CC BY
96
А. М. Тесленко* О НЕКОТОРЫХ ПРОБЕЛАХ
В ПРАВОВОМ РЕГУЛИРОВАНИИ ДВОЙНОГО ГРАЖДАНСТВА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Анализируются проблемы правового регулирования института двойного гражданства в Российской Федерации, формулируются предложения по совершенствованию законодательства.
Ключевые слова: двойное гражданство, бипатрид, правовое регулирование, законодательство Российской Федерации
The problems of legal regulation of dual citizenship in the Russian Federation are analyzed and ways of improving legislation are suggested.
Key words: dual nationality, dual nationals, regulation, legislation of the Russian Federation
В статье «Правовое регулирование двойного гражданства в России»1 я предлагал разработать и принять федеральный закон «О регулировании двойного (множественного) гражданства и особенностях правового положения граждан Российской Федерации, имеющих двойное (множественное) гражданство» (возможны и другие названия закона), а также акцентировал внимание на несовершенстве правового регулирования двойного гражданства в Конституции РФ и ФЗ «О гражданстве Российской Федерации»2.
В продолжение этой темы кратко сформулирую необходимые, на мой взгляд, меры по толкованию отдельных положений Конституции РФ и совершенствованию указанного ФЗ, а затем перейду к анализу пробелов в ряде других нормативных правовых актов РФ и дам рекомендации по их устранению.
1. Учитывая противоречивые трактовки ч. 1 ст. 62 Конституции РФ, возникающие по поводу союза «или», Конституционному Суду РФ следует дать официальное толкование этой нормы3.
2. Целесообразно дополнить п. «г» ч. 1 ст. 13 ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» положением об обязательном представлении документов о выходе из иного гражданства в течение одного года со дня приобретения гражданства Российской Федерации или в течение трех месяцев, если иное гражданство прекращается вследствие приобретения гражданства РФ. Если этого не сделать, то производство по заявлению о приеме в гражданство прекращается, о чем гражданина письменно уведомляют, за исключением случаев, когда отказ от иного гражданства не требуется в соответствии с международным договором Российской Федерации либо когда отказ невозможен в силу не зависящих от лица причин (что требует объективных доказательств)4. Следует внести соответствующие изменения и дополнения в Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, утвержденное Указом Президента РФ от
* Тесленко Анатолий Михайлович — кандидат юридических наук, доцент кафедры международного и европейского права Уральской государственной юридической академии (Екатеринбург). E-mail: Anatoliy_ ttt@mail.ru.
1 Тесленко А. М. Правовое регулирование двойного гражданства в России // Электрон. прил. к «Рос. юрид. журн.». 2012. № 3. С. 5—13.
2 О гражданстве Российской Федерации: Федеральный закон от 31 мая 2002 г. // СЗ РФ. 2002. № 22. Ст. 2031.
3 Подробнее см.: Тесленко А. М. Указ. соч. С. 7—10.
4 Там же. С. 11.
2/2014
14 ноября 2002 г. № 13251. Такой позиции придерживаются и сотрудники Федеральной миграционной службы.
Возможен и более «мягкий» вариант, при котором вводится административная ответственность за нарушение правил о приеме в гражданство, что потребует внесения дополнений и в Кодекс об административных правонарушениях РФ (в ст. 18.11 «Нарушение иммиграционных правил»). Но такие меры существенно не повлияют на проблему двойного гражданства.
3. Необходимо конкретизировать ч. 3 ст. 13 ФЗ «О гражданстве Российской Федерации», в которой формулировка носит альтернативный характер: «может быть принято в гражданство Российской Федерации без соблюдения условий...»2
4. Законодательство РФ содержит ряд ограничений для российских граждан при устройстве на работу в государственные органы. Эти ограничения связаны с наличием судимости, состоянием на учете в наркологическом или психоневрологическом диспансере и др. Кадровые или иные службы органов и учреждений при этом проверяют таких граждан по учетам ИЦ (Г)УВД субъекта РФ, учетам указанных диспансеров. Но поскольку существуют ограничения и для тех граждан РФ, кто обладает двойным или множественным гражданством, то возникает вопрос о том, как проверять наличие у лиц иного гражданства. Необходимо организовать соответствующий учет и возложить эту функцию на Федеральную миграционную службу, ее территориальные органы в субъектах РФ и представительства за рубежом.
В связи с этим следует внести изменения в ведомственные нормативные акты МВД России, ФМС, в частности в Положение о Федеральной миграционной службе3, а именно дополнить п. 3 ст. 6 следующим положением: «ведение учета граждан Российской Федерации, имеющих двойное (множественное) гражданство», а также внести соответствующие поправки в разд. III «Основные функции представительства» Положения о представительствах МВД РФ по делам миграции за рубежом4.
Некоторый опыт проверки наличия двойного гражданства у граждан РФ в практике МВД уже есть. Согласно постановлению Государственной Думы РФ от 12 февраля 1997 г. № 1099-II ГД МВД было поручено проверить наличие двойного гражданства у граждан РФ, занимающих государственные должности (это было связано со скандалом по поводу двойного гражданства Б. А. Березовского, которого собирались назначить заместителем секретаря Совета безопасности РФ).
Для разработки механизма такого учета можно обратиться к зарубежному опыту (Финляндия, Турция, Словения, Черногория). На Украине в 2008 г. был подготовлен проект закона «О декларировании иностранного гражданства»5. При этом сложнее формировать базу данных тех граждан РФ, которые самостоятельно, без ведома государства, приобрели или приобретают второе гражданство. Для этого, как уже отмечалось, необходимо изменять и дополнять законодательство о гражданстве, а также активизировать работу по подготовке и заключению соответствующих международных соглашений и обеспечить исполнение действующих.
5. Надлежит устранить коллизионные положения в законодательстве, регулирующем статус судей. В частности, ст. 4 Закона от 26 июня 1992 г. «О статусе судей в Российской Федерации»6 содержит ограничение для граждан РФ, имеющих двойное гражданство, в праве занимать должность судьи (подп. 3 п. 1). Однако эта норма не нашла отражения
1 СЗ РФ. 2002. № 46. Ст. 4571.
2 Подробнее см.: Тесленко А. М. Указ. соч. С. 11.
3 Положение о Федеральной миграционной службе: утв. Указом Президента РФ от 19 июля 2004 г. № 928 // СЗ РФ. 2004. № 30. Ст. 3150.
4 Положение о представительствах Министерства внутренних дел Российской Федерации по делам миграции за рубежом: утв. приказом МВД РФ от 2 декабря 2002 г. № 1183 // Рос. газ. 2002. 18 дек.
5 URL: http://gska2.rada.gov.ua/pls/zweb_n/webproc4-l?id=&p13511=333222.
6 Рос. газ. 1992. 29 июля.
в иных федеральных законах, в частности в ФКЗ от 21 июля 1994 г. «О Конституционном Суде Российской Федерации»1 и в ФЗ от 17 декабря 1998 г. «О мировых судьях в Российской Федерации»2. В ст. 8 ФКЗ «О Конституционном Суде РФ» необходимо указать, что «судьей в Конституционном Суде Российской Федерации может быть гражданин Российской Федерации, не имеющий гражданства иностранного государства...», а п. 4 ч. 1 ст. 18 изложить в следующей редакции: «утрата судьей гражданства Российской Федерации, приобретение гражданства иностранного государства либо получение вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства». Кроме того, в ст. 5 ФЗ «О мировых судьях в Российской Федерации» нужно указать: «Мировым судьей может быть гражданин Российской Федерации, не имеющий гражданства иностранного государства.»
6. Требует уточнения ч. 2 ст. 8 ФКЗ от 5 мая 1995 г. «Об арбитражных судах в Российской Федерации»3, где речь идет о назначении на должность председателей, заместителей председателей, судей федеральных арбитражных судов округов и арбитражных судов субъектов в порядке, установленном Законом «О статусе судей в Российской Федерации». Но порядок назначения судей не включает вопроса о требованиях, предъявляемых к судьям. Положение о назначении на должность председателей, заместителей председателей и судей арбитражных апелляционных судов в этой же части сформулировано более правильно: «.при соблюдении требований и в порядке. установленном Законом „О статусе судей в Российской Федерации"». Таким образом, предлагаю следующую редакцию ч. 2 ст. 8 указанного Закона: «Председатели, заместители председателей, судьи федеральных арбитражных судов округов и арбитражных судов субъектов Российской Федерации назначаются на должность при соблюдении требований и в порядке, установленном Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ „О судебной системе Российской Федерации" и Законом Российской Федерации от 26 июня 1992 г. № 3332-1 „О статусе судей в Российской Федерации"».
7. Нужно также уточнить положения ФЗ от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре РФ»4, касающиеся запрета для граждан РФ, имеющих двойное гражданство, занимать должности на службе в органах и учреждениях прокуратуры5. Так, в ч. 1 ст. 401 указано: «Прокурорами могут быть граждане Российской Федерации.», а в ч. 2 этой же статьи используется следующая формулировка: «Лицо не может быть принято на службу в органы и учреждения прокуратуры и находиться на указанной службе, если оно: имеет гражданство иностранного государства.» Однако под лицом, имеющим гражданство иностранного государства, можно подразумевать и только иностранного гражданина, а не гражданина РФ, имеющего двойное гражданство.
8. Вызывает вопрос содержание ст. 11 («Ограничения, связанные с пребыванием в составе Правительства Российской Федерации») ФКЗ от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»6, в которой отсутствует запрет для членов Правительства иметь гражданство иностранного государства, хотя в ст. 9 данного Закона такой запрет предусмотрен.
9. Статья 211 («Особый порядок допуска к государственной тайне») Закона РФ от 21 июля 1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне»7 закрепляет положение о том, что члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, судьи на период исполнения ими своих полномочий, а также адвокаты, участвующие в качестве защитника
1 СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1447.
2 Там же. 1998. № 51. Ст. 6270.
3 Там же. 1995. № 18. Ст. 1589.
4 Там же. № 47. Ст. 4472.
5 Авакьян С. А. Россия: гражданство, иностранцы, внешняя миграция. СПб., 2003. С. 47.
6 СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712.
7 Там же. № 41. Ст. 4673.
2/2014
в уголовном судопроизводстве по делам, связанным со сведениями, составляющими государственную тайну, допускаются к этим сведениям без проведения проверочных мероприятий, предусмотренных ст. 21 Закона. Указанные лица предупреждаются о неразглашении государственной тайны, ставшей им известной в связи с исполнением ими своих полномочий, и о привлечении к ответственности в случае ее разглашения, о чем у них отбирается расписка.
Если члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы и судьи по закону не вправе иметь двойное гражданство, то адвокаты могут оказаться бипатридами (или даже иностранными гражданами), поскольку ФЗ от 31 мая 2002 г. № 63-Ф3 «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации»1 не обязывает их иметь только российское гражданство. Должен ли адвокат, переехавший на постоянное место жительства в государство его второго гражданства (даже если с этим государством имеется международный договор о двойном гражданстве), сохранять государственную тайну и может ли за ее разглашение привлекаться к уголовной или иной ответственности на территории другого государства? Очевидно, следует внести соответствующие изменения в ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации».
10. Полагаем, было бы уместно утвердить список должностей, которые не может занимать гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иного государства. Это, например, должности нотариуса (государственного или частного), командира воздушного судна, капитана морского судна, директора атомной электростанции, Уполномоченного по правам человека и др. Такой круг ограничений не должен рассматриваться как ущемление прав человека, поскольку устанавливается в первую очередь исходя из соображений безопасности и интересов государства и его граждан, а также в соответствии с международно-правовыми стандартами.
11. Уголовную ответственность бипатридов — российских граждан, совершивших преступление на территории государства своего второго гражданства, где они проживают постоянно или находятся временно, необходимо более четко регламентировать в ст. 12 УК РФ со ссылкой на международный договор о двойном гражданстве.
12. Целесообразно дополнить ч. 1 ст. 108 УПК РФ: назвать гражданство иностранного государства в числе обстоятельств, при наличии которых в отношении гражданина РФ, подозреваемого или обвиняемого в совершении преступления, в исключительных случаях может быть избрана такая мера пресечения, как заключение под стражу.
Учет бипатридов был бы полезен при производстве дознания и предварительного следствия, а также при решении вопроса о мере пресечения, поскольку это лишило бы преступника возможности скрыться от органов следствия и дознания в государстве своего второго гражданства и избежать ответственности.
Правовая регламентация вопросов выдачи бипатридов практически отсутствует как в международных договорах о выдаче, о правовой помощи по уголовным делам, о двойном гражданстве, так и в национальном законодательстве (гл. 54 УПК РФ), что требует соответствующей доработки. Международная практика по таким вопросам имеется.
13. Консульский устав РФ от 5 июля 2010 г.2 одной из консульских функций называет «осуществление учета граждан Российской Федерации, временно находящихся или постоянно проживающих на территории консульского округа». Возникает вопрос о том, подлежат ли такому учету граждане данного государства, имеющие также российское гражданство. Если да, то необходимо дополнить указанное положение формулировкой «включая граждан Российской Федерации, имеющих двойное (множественное) гражданство».
1 Рос. газ. 2002. 5 июня.
2 Там же. 2010. 7 июля.
14. Полагаю, уточнения требует и Положение о предоставлении помощи в возвращении в Российскую Федерацию гражданам Российской Федерации, оказавшимся на территории иностранного государства без средств к существованию1.
В такой ситуации может оказаться гражданин, имеющий «юридическое» двойное гражданство, например гражданин Таджикистана, у которого на руках есть российский паспорт и который желает выехать в государство своего постоянного места жительства, т. е. в Таджикистан, а загранучреждение Таджикистана в третьей стране отсутствует. В ст. 6 Договора между Российской Федерацией и Республикой Таджикистан об урегулировании вопросов двойного гражданства 1995 г.2 указано: «Лица, состоящие в гражданстве обеих Сторон, вправе пользоваться защитой и покровительством каждой из Сторон, гражданство которой они также имеют». Однако упомянутое Положение предусматривает помощь гражданам РФ в возвращении только в Российскую Федерацию, а не в другое государство.
Таким образом, необходимо привести Положение в соответствие с нормами Договора о двойном гражданстве с Таджикистаном, а именно в ч. 1 Положения указать: «Помощь в возвращении в Российскую Федерацию, а также в государство постоянного места проживания, если имеется просьба этого государства в соответствии с международным договором (далее — помощь), предоставляется гражданам Российской Федерации.» Возникает вопрос: кто понесет расходы по оказанию такой помощи? Этот вопрос должен согласовываться сторонами и фиксироваться в договорах о двойном гражданстве. У России имеется только один подобный международный договор — с Таджикистаном — и его решение возможно на основе принципа взаимности.
В ситуации с «фактическим» двойным гражданством (при отсутствии международного договора) оказание помощи возможно, только если местом возвращения будет Российская Федерация. Все вопросы, регулируемые Положением, решает специально создаваемая в загранучреждении комиссия, действующая на постоянной основе.
15. Адаптация российского законодательства к европейским стандартам института двойного (множественного) гражданства, касающимся прохождения военной службы бипатридами (Европейская конвенция о гражданстве 1997 г. ставит знак равенства между военной и альтернативной гражданской службой для бипатридов), и необходимость урегулирования этого вопроса в будущих двусторонних договорах о двойном гражданстве и в ситуации возможной ратификации Европейской конвенции о гражданстве требуют внесения соответствующих поправок в ФЗ от 28 марта 1998 г. «О воинской обязанности и военной службе»3. В частности, п. «г» ч. 1 ст. 23 («Освобождение от призыва на военную службу. Граждане, не подлежащие призыву на военную службу») предлагаю изложить в следующей редакции: «прошедшие военную или альтернативную гражданскую службу в другом государстве». Надлежит также уточнить, засчитывается ли бипа-тридам служба по контракту как военная служба.
16. Законодательного регулирования на национальном уровне требует вопрос о правовом статусе бипатридов в период вооруженного конфликта с государством их второго гражданства. В общем виде это может найти отражение в предлагаемом к разработке законе «О регулировании двойного (множественного) гражданства и особенностях правового положения граждан Российской Федерации, имеющих двойное (множественное) гражданство». Однако без международно-правового регулирования обозначенной проблемы определить формулировки в национальном законодательстве представляется затруднительным.
1 Положение о предоставлении помощи в возвращении в Российскую Федерацию гражданам Российской Федерации, оказавшимся на территории иностранного государства: утв. постановлением Правительства РФ от 31 мая 2010 г. № 370 // Рос. газ. 2010. 9 июня.
2 Договор между Российской Федерацией и Республикой Таджикистан об урегулировании вопросов двойного гражданства от 7 сентября 1995 г. // СЗ РФ. 1996. № 51. Ст. 5683.
3 СЗ РФ. 1998. № 13. Ст. 1475.
Библиография
Авакьян С. А. Россия: гражданство, иностранцы, внешняя миграция. СПб., 2003.
Договор между Российской Федерацией и Республикой Таджикистан об урегулировании вопросов двойного гражданства от 7 сентября 1995 г. // СЗ РФ. 1996. № 51. Ст. 5683.
Консульский устав Российской Федерации: Федеральный закон от 5 июля 2010 г. // Рос. газ. 2010. 7 июля.
О воинской обязанности и военной службе: Федеральный закон от 28 марта 1998 г. // СЗ РФ. 1998. № 13. Ст. 1475.
О государственной тайне: Закон РФ от 21 июля 1993 г. № 5485-1 // СЗ РФ. 1997. № 41. Ст. 4673. О гражданстве Российской Федерации: Федеральный закон от 31 мая 2002 г. // СЗ РФ. 2002. № 22. Ст. 2031.
О декларировании иностранного гражданства: проект закона Украины // URL: http://gska2. rada.gov.ua/pls/zweb_n/webproc4-l?id=&p13511=333222.
О Конституционном Суде Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. // СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1447.
О мировых судьях в Российской Федерации: Федеральный закон от 17 декабря 1998 г. // СЗ РФ. 1998. № 51. Ст. 6270.
О Правительстве Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ // СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712.
О прокуратуре Российской Федерации: Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-1 // СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4472.
О статусе судей в Российской Федерации: Закон РФ от 26 июня 1992 г. // Рос. газ. 1992. 29 июля.
Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации: Федеральный закон от 31 мая 2002 г. № 63-ФЗ // Рос. газ. 2002. 5 июня.
Об арбитражных судах в Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 5 мая 1995 г. // СЗ РФ. 1995. № 18. Ст. 1589.
Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации: утв. Указом Президента РФ от 14 ноября 2002 г. № 1325 // СЗ РФ. 2002. № 46. Ст. 4571.
Положение о предоставлении помощи в возвращении в Российскую Федерацию гражданам Российской Федерации, оказавшимся на территории иностранного государства: утв. постановлением Правительства РФ от 31 мая 2010 г. № 370 // Рос. газ. 2010. 9 июня.
Положение о представительствах Министерства внутренних дел Российской Федерации по делам миграции за рубежом: утв. приказом МВД РФ от 2 декабря 2002 г. № 1183 // Рос. газ. 2002. 18 дек.
Положение о Федеральной миграционной службе: утв. Указом Президента РФ от 19 июля 2004 г. № 928 // СЗ РФ. 2004. № 30. Ст. 3150.
Тесленко А. М. Правовое регулирование двойного гражданства в России // Электрон. прил. к «Рос. юрид. журн.». 2012. № 3.
О
m <
а с
ш
0
1
с!
0
а
<
1
>
с!
*
ш
