminal incomes and to financing of terrorism with reference to the procedure are considered by the credit organizations of public functions.
По мере развития государственного контроля в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма (далее -«ПОД/ФТ») все большую значимость приобретает участие в этом контроле кредитных организаций. Так, по данным Федеральной службы по Финансовому Мониторингу (ФСФМ), 97 % всей информации о «подозрительных» операциях и сделках поступает к ним именно от кредитных организаций [1].
Необходимо отметить, что кредитные организации выступают в роли агентов государства не только в указанном выше случае. Например, в соответствии с Федеральным законом «О валютном регулировании и валютном контроле» [2] уполномоченные банки, то есть кредитные организации, имеющие право на основании лицензий Центрального банка Российской Федерации осуществлять банковские операции со средствами в иностранной валюте, являются агентами валютного контроля. Кредитные организации осуществляют проверки соблюдения предприятиями порядка ведения кассовых операций и работы с денежной наличностью, установленных нормативными актами Банка России [3].
Такие функции не свойственны кредитным организациям как коммерческим организациям, основной целью деятельности которых является извлечение прибыли. Осуществление публичных полномочий требует дополнительных расходов, необходимых, например, для оплаты труда специальных сотрудников, которые занимаются этими функциями и никаких доходов
кредитной организации сами по себе не приносят, приобретения и сопровождение специального программного обеспечения, необходимого для выполнения вышеназванных функций и т. п. Соответственно, можно сделать вывод о том, что осуществление публичных функций уменьшает прибыль кредитных организаций.
Так, в ряде источников приводятся примерные расходы банков для выполнения своих функций в целях ПОД/ФТ. Подсчитано, что за 2004 год банковская система России потратила только на указанные цели около 8 млрд. рублей. При этом, как справедливо, на мой взгляд, замечено, у банков нет уверенности, что эти расходы окупятся за счет снижения рисков операций или повышения лояльности со стороны международных партнеров [4].
Более того, некоторые авторы высказывают мнение о том, что борьба с отмыванием не стимулирует, а наоборот, сдерживает развитие легальной экономики - мешает банкам наращивать свою ресурсную базу, увеличивает их административные издержки по текущему контролю и отчетности и, соответственно, не позволяет им активизировать кредитование реальной экономики и снижать ставки по кредитам. В связи с чем предлагается вообще отказаться от той системы ПОД/ФТ, которая сложилась в России в настоящее время [5].
Вместе с тем неоднократно высказывается и противоположное мнение о необходимости реализации контроля в рамках ПОД/ФТ. При этом авторы указывают на то, что недостаточная эффективность систем проверки банками своих клиентов может привести к угрозе поте-
ри деловой репутации, риску несения значительных финансовых и правовых издержек, а именно - формированию отрицательного имиджа банка, прекращению финансового сотрудничества, изъятию вкладов, а также применению санкций [6]. В связи с этим вопросы соблюдения кредитными организациями законодательства о противодействии легализации преступных доходов и финансированию терроризма отмечается в качестве приоритетных направлений в ходе работы по совершенствованию банковского сектора и банковского надзора [7].
Представляется, что каждая из вышеназванных противоположных точек зрения по-своему верна. С одной стороны, авторы отстаивают частные интересы банков, которые заинтересованы в минимизации своих издержек, увеличении прибыли. С другой - предлагается точка зрения государства о необходимости осуществления довольно жесткого контроля в рассматриваемой сфере.
Однако если реально оценивать сложившуюся ситуацию, очевидно, что сегодня Россия вряд ли может полностью отказаться от проведения мероприятий, направленных на ПОД/ФТ, хоты бы в связи с принятыми на себя обязательствами согласно международным соглашениям, в частности участием в Международной организации по борьбе с отмыванием преступных доходов (ФАТФ). Поэтому целесообразнее идти по пути совершенствования системы ПОД/ФТ в целях соблюдения баланса публичных и частных интересов. Такое развитие должно происходить с учетом сложившейся практики и быть направлено на сокращение расходов кредитных организаций при осуществлении ими публичных функций.
По нашему мнению, примером такого развития могут служить изменения в Федеральном законе от 07.08.2001 № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» [8] (далее - закон), внесенные летом 2006 года. Остановимся более подробно на некоторых из них.
Во-первых, изменения внесены Федеральным законом от 27.07.2006 №153-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с приняти-
ем Федерального закона «О ратификации Конвенции Совета Европы о предупреждении терроризма» и Федерального закона «О противодействии терроризму» [9]. В частности, закон дополнен понятием «финансирование терроризма», под которым понимается предоставление или сбор средств либо оказание финансовых услуг с осознанием того, что они предназначены для финансирования организации, подготовки и совершения хотя бы одного из преступлений, предусмотренных статьями 205, 205.1, 205.2, 206, 208, 211, 277, 278, 279 и 360 Уголовного кодекса Российской Федерации, либо для обеспечения организованной группы, незаконного вооруженного формирования или преступного сообщества (преступной организации), созданных или создаваемых для совершения хотя бы одного из указанных преступлений. С методологической точки зрения это изменение требовалось уже довольно давно, с тех пор, как закон стал регулировать отношения с участием организаций или лиц, в отношении которых имеются сведения о их участии в экстремистской деятельности, а в его названии была добавлена фраза «и финансирования терроризма» (с 2 января 2003 года).
В большей степени банковского контроля в области ПОД/ФТ коснулись изменения, внесенные Федеральным законом от 27.07.2006 № 147-ФЗ [10].
Во-первых, список организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом, дополнен «организациями, не являющимися кредитными организациями, осуществляющими прием от физических лиц наличных денежных средств в случаях, предусмотренных законодательством о банках и банковской деятельности». Такое изменение связано с тем, что Федеральный закон «О банках и банковской деятельности» был дополнен статьей 13.1 (Федеральный закон от 27.07.2006 № 140-ФЗ [11]), где такие организации упоминаются. Данные организации получили право осуществлять без лицензии Банком России переводы денежных средств по поручению физических лиц без открытия банковских счетов (за исключением почтовых переводов) в части принятия от физических лиц наличных денежных средств в качестве платы за услуги электросвязи, жилое помещение и коммунальные услуги.
Наиболее значимые изменения коснулись порядка идентификации клиентов кредитных организаций. Идентификация заключается в том, что кредитные организации обязаны установить в отношении своих клиентов (или выгодоприобретателей) сведения, предусмотренные подпунктом 1 пункта 1 статьи 7 закона. То есть под идентификацией физического лица в данном случае понимаются действия сотрудников банка, направленные на установление принадлежности документов тому лицу, которое их предъявляет в удостоверение своей личности и своих правомочий при установлении клиентских отношений с банком. Идентификация юридического лица заключается в проверке и оценке документов, представленных в удостоверение его правового статуса и подтверждающих его государственную регистрацию, в установлении владельцев этого предприятия, а также в действиях, направленных на получение достоверной информации о цели и предполагаемом характере деловых отношений [12].
В настоящее время статья 7 дополнена двумя случаями, когда идентификация клиентов (выгодоприобретателей) не требуется. Так, идентификация клиента - физического лица, установление и идентификация выгодоприобретателя не проводятся при осуществлении организациями, осуществляющими операции с денежными средствами или иным имуществом, операций по приему от клиентов - физических лиц следующих платежей, если их сумма не превышает 30 000 рублей либо сумму в иностранной валюте, эквивалентную 30 000 рублей, связанных с:
- расчетами с бюджетами всех уровней бюджетной системы Российской Федерации (включая предусмотренные законодательством Российской Федерации о налогах и сборах федеральные, региональные и местные налоги и сборы, а также пени и штрафы);
- оплатой услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;
- осуществлением платы за жилое помещение, коммунальные услуги, с оплатой услуг по охране квартир и установке охранной сигна-
лизации, а также с осуществлением платежей за услуги связи;
- уплатой взносов членами садоводческих, огороднических, дачных некоммерческих объединений граждан, гаражно-строительных кооперативов, оплатой услуг платных автомобильных стоянок;
- уплатой алиментов.
В дальнейшем эту группу операций можно условно назвать «неторговыми».
Кроме того, при осуществлении физическим лицом операции по покупке или продаже наличной иностранной валюты на сумму, не превышающую 15 000 рублей либо не превышающую сумму в иностранной валюте, эквивалентную 15 000 рублей, идентификация клиента - физического лица, установление и идентификация выгодоприобретателя не проводятся, за исключением случая, когда у работников организации, осуществляющей операции с денежными средствами или иным имуществом, возникают подозрения, что данная операция осуществляется в целях легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем, или финансирования терроризма.
Представляется, что указанные изменения в первую очередь направлены на исключение из-под процедур контроля в целях ПОД/ФТ операций, которые не требуют этого в силу своих незначительных сумм. Необходимо отметить, что в литературе уже указывалось на то, что, что зачастую процессы контроля негативно отражаются не столько на лицах, реально совершающих действия, направленные на отмывание незаконных средств, сколько на обычных, вполне законопослушных гражданах и юридических лицах [13].
Полагаем, что введение указанных ограничений весьма ощутимо снизит нагрузку на кредитные организации при выполнении контроля в целях ПОД/ФТ.
Соответствующие изменения были внесены и в Положение Банка России от 19.08.2004 № 262-П «Об идентификации кредитными организациями клиентов и выгодоприобретателей в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» (Указание от 14.09.2006 № 1721-У [14]). Так, требование об идентификации клиентов и выгодоприобрета-
телей кредитными организациями применяется, если иной порядок не предусмотрен законом.
Из главы 3 Положения № 262-П, которая устанавливает упрощенную идентификацию при совершении отдельных операций, исключены операции физических лиц по оплате жилья и коммунальных услуг, услуг связи, расчетов с бюджетами всех уровней, а также операции с денежными средствами в наличной форме с использованием программно-технического оборудования, электронных кассиров, банкоматов и других программно-технических комплексов на суммы менее 600 000 рублей или эквивалентную сумму в иностранной валюте.
Сама упрощенная идентификации, которая предусмотрена вышеназванным нормативным актом Банка России, заключается в том, что идентификация физического лица может проводиться на основании документа, удостоверяющего личность, который не содержит всех сведений, требуемых в соответствии со статьей 7 закона. Достаточно установить фамилию, имя и (если иное не вытекает из закона или национального обычая) отчество, а также реквизиты документа, удостоверяющего личность клиента. Условием применения такого упрощенного порядка идентификации является наличие в совокупности следующих условий:
- операция не подлежит обязательному контролю в соответствии со статьей 6 закона, фамилия, имя и отчество, а также другие имеющиеся у кредитной организации сведения о физическом лице полностью не совпадают с информацией, содержащейся в Перечне экстремистов [15];
- в отношении клиента, выгодоприобретателя или операции у кредитной организации не возникают подозрения в том, что они связаны с легализацией (отмыванием) доходов, полученных преступным путем, или финансированием терроризма;
- операция не имеет запутанного или необычного характера, свидетельствующего об отсутствии очевидного экономического смысла или очевидной законной цели, и совершение указанной операции не дает оснований полагать, что целью ее осуществления является уклонение от процедур обязательного контроля, предусмотренных законом.
Таким образом, после внесения указанных изменений упрощенная идентификация может применяться в отношении двух видов операций:
- переводов денежных средств по поручению физических лиц без открытия банковских счетов;
- банковских операций и иных сделок с наличной иностранной валютой и валютой Российской Федерации, чеками (в том числе дорожными чеками), номинальная стоимость которых указана в иностранной валюте, предусмотренных Инструкцией Банка России от 28.04.2004 № 113-И.
Следует отметить, что по-прежнему требует дополнительных разъяснений вопрос о порядке идентификации клиентов при свершении операций, которые проводятся через банкоматы, на что уже было неоднократно указано в литературе [16].
Последнее изменение закона, на которое хотелось бы обратить внимание, касается пункта 4 статьи 7 закона. Установлено, что кредитные организации могут не хранить копии документов, необходимых для идентификации личности. В соответствии с ранее действующим порядком банки были обязаны снимать и хранить копии с указанных документов, например, при совершении операций по покупке или продаже наличной иностранной валюты или операций по переводу денежных средств без открытия счета. Можно представить, какое количество копий документов требовалось изготовить и сколько времени на это тратилось.
В заключение хотелось бы отметить положительную тенденцию в развитии законодательства в целях ПОД/ФТ. Изменения, безусловно, исходят из практики применения норм закона банками и направлены, в том числе, на сокращение издержек кредитных организаций при осуществлении ими публичных функций по осуществлению контроля в указанных целях. На наш взгляд, здесь усматривается, хоть небольшой, но компромисс между интересами государства и частных лиц.
1. Оралова Е.С. Роль кредитных организаций в российской системе противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма. Оздоровление системы, или борьба за выживание // Банковские услуги. - 2006. -№ 2.
2. Собрание законодательства РФ. - 15.12.2003. -№ 50. - Ст. 4859.
3. Положение Банка России от 05.01.1998 № 14-П «О правилах организации наличного денежного обращения на территории Российской Федерации» // Вестник Банка России. - 14.01.1998. -№ 1.
4. Оралова Е.С. Указ. соч.
5. Черепанов А. Борьба с отмыванием доходов реальные цели и последствия // Банковское дело. -2006. - № 3.
6. Емелин А.В. Проблемы правового регулирования отношений между банками и их клиентами при исполнении законодательства о противодействии преступных доходов и финансированию терроризма // Деньги и кредит. - 2006. -№ 1.
7. Основные направления единой государственной денежно-кредитной политики на 2006 год // Вестник Банка России. - 08.12.2005. - № 65.
8. Собрание законодательства РФ. - 13.08.2001. -№ 33 (часть I). - Ст. 3418.
9. Собрание законодательства РФ. - 31.07.2006. -№ 31 (1 ч.). - Ст. 3452.
10. Собрание законодательства РФ. - 31.07.2006. -№ 31 (1 ч.). - Ст. 3446.
11. Собрание законодательства РФ. - 31.07.2006. -№ 31 (1 ч.). - Ст. 3439.
12. Васильев А. О некоторых особенностях ответственности банков за нарушение законодательства о противодействии легализации доходов от преступной деятельности и финансированию терроризма // Банковское право. - 2005. - № 2.
13. Ракова Е. Клиент - наш друг, но лицензия дороже. Чем грозят фирмам антиотмывочные действия банков? // Расчет. - 2006. - № 7.
14. Вестник Банка России. - 18.10.2006. - № 56.
15. Имеется в виду перечень организаций и физических лиц, в отношении которых имеются сведения о их участии в экстремистской деятельности, предусмотренный статьей 6 закона.
16. Напр.: Щелов О. Контроль усиливается. «Анти-отмывочный» закон в действии // Бухгалтерия и банки. - 2005. - № 12.
