CC BY
194
Лазутина О.И. О некоторых проблемах
использования юридической техники в правотворчестве субъектов
Российской Федерации
Автор выявляет основные отступления от правил правотворческой техники; предлагает меры, направленные на устранение технико-правовых документов нормативных актов.
Ключевые слова: качество нормативных актов, юридическая техника, экспертиза правовых актов.
Lazutina O.I. About some problems of use
of legal technics in the law making acts in the subjects of the Russian Federation
The author reveals the basic deviations from rules of law-making technique; offers the measures directed on elimination of technical-legal documents of statutory acts.
Keywords: quality of statutory acts, legal technique, examination of legal acts.
Новые принципы государственного устройства России и распределения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами, составляющие конституционную основу реформирования российского федерализма, обусловили появление двух уровней правового регулирования - федерального и правового регулирования субъектов РФ.
Анализируя качество принятых за последнее время правовых актов субъектов Российской Федерации, можно отметить, что многие из них содержат неточные, расплывчатые формулировки, ошибочные отсылки, страдают декларативностью предписаний и избыточной нормативностью; нормативные акты зачастую не унифицированы по структуре, в них не всегда выдержаны стиль изложения и единство тер-
минологии. Правовые акты субъектов Федерации часто противоречат друг другу, постоянно подвергаются изменениям, иной раз даже не вступив в законную силу.
Основная причина наличия вышеперечисленных недостатков кроется в игнорировании правил юридической техники.
Большинство отечественных (С.С. Алексеев, Д.А. Керимов, Р.Х. Макуев, А.С. Пигол-кин и др.) и зарубежных (Р. Иеринг, П. Сан-девуар и др.) правоведов, исключая незначительные нюансы, понимают под юридической техникой совокупность (систему) соответствующих средств, приемов, методов и правил подготовки и изложения правовых актов1.
Правовую базу законодательного процесса в субъекте Российской Федерации наряду с Конституцией Российской Феде-
Олеся Игоревна Лазутина - аспирант кафедры конституционного права Орловской региональной академии государственной службы.
84
№ 3 (4) 2007 Г.
рации составляют Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", конституции и уставы субъектов Федерации. В большинстве субъектов Федерации приняты специальные законы, регламентирующие правотворческий процесс. Так, Свердловская, Магаданская, Иркутская, Калужская, Вологодская, Саратовская, Орловская, Кемеровская, Тверская и ряд других областей приняли законы о правовых актах, которые содержат положения о роли, способах и средствах юридической техники.
Тем не менее, как отмечают исследователи, целостной, хорошо продуманной и научно выверенной нормативной базы по вопросам юридической техники в стране не существует2. В законах субъектов Российской Федерации, указывает Ю.А. Тихомиров, наблюдается чрезмерное разнообразие не только с точки зрения их содержания, но и составления самих текстов3.
Проведенный анализ нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и исследование опыта проведения юридической экспертизы правовых актов субъектов Российской Федерации Министерством юстиции Российской Федерации, теоретических исследований ученых-правоведов данной проблематики позволили выделить ряд общих для всех регионов отступлений от правил юридической техники.
Поскольку объем и характер настоящего доклада не позволяют осветить все выявленные в ходе исследования отступления от правил правотворческой техники, то остановимся лишь на некоторых из них.
Для нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации весьма характерна избыточная нормативность, то есть дублирование правовых норм. Воспроизведение норм федерального законодательства характерно практически для всех региональных законов, принятых вслед за одноименными федеральными законами. Значительная часть "субъектных" законов о профессиональных союзах, принятых после вступления в силу Федерального закона от 12 января 1996 г. "О профессиональных союзах, их правах и
гарантиях деятельности", почти без изменений воспроизводит федеральное законодательство. Это ведет к девальвации норм права - их оставляют без внимания или не реализуют вовсе. Неоправданное дублирование норм нарушает один из важнейших принципов законодательной техники - требование максимальной лаконичности и недопущения неоправданных повторов. Это приводит к увеличению объема действующего законодательства, тем самым затрудняя поиск оригинальных норм и дезориентируя правоприменителя.
Однако частичное воспроизведение норм федеральных законов в законодательстве субъектов Федерации само по себе вполне допустимо. Вопрос лишь в том, в какой степени соблюдаются при этом чувство меры, здравый смысл, принципы системности права.
Представляется, что одним из возможных путей устранения неоправданного дублирования норм будет отказ от включения в правовой акт норм, установление которых относится к ведению Российской Федерации, и отказ от включения от норм, установление которых относится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, урегулированных федеральными законами, за исключением наиболее важных. Следование этим правилам позволит не отступать от принципа "законодательной экономии", ведь для государства достаточно иметь один, а не два одинаковых по содержанию закона: федеральный и "субъектный". Неоправданное дублирование норм всего лишь создает иллюзию системности и полноты регионального регулирования.
Такие правила юридической техники, как логическая последовательность, рациональное изложение норм правового акта, также зачастую игнорируются региональным законодателем. Речь идет о том, что та или иная норма или группа норм включается не в "свои" разделы "субъектного" нормативного правового акта. В итоге нормативные предписания не соответствуют характеру данного вида общественных отношений и, по сути, являются "лишними" в структуре нормативного правового акта. Примером такого нарушения логики изло-
СРЕДНЕРУССКИЙ ВЕСТНИК ОБЩЕСТВЕННЫХ НАУК
85
жения нормативного материала является п. 5 ст. 33 Устава Новосибирской области. Хотя пункт посвящен полномочиям областного Совета в сфере обеспечения прав и свобод человека и гражданина, речь в нем идет об учреждении средств массовой информации областного Совета, наградах, премиях, почетных званиях области и т.д. В данном случае происходит подмена одного предмета правового регулирования другим.
Зачастую нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации содержат неправильно сформулированные отсылочные и бланкетные нормы.
Примером такого вида дефектов является норма ст. 1 Закона Новосибирской области от 06.04.2002 г. № 20-03 "О внесении изменения в Закон Новосибирской области "Об архивном фонде Новосибирской области и архивах", которая предусматривает исключение из текста Закона Новосибирской области от 23.12.1994 г. № 15-03 "Об архивном фонде Новосибирской области и архивах" пункта 3 ст. 25, тогда как в ст. 25 указанного Закона области вообще нет пунктов, а есть только абзацы.
Откровенный брак, которого не должно быть в актах подобного уровня, содержится в ч. 2 ст. 36 Закона "О нормативных правовых актах Республики Карелия" № 410-3 РК, которая устанавливает, что "в нормативном правовом акте о порядке вступления его в силу, за исключением случаев, предусмотренных в части 2 настоящей статьи, может быть предусмотрено, что он распространяется на отношения, возникающие до его вступления в силу". Мы привели текст части 2 статьи в полном объеме и дословно. Как видим, она не содержит "исключительных случаев, предусмотренных в части 2 настоящей статьи".
Между тем правильно сформулированные отсылочные и бланкетные статьи в правовых актах субъекта Федерации способствуют укреплению системной связи как "внутри" них, так и между ними, а также и с федеральными нормативными правовыми актами.
Очевидно, что игнорирование современных методологических правил и требований юридической техники приводит к
снижению качества нормативных правовых актов, что вызывает затруднения в их толковании и препятствует реализации норм права в конкретных общественных отношениях.
Представляется, что процесс создания правовых норм не может быть произвольным, субъективным, он должен базироваться на принятых и закрепленных нормативных правилах, которые субъекты нор-мотворческой деятельности должны соблюдать.
Думается, что действенным инструментом, направленным на устранение технико-правовых дефектов нормативных правовых актов субъектов Федерации, наряду с экспертизой правовых актов субъектов Российской Федерации, проводимой Министерством юстиции РФ, мог бы стать Федеральный закон "О правилах юридической техники и порядке их применения в правотворческом процессе федеральных, региональных и муниципальных органов публичной власти". В данном законе следует предусмотреть возможность признания нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации недействующими при условии несоблюдения правил юридической техники. Представляется целесообразным создать в субъектах Российской Федерации региональные научно-исследовательские институты законодательства, призванные исследовать проблемы "субъектного" правотворчества и правоприменения, а также предлагать региональному законодателю возможные пути их решения.
1 См., например: Алексеев С.С. Общая теория права. Т. 2. М., 1982; Керимов Д.А. Законодательная техника: Научно-методическое и учебное пособие. М., 1998; Макуев Р.Х. Теория государства и права. Учебник. Орел: Издательство ОРАГС, 2003; Язык закона / Под ред. А.С. Пиголкина. М., 1990; Иеринг Р. Юридическая техника / Пер. с нем. СПб., 1905; Сандевуар П. Введение в право. М., 1994.
2 Денисов Г.И. Юридическая техника: теоретический аспект // Журнал российского права. 2005. № 8. С. 96.
3 Тихомиров Ю.А. Модельные законы: новое в теории и практике / Проблемы законотворчества Российской Федерации. М., 1993.
86
№ 3 (4) 2007 г.
