CC BY
219
Кузнецов Александр Александрович
кандидат юридических наук,
доцент кафедры налогообложения и инфраструктуры бизнеса Кубанского государственного технологического университета (e-mail: altexru@gmail.com)
О некоторых проблемах актов муниципального правотворчества
В статье исследуются отдельные проблемы актов муниципального правотворчества, намечаются пути их решения в Российской Федерации. Отмечается, что создание системы эффективных и качественных нормативно-правовых предписаний муниципального уровня, органично дополняющих механизм правового регулирования Российской Федерации, является одной из приоритетных задач. Однако в настоящем данные официальной статистики, материалы обобщений юридической практики, публикации в научных изданиях свидетельствуют о высоком уровне дефектности муниципальных правовых актов.
Ключевые слова: муниципальные правовые акты, проблемы актов муниципального правотворчества, мониторинг правоприменения, механизм ответственности, расширение сотрудничества органов местного самоуправления.
A.A. Kuznetsov, Master of Law, Assistant Professor of the Chair of Taxation and Business Infrastructure of the Kuban State Technological University; e-mail: altexru@gmail.com
On some problems of municipal legal acts
The article deals with some problems of municipal legal acts, outlines the ways of their solution in the Russian Federation. The author notes that establishment of a system of effective and qualitative regulatory requirements at municipal level, organically supplementing the mechanism of legal regulation of the Russian Federation is one of the priorities. But nowadays official statistics, materials, publications, legal practice of generalizations in scientific publications attest to the high level of defect of municipal legal act.
Key words: municipal legal acts, acts of the municipal law-making problems, enforcement monitoring, mechanism for accountability, enhanced cooperation of local self-government bodies of municipal legal acts.
На сегодняшний день качество муниципальных правовых актов оставляет желать лучшего. Данные официальной статистики, материалы обобщений юридической практики, публикации в научных изданиях свидетельствуют о высоком уровне их дефектности.
Представители органов государственной власти, осуществляющих контрольные функции в отношении актов муниципального уровня, полагают, что решение проблемы возможно за счет сужения правотворческих полномочий органов местного самоуправления, перехода к практике утверждения органами местной власти правовых актов, предложенных государством. Последнее располагает широкими материально-техническими, организационными и прочими возможностями для подготовки качественных типовых актов муниципального уровня [1, с. 70].
Считаем, что подобного рода мероприятия приведут к нивелированию самой идеи местно-
го самоуправления в России. На данном этапе, когда накоплен определенный опыт муниципальной правотворческой деятельности, укомплектована в большинстве своем правовая база основной массы муниципальных образований России, вряд ли целесообразно снижать самостоятельность последних, урезать полномочия. Это было бы шагом назад в развитии.
В литературе указывается на необходимость усиления административного контроля со стороны субъекта государственной администрации посредством введения механизма предварительного согласования актов органов местного самоуправления с государственными органами на предмет правовой чистоты. Высказывается идея осуществления предварительной государственной регистрации общеобязательных правовых актов местного самоуправления в органах юстиции. Учитывая природу и социальное назначение местного самоуправления, мы подобный подход также не считаем оправданным.
28
Проблемы могут быть решены не в сужении объема правотворческой компетенции муниципалитетов, а в совершенствовании отечественной системы контроля качества муниципальных правовых актов, с одной стороны, и муниципальной правотворческой технологии -с другой.
Наиболее действенным инструментом контроля законности актов муниципального правотворчества является проведение экспертизы указанных документов. Институт экспертизы нормативных правовых актов и их проектов в последние годы весьма интенсивно исследуется в юридической литературе. Изучаются понятие, виды экспертиз, отмечается необходимость более широкого применения «внешней» правовой экспертизы муниципальных правовых актов, разработки эффективного механизма ее назначения и проведения.
Работа органов государственной власти, уполномоченных на ведение регистра, органов прокуратуры и юстиции способствует выявлению и устранению допущенных в муниципальных нормативных правовых актах нарушений закона на весьма ранних стадиях. Изучение статистических сведений о работе судов общей юрисдикции показывает, что количество рассмотренных дел об оспаривании нормативных правовых актов органов местного самоуправления, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций, в последние годы стало сокращаться [2].
Проведение экспертизы муниципального правового акта при его включении в регистр представляет собой способ выявления недостатков в действующем документе. В связи с этим ряд авторов высказываются в пользу усиления предварительного контроля муниципального правотворчества, чтобы уже на стадии подготовки акта «заложить» соответствующие гарантии законности, повысить его качественный уровень.
Предлагается определить в законодательстве перечень муниципальных правовых актов, которые должны проходить обязательную предварительную экспертизу в органах государственной власти. При этом одни исследователи полагают необходимым дальнейшее расширение контрольно-надзорных полномочий прокуратуры, усиление ее превентивного надзора. Другие считают, что соединение предварительной и последующей форм контроля в прокуратуре приведет к тому, что будет сложно
объективно осуществлять разнородные действия.
Необходимо расширение контрольных возможностей органов юстиции. Это позволит соблюсти баланс контрольных полномочий в системе органов государственной власти, создаст систему «двойного (предварительного и последующего) фильтра» для актов муниципального правотворчества.
В настоящее стали весьма популярны исследования муниципальных правовых актов на предмет их коррупциогенности. Вопросы назначения и проведения антикоррупционной экспертизы активно исследуются в юридической литературе. Действующее законодательство развивается в направлении закрепления обязательности проведения антикоррупционной экспертизы принимаемых в стране правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления.
Правовые акты должны проверяться в полном объеме на предмет их соответствия законодательству, правилам юридической техники и т.п.; коррупциогенность акта - лишь один из возможных его дефектов [3, с. 12].
Под дефектным актом в юридической литературе понимают акт, принятый с нарушением предъявляемых к нему требований, независимо от того, нарушены или нет требования законности или организационно-технические требования.
Качественный нормативный правовой акт -это акт, принятый с соблюдением всех предъявляемых к нему требований. Часть из них закреплены в законодательстве, другие предложены юридической наукой.
Суды, органы прокуратуры и юстиции, иные уполномоченные государственные органы сегодня контролируют не качество правового акта в целом, а его законность. Нарушения правил юридической техники, не влекущие признание акта незаконным, остаются в большинстве своем без внимания и не исправляются.
Работа органов контроля и надзора по выявлению не соответствующих действующему законодательству муниципальных правовых актов порождает иждивенчество муниципалитетов, которые приступают к исправлению дефектов, получив соответствующий «сигнал» контрольной инстанции. Значительное число актов муниципального правотворчества признается органами (должностными лицами) местного самоуправления утратившими силу в
29
связи с рассмотрением протестов прокурора и иных аналогичных актов реагирования.
Повышение качества муниципальных правовых актов невозможно без активных усилий со стороны органов местного самоуправления. Качество данных актов - важнейший компонент технологии муниципального правотворчества.
Вряд ли можно утверждать, что правотворческая деятельность органов власти муниципального уровня надлежаще обеспечена методически. Усилиями отдельных муниципальных образований не изменить состояние дел в государстве в целом. Очевидна необходимость в разработке и принятии на федеральном уровне серии методических рекомендаций, призванных помочь органам местного самоуправления в их правотворческой деятельности. Аналогичная работа проведена в отношении правотворческой деятельности органов государственной власти.
Федеральное и региональное законодательство весьма интенсивно обновляется, что обусловливает необходимость систематического осуществления органами местного самоуправления мониторинга состояния нормативного массива муниципального образования и оперативного внесения необходимых изменений в правовые акты. Безусловно, в поселениях тяжело организовать данную работу. Выход нам видится в создании на уровне района постоянно действующего центра по мониторингу состояния актов муниципального района и поселений, входящих в его состав. Совершенно очевидна необходимость привлечения различного рода специалистов к данной работе, поскольку собственных усилий депутатов, работников местной администрации, других задействованных в системе местного самоуправления лиц обычно бывает недостаточно. Очевидно и то, что государству, задающему векторы развития местного самоуправления, следует подумать над источниками финансирования соответствующих мероприятий и внести изменения в законодательство [4, с. 127].
Представляется, что положения Федерального закона № 131 об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления должны быть дополнены санкцией за бездействие, выражающееся в непринятии предусмотренного законодательством муниципального правового акта после поступившего обраще-
ния (предложения, заявления, жалобы) жителей муниципального образования.
Ныне действующее законодательство предусматривает необходимость издания в муниципальном образовании десятков нормативных правовых актов. В одних актах муниципальное образование и его жители нуждаются в большей степени, в других - в меньшей. Разумеется, мы не призываем наказывать муниципалитет за каждый случай непринятия какого-либо из них. Речь идет о ситуациях, когда имеется объективная потребность в издании соответствующего правового документа. Отсутствие такового делает невозможным или затрудняет осуществление предусмотренных законодательством прав граждан, а орган местного самоуправления не принимает необходимых мер в течение установленного срока (например, трех месяцев) после поступления обращения жителей.
Необходимый механизм ответственности будет стимулировать к активной работе как органы местного самоуправления, так и жителей муниципальных образований.
Нужно отметить, что органам местного самоуправления сейчас значительно проще, чем ранее, разработать проект нормативного правового акта по конкретному вопросу. Благодаря федеральному регистру муниципальных нормативных правовых актов в доступе акты любого муниципального образования России, они могут быть взяты за основу.
Проблема пробельности правовых актов муниципального уровня решается в основном за счет привлечения средств прокурорского реагирования. Прокурором выносится представление об устранении нарушений законодательства либо опротестовывается муниципальный правовой акт, в котором отсутствуют необходимые положения. Имеет место также практика обращения прокурора в суд с заявлением об обязании органа местного самоуправления разработать и принять нормативный правовой акт по конкретному вопросу (о понуждении к приведению муниципальных правовых актов в соответствие с законодательством).
Необходим мониторинг правоприменения, включающего сбор, обобщение, анализ и оценку практики применения актов муниципального образования.
На сегодня законодателем установлены правила и показатели осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации
30
федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов Федерации. Представляется необходимой разработка методических рекомендаций по организации мониторинга правоприменения для органов власти муниципального уровня.
Необходимо направлять усилия на дальнейшее расширение сотрудничества органов местного самоуправления и органов контроля (надзора) в правотворческой сфере (особенно в тех регионах, которые менее активны в указанном отношении). В целях организации взаимодействия органов прокуратуры, юстиции, представителей региональной и муниципальной власти проводятся различного рода совещания, учебно-методические семинары, подписываются соглашения по вопросам нормотворчества и проводимых экспертиз.
На последок хотелось бы указать на то, что качество муниципальных правовых актов на-
1. Вантеева Н.В. Обеспечение качества актов муниципального правотворчества // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 4. С. 70-74.
2. Информация о работе органов государственной власти субъектов Российской Федерации по оказанию органам местного самоуправления консультативной, методической поддержки и организации взаимодействия с органами местного самоуправления. М., 2012. URL: http://pda.www.minregion.ru/ upload/ documents/2012/02/inf-o-m
3. Каменева Е.Н. Дефектные акты органов законодательной и исполнительной власти: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002.
4. Киселев А.И., Сыч С.Н., Сигарев А.В. Методическое пособие для подготовки к междисциплинарному экзамену по дисциплинам «Конституционное право Российской Федерации», «Административное право» и «Муниципальное право России». Новосибирск, 2005.
ходится в прямой зависимости от состояния правовой базы федерального и регионального уровней. Так, постоянные изменения перечня вопросов местного значения, установленного в Федеральном законе № 131, приводят к нестабильности компетенции местного самоуправления. В подобных условиях возрастает вероятность издания муниципальных правовых актов с нарушением полномочий.
Было бы наивным полагать, что система местного самоуправления в России заработает быстро и эффективно, а издаваемые муниципальные правовые акты будут качественными и законными. Местному самоуправлению, его институтам еще предстоит созреть. Способствовать этому может лишь продуманная и последовательная законодательная политика нашего государства в вопросах организации власти на местах.
1. Vanteeva N.V. Ensuring of acts of municipal law-making quality / Constitutional and municipal law. 2012. № 4. P. 70-74.
2. Information on the work of the organs of state power of the constituent entities of the Russian Federation to assist the local government advisory, methodical support and organization of interaction with local self-government bodies. Moscow, 2012. URL: http://pda.www.minregion.ru/ upload/ documents/2012/02/inf-o-m
3. Kameneva E.N. Defective acts of legislative and executive bodies: auth. abstr. ... Master of Law. Мoscow, 2002.
4. Kiselev A.I., Sych S.N., Sigarev A.V Manual to prepare for interdisciplinary exam subjects «Constitutional law of the Russian Federation», «Administrative law» and «Municipal law of Russia». Novosibirsk, 2005.
31
