CC BY
165
К S
X
<
оэ О оэ н и X и
а
а и ва
0 и
S
н
^
с S
И
5
1
к
о н
и о и
6 03
н
и
J3
<
И
н
0
1
о
bS
<
38
А.В. СНЕГОВОЙ,
заместитель начальника кафедры управления органами внутренних дел в особых условиях,
кандидат юридических наук, доцент (Академия управления МВД России)
О некоторых подходах к определению понятия «чрезвычайные обстоятельства» и их видов
В статье исследуются особенности определения и классификации чрезвычайных обстоятельств применительно к условиям деятельности органов внутренних дел. В частности, рассмотрено содержание правовых актов, регламентирующих действия федеральных органов исполнительной власти при чрезвычайных обстоятельствах, обозначены мнения специалистов по рассматриваемой проблеме, охарактеризованы основные виды чрезвычайных обстоятельств.
Чрезвычайные обстоятельства, чрезвычайные ситуации, система правового регулирования деятельности органов внутренних дел при чрезвычайных обстоятельствах, классификация чрезвычайных обстоятельств.
Необходимость определения понятия «чрезвычайные обстоятельства» обусловлена практикой его правоприменения — употреблением и неоднозначным толкованием в ведомственных правовых актах.
На органы внутренних дел возлагаются обязанности по качественной заблаговременной подготовке сил и средств к действиям при чрезвычайных обстоятельствах, в случае, если для обеспечения охраны общественного порядка и общественной безопасности, спасения людей и материальных ценностей требуется кардинальным образом перестраивать организацию работы личного состава, привлекать дополнительные силы и средства, в частности подразделения взаимодействующих федеральных органов исполнительной власти, использовать усиленную группировку и нештатные органы управления, применять физическую силу, специальные средства, оружие и специальную тактику действий.
Для эффективного выполнения возложенных задач, оптимальной организации работы и управления имеющимися силами и средствами используется система правового регулирования деятельности органов внутренних дел при чрезвычайных обстоятельствах, которая включает в себя ряд правовых актов федерального законодательства. Важной составной частью этой системы являются ведомственные и межведомственные правовые акты, как правило, не находящиеся в откры-
том доступе. Главной особенностью данных правовых актов является то, что они содержат более конкретные и детальные предписания по сравнению с законами.
Обязанности, связанные с деятельностью органов внутренних дел при наступлении чрезвычайных обстоятельств, непосредственно определены в положениях Федерального закона РФ от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ «О полиции» [2]. В качестве обязанностей полиции в нем закреплено следующее: принятие мер, направленных на предупреждение, выявление и пресечение экстремисткой деятельности общественных объединений, религиозных и иных организаций, граждан; участие в мероприятиях по противодействию терроризму, обеспечению правового режима контртеррористической операции, защите потенциальных объектов террористических посягательств и мест массового пребывания граждан, по проведению экспертной оценки состояния антитеррористической защищенности и безопасности объектов; принятие неотложных мер при чрезвычайных ситуациях по спасению граждан, охране имущества, оставшегося без присмотра, содействие в этих условиях бесперебойной работе спасательных служб; обеспечение общественного порядка при проведении карантинных мероприятий во время эпидемий и эпизоотий.
Для определения понятия «чрезвычайные обстоятельства» выработаны определенные подходы, прописанные в Федеральном конституционном законе от 30 мая 2001 г. № З-ФКЗ «О чрезвычайном положении» [1], где говорится об обстоятельствах, представляющих непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю Российской Федерации, устранение которых невозможно без применения чрезвычайных мер. Далее в указанном Законе эти обстоятельства перечисляются и разделяются на две группы: чрезвычайные обстоятельства социально-политического характера и чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, которые могут послужить основанием для принятия решения о введении чрезвычайного положения на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях.
301
Однако введение чрезвычайного положения - это крайняя мера, предполагающая в числе прочего и изменение правового режима деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, их должностных лиц, общественных объединений. Такие изменения вводятся в особом порядке и возможны в исключительных случаях.
Представляется, что заимствовать рассматриваемый вариант определения без необходимых оговорок нельзя, поскольку оно несколько сужает понятие «чрезвычайные обстоятельства», применяемое в деятельности органов внутренних дел. Данный вывод можно сделать в силу того, что предупреждение и предотвращение чрезвычайных обстоятельств террористического и иного криминального характера в большинстве случаев предполагает необходимость организации действий органов внутренних дел и взаимодействующих сил и средств в чрезвычайной обстановке, в частности, в рамках проведения специальных (комплексных, силовых, контртеррористических) операций (мероприятий).
Анализируя рассматриваемый термин, следует отметить, что слово «чрезвычайный», как правило, означает «исключительный, очень большой, превосходящий все, не предусмотренный обычным ходом дел, крайний, предельный, необычный» [7, с. 678]. Под словом «обстоятельства» в словарях чаще всего подразумевается обстановка, побочный случай, происшествие [4, с. 528]; явление, сопутствующее какому-нибудь другому явлению [7, с. 411].
В научной среде пока не существует единого подхода к теоретическому толкованию рассматриваемого понятия. Как отмечает в своей работе М.А. Громов, одно из первых определений понятия «чрезвычайные обстоятельства» было дано в ведомственном правовом акте МВД России, и сформулировано оно следующим образом: «чрезвычайные обстоятельства — это условия функционирования органов государственной власти и управления, предприятий, учреждений, организаций, а также жизнедеятельности людей в период локализации и ликвидации процессов и явлений в природной среде, техногенной и социальных сферах, которые существенно влияют на нормальный ритм жизни общества и требуют принятия специальных мер по защите среды обитания, жизни, здоровья, прав и свобод граждан, материальных и иных ценностей от уничтожения, повреждения, хищения и по восстановлению нормальной работы различных объектов жизнеобеспечения». Профессор Громов считает, что это «определение фактически носит универсальный характер» [5, с. 27].
Исследовав данный вопрос, А.Г. Степанов под чрезвычайными обстоятельствами понимает «условия функционирования органов государственной власти, предприятий, организаций, учреждений, а также жизнедеятельности людей в период локализации и ликвидации процессов и явлений в природной среде, техногенной и социальной сферах, которые существенно влияют на нормальный ритм жизни общества и требуют принятия специальных мер по защите среды обитания, жизни, здоровья, прав и свобод граждан, материальных и иных ценностей от уничтожения, повреждения, хищения и по восстановлению нормальной работы различных объектов жизнеобеспечения» [8, с. 4].
На некоторые особенности содержания понятия «чрезвычайные обстоятельства» обращает внимание в своей работе А.В. Мелёхин.
Чрезвычайные обстоятельства как неблагоприятный фактор, нарушающий размеренный характер обычной среды функционирования личности, общества и государства, оказывают влияние на организацию деятельности всех ветвей и уровней государственной власти. Поэтому в федеральном законодательстве определение чрезвычайных обстоятельств должно носить рамочный, универсальный характер, что на сегодняшний день не реализовано. По сути, это определение должно представлять модель, образец для создания конструкций новых определений, которые актуальны при взаимодействии «силовых» правоохранительных органов и исполнительной власти (на ведомственном или межведомственном уровне) с учетом вида и уровня нормативного правого акта (регламентирующего данное взаимодействие), а также степени участия конкретного органа государственной власти в предотвращении или ликвидации неблагоприятных последствий, когда они наступят [6, с. 34].
Понимание термина «чрезвычайные обстоятельства» тесно связано с пониманием термина «чрезвычайная ситуация», и существует необходимость уяснения их различия. Особенно важно это учитывать при организации деятельности территориальных органов МВД России в неординарных (чрезвычайных, особых) условиях, когда определяющую роль в принятии решений играют признаки чрезвычайности последствий, а именно источник опасности (вид события, место его происшествия); последствия, наступившие или наступающие в результате события (гибель или угроза гибели людей, ущерб окружающей природной среде, утрата материальных ценностей и т. п.); неотложные меры,
к S
х
<
оэ О оэ н и X и
а
а и ва
О и
S
н
^
с S И
5 X К
о н
и о и
6 03
н
и
J3
<
И
н
о X
о
bS
<
П9
39
К S
X
<
оэ О оэ н и X и
а
а и ва
0 и
S
н
^
с S
И
5
1
к
о н
и о и
6 03
н
и
J3
<
И
н
0
1
о
bS
<
40
которые необходимо принять для устранения последствий. Как представляется, различия в интерпретации рассматриваемых терминов объясняются именно признаками, сопутствующими определяемому событию.
Чрезвычайная ситуация — это обстановка на некой территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей [З].
Анализируя различия рассматриваемых понятий, С.Е. Попов отмечает, что «чрезвычайная ситуация есть события (землетрясения, наводнения, бури и т. д.), а чрезвычайные обстоятельства есть действия (террористические акции, нападения на важные объекты, вооруженные побеги и т. д.). Следовательно, система реагирования на ситуации и на обстоятельства совершенно различна» [9, с. 10].
На наш взгляд, под чрезвычайными обстоятельствами следует понимать обстановку, обусловленную событиями, происходящими в социальной, техногенной сферах и природной среде, создающими повышенную угрозу для жизнедеятельности людей, общества и государства и требующими принятия комплекса срочных специальных (в частности, силовых) мер по защите от возникших опасностей, ликвидации последствий и нормализации сложившейся обстановки.
Классификация видов чрезвычайных обстоятельств может проводиться по различным основаниям: в зависимости от причин, вызвавших наступление чрезвычайных обстоятельств; по видам (в этом случае они могут быть разделены на чрезвычайные обстоятельства криминального и некриминального характера).
К чрезвычайным обстоятельствам криминального характера следует отнести массовые беспорядки, захват заложников, террористические акты (чрезвычайные обстоятельства террористического характера) на промышленных объектах, объектах транспорта и социальной инфраструктуры, а также деятельность незаконных вооруженных формирований, совершение преступлений экстремисткой направленности и другие общественные процессы и явления, требующие от федеральных органов исполнительной власти специальных организационных, правовых и иных (включая силовые) мер.
К чрезвычайным обстоятельствам некриминального характера следует отнести чрез-
вычайные ситуации природного, техногенного, биолого-социального характера. К природным относятся стихийные бедствия, например землетрясения, оползни, обвалы, извержения вулканов, природные пожары, наводнения, сели, снежные лавины и пр. Чрезвычайные ситуации, возникшие в техногенной сфере — это крупные аварии (катастрофы), случившиеся на объектах промышленности, строительства, транспорта и т. п. Среди чрезвычайных ситуаций биолого-социального характера выделяются эпидемии, эпизоотии, эпифитотии, нашествия вредных насекомых.
Отметим, что для федеральных органов исполнительной власти важным является нормативно закрепленный вид классификации, в котором в зависимости от территории распространения, количества жертв среди населения (людей погибших или получивших ущерб здоровью), размера ущерба событие классифицируется следующим образом:
— локальный характер (не выходит за пределы территории объекта, количество пострадавших — не более 10 человек, размер ущерба — не более 100 тыс. руб.);
— муниципальный характер (не выходит за пределы территории одного поселения или города федерального значения, количество пострадавших — не более 50 человек, размер ущерба — не более 5 млн руб.);
— межмуниципальный характер (затрагивает территорию двух и более поселений, городов федерального значения или межсе-ленную территорию, при этом количество пострадавших либо ущерб аналогичны критериям события, классифицируемого как носящее муниципальный характер);
— региональный характер (не выходит за пределы территории одного субъекта РФ, количество пострадавших составляет свыше 50 человек, но не более 500 человек, размер ущерба составляет свыше 5 млн руб., но не более 500 млн руб.);
— межрегиональный характер (затрагивает территорию двух и более субъектов РФ, количество пострадавших либо размер ущерба аналогичны критериям чрезвычайной ситуации регионального характера);
— федеральный характер (количество пострадавших свыше 500 человек, размер ущерба свыше 500 млн руб.).
В соответствии с Федеральным законом РФ от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» [3], границы зон чрезвычайных ситуаций определяются лицами, ответственными за проведение работ по их ликвидации, на
301
основе классификации чрезвычайных ситуаций, установленной Правительством Российской Федерации, по согласованию с исполнительными органами государственной власти, а также органами местного самоуправления, на территории которых сложилась чрезвычайная ситуация.
Определение понятия «чрезвычайные обстоятельства» должно быть закреплено не только применительно к деятельности органов внутренних дел, но и иных (в первую очередь, взаимодействующих при проведении
Список литературы
1. О чрезвычайном положении: Федеральный конституционный закон РФ от 30 мая 2001 г. № З-ФКЗ // Рос. газ. 2001. 2 июня.
2. О полиции: Федеральный закон РФ от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ // Рос. газ. 2011. 8 февр.
3. О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера: Федеральный закон РФ от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ // СЗ РФ. 1994. № 35. Ст. 3648.
4. Даль В.И. Словарь живого великорусского языка. М., 1989.
5. Громов М.А. Теоретико-прикладные проблемы управления объединенными силами и средствами МВД России в чрезвычайных обстоятельствах: монография. М., 2009.
соответствующих мероприятий) государственных органов власти, органов местного самоуправления. Проблемы определения понятия и видов чрезвычайных обстоятельств, особенности организации деятельности органов внутренних дел в рассматриваемых условиях требуют дальнейших научных исследований, что предполагает оптимизацию организации подготовки, обеспечение готовности к непосредственным действиям, проводимым органами внутренних дел при чрезвычайных обстоятельствах.
6. Мелёхин А. В. Чрезвычайное законодательство Российской Федерации: теоретические, правовые и организационные проблемы его реализации: автореф. дис. ... д-ра юр. наук. М., 2005.
7. Ожегов С. И. Словарь русского языка. URL: http://www.ozhegov.su (дата обращения: 25.09.2012).
8. Степанов А.Г. Организационно-правовые основы деятельности учебных заведений органов внутренних дел в чрезвычайных обстоятельствах: автореф. дис. ... канд. юр. наук. М., 1994.
9. Попов С.Е. Управление органами внутренних дел при чрезвычайных обстоятельствах криминального характера на территории федерального округа: монография. М., 2004.
E-mail: yvd-osob@mail.ru
к S
X
<
оэ О оэ н и X и
а
а и оа
О и
S
н
^
с S И S X К
о н
и о и
Ö 03
н
и
J3
<
И
н
о X
о
¡Ü
<
П9
41
