CC BY
129
УДК 342.92 ББК 67.401.011
DOI 10.24411/2414-3995-2019-10256 © К.А. Султанов, 2019
Научная специальность 12.00.14 — административное право; административный процесс
О НЕКОТОРЫХ ПРОБЛЕМАХ, ВОЗНИКАЮЩИХ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПОЛИЦИИ
ПРИ СОСТАВЛЕНИИ ПРОТОКОЛОВ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ
Камиль Арифович Султанов,
преподаватель кафедры подготовки сотрудников полиции для подразделений по охране общественного порядка и подразделений по вопросам миграции,
кандидат экономических наук, доцент Всероссийский институт повышения квалификации сотрудников МВД России (142007, Домодедово, мкрн. Авиационный, ул. Пихтовая, д. 3)
E-mail: mpkr@mail.ru
Аннотация. Рассматриваются вопросы, касающиеся юридически грамотного составления протокола об административных правонарушениях. Приведены обязательные требования для составления протокола об административных правонарушениях. Затрагиваются вопросы соблюдения гарантии прав субъектов правонарушений в производстве по делу об административном правонарушении. Анализируются пределы (границ) прав и обязанностей сотрудников полиции при реализации полномочий в рамках производства по делу об административном правонарушении. Приводятся конкретные рекомендации по совершенствованию практики составлению сотрудниками полиции протоколов об административных правонарушениях.
Ключевые слова: протокол, должностные лица, полиция, административное правонарушение, КоАП РФ, административный процесс.
ON SOME PROBLEMS ARISING IN THE ACTIVITIES OF THE POLICE IN THE PREPARATION OF PROTOCOLS ON ADMINISTRATIVE OFFENSES
Kamil A. Sultanov,
Lecturer of the Department of staff training police units for the protection of public order and migration units,
Candidate of Economic Sciences, Associate Professor All-Russian Institute for Advanced Studies of the Officers of the Ministry of Internal Affairs of Russia
(142007, Domodedovo, mkr. Aviatsionnyy, ul. Pikhtovaya, d. 3)
Abstract. The presented article addresses issues related to the legally competent drafting of a protocol on administrative offenses. The mandatory requirements for drawing up a protocol on administrative offenses are given. The article also addresses the issues of compliance with the guarantee of the rights of the subjects of offenses in the proceedings of an administrative offense case. The limits (boundaries) of the rights and duties of police officers in the exercise of authority in the framework of an administrative offense case are analyzed. Concrete recommendations are given to improve the practice of drawing up protocols on administrative violations by police officers.
Keywords: protocol, officials, police, administrative offense, Administrative Code of the Russian Federation, administrative process.
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Для цитирования: Султанов К.А. О некоторых проблемах, возникающих в деятельности полиции при составлении протоколов об административных правонарушениях. Вестник экономической безопасности. 2019;(4):270-4.
Сотрудники полиции согласно пункту 8 части 1 статьи 13 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ «О полиции» вправе составлять протоколы об административных правонарушениях и осуществлять производство по делу, собирать доказательства и применять меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях [1]. При этом полиция обязана осуществлять производство по делам об административных пра-
вонарушениях, отнесенных законодательством об административных правонарушениях к подведомственности полиции. Подведомственность полиции определяется ст.ст. 23.3 и 28.3 КоАП РФ [2].
Как отмечает Масленников М.Я. производство по делам об административных правонарушениях является видом административно-юрисдикционно-го процесса. Его можно рассматривать с двух сторон: как совокупность процессуально-правовых
норм, регламентирующих процессуальную деятельность участников процесса правоприменения, и как сами их действия по осуществлению административной юрисдикции. Важнейшим правовым элементом производства по делам об административных правонарушениях является фиксация факта выявленного административного правонарушения. Процессуальным документом, отражающим событие административного правонарушения, считается протокол [3, с. 42].
Если вспомнить советское время, то значение протокола состояло прежде всего в том, что он являлся актом возбуждения процесса по делам об административных правонарушениях. Соответственно, ученые-административисты считали, что протокол служит основанием для последующего наступления административной ответственности, если вина нарушителя будет установлена при рассмотрении дела» [4, с. 94]; основной процессуальный документ стадии возбуждения дела [5, с. 85]; процессуальный документ, юридически оформляющий стадию возбуждения дела [6, с. 184].
Сегодня же протокол об административном правонарушении считается, во-первых, основным доказательством по делу, а, во-вторых, является процессуальным документов, без которого невозможно вынести решение по делу. Не менее важным является факт составления протокола об административном правонарушении правомочным лицом [7, с. 9—13]. Составление протокола неуполномоченным лицом делает его ничтожным. Как справедливо отметил Верховный суд РФ, составление протокола об административном правонарушении неуполномоченным должностным лицом является нарушением требований статьи 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, влекущим признание его недопустимым доказательством [8].
Наряду с этим, в настоящее время составление протокола об административном правонарушении, в соответствии с пунктом 3 части 4 статьи 28.1 КоАП РФ, является только одним из моментов, с которого дело об административном правонарушении считается возбужденным. Современные авторы видят протокол как документ процессуального характера, служащий основанием для возбуждения производства по делу об административном правонаруше-
нии, поскольку в данном документе фиксируется факт совершения соответствующего нарушения. Следовательно, должностным лицом, уполномоченным составлять указанный протокол, может быть возбуждено дело об административном правонарушении [9, с. 671].
Протокол — это основной информативный источник даты, времени и места совершения правонарушения, достоверных персональных данных о лице, его совершившем, составе административного правонарушения, а также иных сведений, необходимых для объективного рассмотрения соответствующего дела.
Согласно статье 28.2 КоАП РФ протокол составляется уполномоченным лицом и фиксирует совершение административного правонарушения. Соответственно, если нет протокола об административном правонарушении, то доказать факт совершения проступка невозможно (существуют исключения, когда дело возбуждено прокурором в соответствии со статьей 28.4 КоАП РФ или наложено административное взыскание без составления протокола согласно статье 28.6 КоАП РФ), а также это относится к составлению протокола неуполномоченным лицом.
Безусловно, успешное рассмотрение дела об административном правонарушении зависит от качества первичных процессуальных действий и заставляет максимально точно следовать закону при определении круга лиц, уполномоченных осуществлять эти действия. Соответственно, с составлением протокола связывается не только начало движения дела, но и законность привлечения к административной ответственности.
Протокол об административном правонарушении, предусмотренный законом субъекта РФ, составляется в порядке, установленном КоАП РФ. Определение перечня должностных лиц, уполномоченных составлять указанные протоколы, относится к ведению субъектов РФ (пункты 6, 6.1 части 1 статьи 1.3.1 КоАП РФ).
Отличием протоколов от иных актов является то, что протокол является письменным доказательством (ч. 2 ст. 26.2 КоАП РФ, ч. 2 ст. 75 АПК РФ, ч. 1 ст. 71 ГПК РФ). Следовательно, как любое письменное доказательство он не должно содержать незаверенные надлежащим образом ошибки (техни-
ческого или иного характера). Представляется, что указанное обстоятельство должно оказывать влияние на правовое регулирование порядка исправления технических ошибок в протоколе.
Представляется, что должностные лица, уполномоченные составлять протоколы об административных правонарушениях (прокурор при вынесении постановления по делу об административном правонарушении), также не лишены возможности внесения исправлений в протоколы, составляемые по делу об административном правонарушении.
Представляется, что исправление опечатки в протоколе по делу об административном правонарушении возможно только тем лицом, которое непосредственно составило протокол. Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28 февраля 2011 г. № 17АП-602/2011-АК поддержан вывод Арбитражного суда Удмуртской области, изложенный в решении от 29 декабря 2012 г. по делу № А71-13283/2010-А17 о том, что полномочия представителя на внесение исправлений в протокол об административном правонарушении, составленный другим лицом, не подтверждены.
Представляется, что общее требование закона о недопустимости исправления содержания акта путем исправления технической ошибки должно распространяться и на исправление технических ошибок в протоколе по делу об административном правонарушении.
Так, Двадцатый арбитражный апелляционный суд в Постановлении от 12 февраля 2013 г. по делу № А62-5693/2012, оценивая определение об исправлении ошибки, поддержал выводы суда первой инстанции о том, что исправление указанной ошибки не повлияло на существо протокола об административном правонарушении и не нарушило права общества.
Невзирая на отсутствие законодательного регулирования данного вопроса, оценка протоколу по делу об административном правонарушении некоторыми судами дается, исходя из соблюдения общих правил составления протокола по делу об административном правонарушении при внесении исправлений в протокол административным органом.
Так, в решении Арбитражного суда Магаданской области от 19 ноября 2012 г. № А37-3049/2012
анализ положений КоАП РФ позволил суду прийти к выводу, что изменение в протоколе об административном правонарушении обязательных сведений, предусмотренных КоАП РФ, должно производиться путем составления соответствующего процессуального документа с соблюдением требований ст. 28.2 КоАП РФ, с обязательным извещением о данном процессуальном действии лица, привлекаемого к административной ответственности, предоставлением ему возможности дачи объяснений по поводу вменяемого правонарушения, представления замечаний по содержанию протокола.
Вместе с тем указанный подход не нашел общего распространения. Так, отменяя решение суда первой инстанции по делу № А33-1192/2012, Третий арбитражный апелляционный суд принял в качестве надлежащего доказательства определение об исправлении опечатки в протоколе по делу об административном правонарушении, невзирая на несоблюдение административным органом общих правил составления протокола по делу об административном правонарушении.
Представляется, что технические ошибки могут быть классифицированы по признаку существенности на две группы: несущественные, т.е. такие, исправление которых не влияет на содержание протокола, не изменяет его, и существенные, исправление которых изменяет содержание протокола.
Несущественной технической ошибкой является, например, неверное указание адреса места нахождения юридического лица, при условии, что иных данных (например, ИНН, ОГРН) достаточно для его идентификации. Так, в Постановлении Третьего Арбитражного апелляционного суда от 20 января 2011 г. по делу № А33-12622/2010 несущественной технической ошибкой признано неверное указание паспортных данных лица, в отношении которого составлен протокол по делу об административном правонарушении, при условии, что это лицо не оспаривает факт составления протокола в отношении его.
К существенным должны быть отнесены, например, такие ошибки, которые касаются даты составления протокола об административном правонарушении по делам о длящихся административных правонарушениях, поскольку указанное обстоятельство влияет на возможность применения положений
ст. 4.5 КоАП РФ, технические ошибки, касающиеся места, времени совершения и события административного правонарушения, объяснений физического лица или законного представителя юридического лица, в отношении которых возбуждено дело, иные сведения, необходимые для разрешения дела [10, с. 35—39].
По общему правилу протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных региональным законом, составляются должностными лицами органов и учреждений, уполномоченных рассматривать дела о соответствующих административных правонарушениях в пределах компетенции этих органов. Также, помимо должностных лиц, указанных выше, закон субъекта РФ наделяет и других лиц правом составлять протокол.
Первыми следует указать должностных лиц органов исполнительной власти субъектов Федерации, так как именно указанные лица в основном наделены правом возбуждать дела об административных правонарушениях, предусмотренных региональным законом. Объясняется это не количеством составов в административно-деликтном акте субъекта Федерации, а разнообразием структуры органов исполнительной власти.
С 31 октября 2017 года ноября действует новый Перечень должностных лиц системы МВД России, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях; прежний Перечень более не применяется [11]. Однако изучение нового Перечня не позволяет однозначно ответить на вопрос: изменилось ли, и каким образом, количество полицейских, которые вправе оформлять протоколы?
Дело в том, что структура нового Перечня кардинально отличается от структуры прежнего: раньше каждой должности или группе должностей МВД России соответствовал свой собственный перечень из административных правонарушений, по которым они могли составлять протоколы. Например, инспектор по делам несовершеннолетних мог составить протокол за такие нарушения, как неисполнение родительских обязанностей, неуплату алиментов, продажу алкоголя ребенку, курение табака в неположенном месте. Но не вправе был составить протокол, например, по нарушениям правил дорож-
ного движения (хотя сама эта статья отнесена к компетенции полиции) [12].
Существовали, конечно, и «универсалы» — например, участковые уполномоченные полиции или оперуполномоченные полиции могли оформлять протоколы вообще по любым составам отнесенных КоАП РФ к компетенции полиции.
Однако — во всяком случае — после установления конкретной должности сотрудника органов внутренних дел с помощью прежнего Перечня можно было довольно быстро выяснить, каковы его полномочия по составлению протоколов об административных правонарушениях. А если таковой протокол был вдруг составлен с нарушением этих полномочий, то он терял свою доказательную силу и дело могло быть прекращено [8].
С новым же Перечнем выяснить объем полномочий конкретного сотрудника МВД России представляется довольно сложным. Дело в том, что для большинства сотрудников полиции новый Перечень априори предоставляет полный набор правонарушений, отнесенных КоАП РФ к полномочиям органов внутренних дел. Но — с одной важной оговоркой: сотрудники МВД России могут составлять протоколы «с учетом осуществляемых полномочий». Вероятно, это значит, что инспектор по делам несовершеннолетних не может составить протокол за нарушение правил дорожного движения. Однозначный ответ можно дать после досконального изучения должностной инструкции (регламента) конкретного сотрудника, доступа к которым, в момент составления протокола — у граждан нет. Также остаются не понятными полномочия следователей и дознавателей органов внутренних дел по составлению протоколов об административных правонарушениях практических по любым статьям КоАП РФ, которые в свою очередь этими права никогда не пользуются. При выявлении признаков административного правонарушения, следователи или дознаватели докладывают рапортом об этом начальнику подразделения с ходатайством передать сообщение о правонарушении в отдел участковых уполномоченных полиции.
Таким образом, с учетом вышеизложенного по моему мнению перечень должностных лицах системы Министерства внутренних дел Российской Федерации, уполномоченных составлять протоколы
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
об административных правонарушениях, требует редактирования в целях уточнения полномочий сотрудников органов внутренних дел по документированию конкретных составов правонарушений. Субъекты правонарушений не удостоверившись в момент составления протокола об административном правонарушении в полномочиях сотрудника полиции наверняка обжалуют данный процессуальный документ, что несомненно приведет к длительным судебным тяжбам.
Литература
1. Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ «О полиции» // СПС «КонсультантПлюс».
2. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ // СПС «КонсультантПлюс».
3. Масленников М.Я. Административно-юрисдикционный процесс. Сущность и актуальные вопросы правоприменения по делам об административных правонарушениях. Воронеж: Изд-во Воронеж. ун-та, 1990.
4. Галаган И.А. Административная ответственность в СССР: процессуальное регулирование. Воронеж: Изд-во Воронеж. ун-та, 1976.
5. Засторожная О.К. Советский административный процесс. Воронеж, 1985.
6. Коваль Л.В. Административно-деликтное отношение. Киев, 1979.
7. Султанов К.А. Об административной ответственности за правонарушения в сфере благоустройства, устанавливаемой законами субъектов Российской Федерации // Российская юстиция. М.: 2018. № 5.
8. Постановление Верховного Суда РФ от 7 июня 2017 г. № 11-АД17-31 // СПС «Консультан-Плюс».
9. Сальников А.А. Протокол об административном правонарушении. Конструкция, юридическая техника: проблемы правоприменительной практики в ОВД // Юридическая техника. 2013. № 7-2.
10. Ражков Р. А. Исправление описок, опечаток и арифметических ошибок в протоколе по делу об административном правонарушении // Арбитражный и гражданский процесс. 2013. № 10.
11. Приказ МВД России от 30 августа 2017 г. № 685 «О должностных лицах системы Министерства внутренних дел Российской Федерации, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях и осуществлять административное задержание» // СПС «Консультан-Плюс».
12. https://www.garant.ru/news/1147782/ (дата обращения 01.06.2019 г.).
Московский университет МВД России имени В .Я. Кикотя
Административный процесс. 4-е изд., перераб. и доп. Учебное пособие. Волкова В.В. и др. 2019 г. 200 с. Гриф МУМЦ «Профессиональный учебник». Гриф НИИ образования и науки.
Административный процесс
Четвертое издание
Административный процесс представлен как сложный и комплексный административно-правовой институт. Проанализированы задачи, основные принципы, участники административного процесса.
Уделено внимание юрисдикционной и управленческой концепциям административного процесса.
Рассмотрена структура административного процесса, виды производств.
Для студентов, аспирантов и преподавателей юридических вузов, а также студентов, обучающихся по специальности Государственное и муниципальное управление.
