CC BY
17
Потоков Назим Нурбиевич
кандидат исторических наук, Краснодарский университет МВД России (тел.: +78612583414)
О некоторых аспектах взаимодействия международных и национальных институтов в процессе формирования и развития национальной полицейской службы Гаити
В статье рассматривается процесс развития национальной полиции Гаити во взаимодействии с международными институтами во главе с Миссией Организации Объединенных Наций по стабилизации в Гаити (МООНСГ), оказывающими национальным властям всестороннюю помощь.
Ключевые слова: правоохранительная система, миротворческая миссия, национальная полиция Гаити, План развития НПГ, реформирование полиции.
N.N. Potokov, Candidate of History, Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia; tel.: +78612583414.
Certain aspects of national and international institutions' collaboration in national police service of Haiti establishment and development
The article's subject is development of the Haitian National Police ensured in close cooperation with international structures head by MINUSTAH that provides a full-scale support to the national authorities.
Key words: law enforcement system, peacekeeping mission, Haitian National Police, HNP Development Plan, modern policing.
Современное понимание концепта демократического правового государства предполагает наличие институтов правоохранительной системы, обеспечивающей, с одной стороны, соблюдение общественной безопасности, с другой - неукоснительное соблюдение основных прав и свобод человека. Основным элементом подобной системы является полицейская служба, призванная удовлетворять основные потребности общества в безопасности, соблюдении гражданами законов и создании благоприятных условий для их созидательного труда и развития.
Решение проблемы «modern policing» актуально для всех современных стран, декларирующих в качестве базовых ценностей соблюдение демократических процедур и прав человека. Внедрение новых полицейских практик, наподобие «community policing», является свидетельством неустанного поиска современным демократическим государством наиболее адекватных и социально приемлемых решений данной задачи. Конкретные способы и методы ее решения зависят от множества объективных факторов: структуры полицейских органов, степени их централизации или децентрализации, что особенно характерно для федеративных государств, места и взаимодействия поли-
цейских органов с судом и иными элементами правоохранительной системы и пр. Иными словами, задача поиска оптимальных способов обеспечения общественной безопасности является константой современного демократического правового государства.
Однако особую сложность решение данной задачи представляет в странах, находящихся по тем или иным причинам в состоянии турбулентности в самом широком спектре - от реформ политической системы до вооруженного гражданского противостояния. Опыт формирования новых органов правопорядка в последние десятилетия имеется в целом ряде государств: Боснии и Герцеговине, Восточном Тиморе, Косово (несмотря на неопределенный статус Республики Косово и отсутствие членства в ООН и иных международных организациях, признание этого государственного образования более чем 100 государствами мира позволяет говорить о его существовании как о свершившемся факте).
Несмотря на различные методы и результаты формирования национальных полицейских служб в этих странах, можно выделить общие черты данного процесса: присутствие международных организаций в виде миссий ООН или Европейского Союза; использование иностран-
187
ного опыта в правовой базе, структуре полицейской службы, процессе рекрутирования и подготовки полицейских и иных аспектах их работы; всестороннюю поддержку (финансовую, организационную, кадровую) со стороны как международных организаций, так и заинтересованных стран (так называемых стран-доноров).
Одним из государств, реализовавших процесс создания полицейской службы в последние десятилетия, является Республика Гаити. Провозгласив свою независимость в 1804 г. и затем отстояв ее с оружием в руках против французского экспедиционного корпуса, Гаити стало вторым после США независимым государством западного полушария и первым государством чернокожих в современной истории. После свержения диктатуры Ж.-К. Дювалье в 1986 г. Гаити вступило в полосу хронической нестабильности, выражающейся в череде военных переворотов, более-менее постоянном присутствии в стране международных структур в разных форматах, в основном в формате миссии ООН. Хроническая слабость как государственных институтов, так и структур гражданского общества, экономическая отсталость -все это вкупе с удвоившимся за последние двадцать пять лет населением приводит не только к нищете, но и дисфункции правового государства. Одной из особенностей страны в области правоохранительной деятельности является то, что до 1995 г. полицейская служба в стране отсутствовала, хоть ее существование было предусмотрено ст. 263 Конституции Республики Гаити 1987 г. [1]. Национальная полиция была создана в 1995 г. с целью заменить расформированную в том же году президентом Ж.-Б. Аристидом гаитянскую армию, традиционно выполнявшую на Гаити полицейские функции [2].
Таким образом, во-первых, национальная полиция Гаити - НПГ (Police Nationale d'Haiti -PNH) является одной из самых молодых полицейских служб мира, а во-вторых, в отсутствие в стране армии, службы безопасности, пограничной службы выполняет их функции наряду с обычными полицейскими задачами. Более того, и национальная пенитенциарная служба, и пожарная охрана также входят в состав PNH в качестве самостоятельных структурных подразделений, что делает ее важнейшим институтом не только правоохранительной системы, но и государства в целом.
Подобный объем задач, скорее характерный для XIX в., когда отдельные ведомства выполняли до половины внутренних функций государства, как Министерство внутренних дел Рос-
сийской империи в дореформенный период, в ХХ в. является скорее исключением и ставит множество проблем - от кадровых до финансовых - и перед более успешно развивающимися государствами. Гаитянское же государство, столкнувшееся, как уже было отмечено, с целой чередой гражданских и природных катаклизмов и неспособное самостоятельно решать проблему формирования национального бюджета и стабильного функционирования базовых государственных институтов, очевидно не способно было справится с формированием подобной полифункциональной службы, да еще и с чистого листа, самостоятельно.
В подобных условиях решающую роль в формировании НПГ во всех аспектах - от разработки нормативной базы до рекрутирования, обучения и материально-технического обеспечения - сыграли упомянутые выше миссии ООН, последняя из которых, действующая и поныне, была открыта в 2004 г., после второго отстранения от власти и бегства из страны президента Аристида.
С момента учреждения Миссии Организации Объединенных Наций по стабилизации в Гаити (МООНСГ) весной 2004 г. одной из ключевых ее задач постоянно оставалась всесторонняя поддержка, укрепление и развитие национальной полиции Гаити. Приоритетность данной задачи была отражена уже в первой резолюции Совета Безопасности ООН от 30 апреля 2004 г. № 1542, которая, собственно, и учреждала данную миссию: «ф оказать содействие в восстановлении и поддержании законности, общественной безопасности и общественного порядка в Гаити, в частности посредством оперативной поддержки гаитянской национальной полиции и гаитянской службы береговой охраны, а также в деле их организационного укрепления, включая восстановление системы исправительных учреждений» [3]. Все последующие резолюции, подтверждавшие и продлевавшие полномочия миссии, также включали данную задачу в число приоритетов ее работы.
Необходимо отметить, что к моменту описываемых событий полиция Гаити, существовавшая уже десятилетие, находилась практически в нефункциональном состоянии. Начальная численность, определенная в 1994 г. в пять тысяч человек, формально была достигнута и даже несколько превышена, но оставалась во многом виртуальной. Долгий период хаоса и нестабильности, засилья криминала в стране, особенно в столичном регионе, завершившийся восстанием и бегством президента, в пер-
188
вую очередь затронул органы правопорядка. Не будучи способными противостоять господству банд в столице и росту преступности в стране, они сами подвергались нападениям. Большинство полицейских комиссариатов было повреждено, разграблено, иногда сожжено. Десятки полицейских погибли, большинство остальных, не будучи в силах не только выполнять свои прямые обязанности по поддержанию общественного порядка, но и обеспечить собственную безопасность, предпочло снять форму и фактически дезертировать. Поэтому совместную работу правительства страны и международного сообщества по восстановлению дееспособности государственных институтов, в частности правоохранительной системы, начавшуюся в 2004 г., можно считать вторым рождением гаитянской полиции.
С момента своего учреждения МООНСГ была одной из крупнейших современных миссий ООН как по числу сотрудников - гражданских, военных и полицейских, так и по выделявшимся на нее средствам, особенно если учитывать тот факт, что речь идет об относительно небольшой стране с 10-миллионным населением и о миссии с наблюдательным мандатом, не имеющей функции заменять собой национальные государственные органы. Для примера можно привести цифры за 2014 г.: из 16 действовавших в том году миссий ООН на МООНСГ приходилось примерно 20% всего международного полицейского контингента.
После первых неотложных мер по восстановлению элементарного порядка в стране и подавлению активности организованных криминальных структур началась работа по осуществлению реформы, а фактически - по воссозданию национальной полиции. Весь комплекс мероприятий, намечавшийся для осуществления данной цели, был сформулирован в Плане реформирования национальной полиции Гаити, утвержденном как правительством страны, так и миссией и рассчитанном на пятилетний период 2006-2011 гг. План реформирования включал три стратегических цели: повышение профессионального уровня полицейских кадров, усиление функциональных возможностей полиции и развитие ее институциональной структуры. Для решения этих глобальных по своему характеру целей были определены 10 конкретных программ реформирования, охватывавших важнейшие составляющие полицейской деятельности: от разработки новой структуры и правовой базы работы полиции до восстановления ее численности и материального обеспечения. Для осуществле-
ния данной программы были созданы и размещены в стране многонациональные силы ООН, включавшие контингент международной полиции, взявшей на себя функции по тренингу, мониторингу, содействию в работе местной полиции. Разрабатывались и финансировались многочисленные проекты по финансированию строительства новых полицейских компаундов, увеличению численности полицейских и осуществлению первоначальной подготовки новобранцев, обеспечению всеми необходимыми видами оборудования: транспортом, связью, вооружением и т.п. За годы осуществления Плана реформирования численность НПГ увеличилась на треть - с 6,6 тыс. в 2004 г. до 9,3 тыс. в 2010 г., причем все новобранцы получали должную 6-месячную первоначальную подготовку в открывшейся заново Школе национальной полиции Гаити (Ecole de la police nationale d'Haiti), где преподавание велось в основном международными инструкторами.
Осуществление Плана реформ было прервано разрушительным землетрясением 12 января 2010 г., отбросившим страну в своем развитии на десятилетие назад. Огромные жертвы и разрушения затронули в первую очередь столицу страны: 222,5 тыс. погибших, 311 тыс. раненых, 1,3 млн оставшихся без крова [4]. Серьезные потери понесла и полиция Гаити: 77 полицейских погибло, 258 получило ранения, были полностью разрушены штаб-квартира, школа полиции, 28 комиссариатов, еще 27 получили серьезные повреждения (из общего количества 144 комиссариатов полиции в стране). Вновь ухудшилась и криминогенная обстановка, чему способствовало разрушение в результате землетрясения центральной тюрьмы столицы, где отбывали наказания, в том числе, особо опасные преступники, и бегство нескольких сотен из них.
Перед страной вновь встала неотложная задача обеспечения элементарного порядка и восстановления разрушенного, преодоления последствий стихии. В этот период полицейские силы показали свою возросшую эффективность и надежность. Несмотря на понесенные потери, уже в течение двух первых недель после землетрясения 80% личного состава гаитянской полиции возобновило исполнение своих служебных обязанностей, что немало способствовало предотвращению масштабных социальных потрясений, которые в предыдущие десятилетия возникали в стране с пугающей регулярностью.
По мере того, как значительные усилия, предпринятые национальными властями и
189
международным сообществом, немедленно после катаклизма увеличившим численность миссии, ее финансирование и переориентировавшим ее деятельность на первоочередные задачи по ликвидации последствий землетрясения и обеспечению бесперебойной работы государственных структур страны, увенчались успехом и наиболее острые проблемы (поиск и захоронение погибших, создание специальных лагерей для лиц, потерявших жилье, обеспечение пострадавшего населения продовольствием, медицинской помощью, предотвращение развития эпидемий и т.п.) были разрешены, вновь встал вопрос о продолжении работы по реформированию и развитию национальной полицейской службы.
В апреле 2011 г. была сформирована рабочая группа из представителей как гаитянских властей, так и МООНСГ. Эксперты, входившие в состав группы, внимательно изучили состояние дел в гаитянской полиции и негативный эффект, который оказала катастрофа 2010 г. как на ее функционирование, так и на возможности государства выделять необходимые средства на ее дальнейшее развитие. Были определены 8 основных проблем, которые препятствовали нормальному развитию правоохранительной системы страны, как то: устаревшая нормативная база, недостаток объектов и строений для размещения полицейских подразделений, слабая подготовка различных специализированных подразделений в составе полиции, отсутствие достаточного количества квалифицированного старшего и высшего офицерского состава, ограниченная помощь иностранных и международных доноров и т.д. Для преодоления этих проблем и обеспечения основы поступательного развития НПГ экспертами группы был разработан План развития национальной полиции Гаити на 2012-2016 гг. (Plan de Développement de la Police Nationale d'Haiti 2012-2016). Проект плана был представлен в октябре 2011 г. и после нескольких месяцев консультаций был утвержден гаитянским правительством в апреле 2012 г.
В преамбуле документа заявлялось: «Предназначением Плана развития НПГ 2012-2016 гг. является обеспечение стратегических направлений развития НПГ, а также целей, которые должны быть достигнуты правительством Гаи -ти в деле обеспечения общественной безопасности» [5].
В окончательном виде План развития НПГ 2012-2016 гг. включал в себя 5 стратегических задач: повышение профессионального уровня полицейских кадров, усиление функциональ-
ных возможностей полиции, развитие ее институциональной структуры, усиление механизма координации донорской помощи и развитие международного сотрудничества. В качестве конечной цели План развития предусматривал, что «в 2016 году НПГ должна стать современной службой, оснащенной технологиями, позволяющими эффективно выполнять свои функции. Она будет демонстрировать профессионализм и пользоваться уважением и доверием граждан».
Для достижения этой амбициозной цели было определено 70 конкретных проектов в 8 областях деятельности полицейской службы, реализация которых была возложена на конкретных исполнителей, представлявших обе сотрудничающие стороны, и предусматривалась в определенные сроки.
Раздел «Реорганизация и институциональное развитие» включал в себя 14 проектов. Часть из них касалась нормативной базы работы полиции: анализ организационной структуры полиции, подготовка предложений по ее децентрализации, изучение механизма госзакупок для полиции и оценка его эффективности и др. Другие проекты были нацелены на укрепление материально-технической базы полиции: строительство центра технического обслуживания автотранспорта полиции в одном из столичных районов, приобретение новых автотранспортных средств, внедрение регулярного техобслуживания полицейского транспорта, создание системы радио- и телекоммуникаций, возведение новых зданий для полицейских подразделений. Раздел включал в себя и проекты, посвященные международному сотрудничеству НПГ, в частности активное участие НПГ в работе таких международных полицейских организаций, как Интерпол, Аме-рипол, Франкопол и др., для совместной борьбы с транспортировкой наркотиков, торговлей людьми и международной преступностью.
Раздел «Совершенствование работы с личным составом и профессиональной подготовки» был ориентирован, прежде всего, на решение важнейшей задачи - увеличение численности полиции. На момент утверждения Плана развития численность полиции составляла 10 тыс. человек, что с учетом отсутствия иных правоохранительных и силовых структур в стране было явно недостаточно для поддержания общественного порядка и выполнения иных задач НПГ в 10-миллионной стране. Поэтому План развития предусматривал увеличение численности НПГ до минимальной цифры 15 тыс. полицейских с последующим ее увели-
190
чением до 20 тыс. Эта задача предусматривала увеличение пропускной способности Школы подготовки полиции до 1000 курсантов на 1 набор. Также ставилась задача увеличения числа женщин, служащих в полиции, - с 7,5% до 11% к концу планируемого периода. Проблема обучения кадров не исчерпывалась лишь первоначальной подготовкой. Предусматривалось введение в строй Национальной академии полиции для обучения руководителей среднего и высшего звена, а также стажировка сотрудников гаитянской полиции за границей по специальным программам при международном содействии.
Совершенствование работы с личным составом предусматривало разработку положения об особом статусе полицейского, создание отдельного управления по работе с личным составом, медицинской службы в рамках полиции и т.д.
Раздел «Профилактика преступности и предотвращение насилия» был включен в План развития НПГ 2012-2016 гг. с целью разработки и реализации национальной стратегии борьбы с преступностью. Он включал в себя такие проекты, как создание службы экстренного вызова полиции «114», расширение территориального покрытия полицейскими подразделениями с целью повсеместного обеспечения присутствия сил правопорядка, укрепление подразделений дорожной полиции и быстрого реагирования, внедрение положительно зарекомендовавшей себя в различных странах мира практики «community policing» и другие меры.
Раздел, посвященный криминальной полиции, предусматривал совершенствование работы оперативных, следственных и криминалистических подразделений, укрепление международного сотрудничества в борьбе с преступностью, акцентировал усилия полиции на наиболее болезненных проблемах, таких как борьба с похищениями людей и сексуальным насилием.
Раздел «Усиление Генеральной инспекции НПГ» был призван способствовать укреплению дисциплины в рядах полиции, борьбе с коррупцией и иными служебными преступлениями, решению актуальной в условиях Гаити проблемы проведения спецпроверок кандидатов на прием в полицию, а также тех полицейских (а таковых было большинство), которые к моменту приема в полицию подобных проверок не проходили в силу отсутствия необходимых сил и средств у комплектующих органов.
Раздел «Совершенствование стратегического планирования НПГ» предусматривал со-
здание специального Отдела стратегического планирования, в обязанности которого, в частности, входили бы разработка перспективных планов развития НПГ, регулярный анализ и разработка предложений по совершенствованию нормативной базы работы полиции, подготовка проекта бюджета НПГ и др.
Раздел, посвященный укреплению функционального потенциала НПГ, предусматривал создание новых подразделений и служб в составе НПГ или совершенствование уже существующих: подразделения по борьбе с массовыми беспорядками, подразделений пограничной полиции и береговой охраны, в частности строительство 2 новых морских баз в городах Порт-де-Пэ и Ле-Кай, создание специальных подразделений по охране ВИП и авиаподразделения полиции.
Последний раздел Плана был посвящен развитию пенитенциарной службы, входящей, как уже было отмечено, в состав НПГ. Проекты раздела предусматривали строительство новых и ремонт существующих тюремных учреждений, улучшение условий нахождения заключенных.
Реализация амбициозных целей Плана развития НПГ 2012-2016 гг. требовала не только значительных интеллектуальных, организационных усилий, привлечения квалифицированных специалистов в различных областях, четкой координации усилий различных органов, но, в первую очередь, серьезных финансовых ресурсов, так как речь шла о фактическом воссоздании материально-технической базы работы полиции. Общий объем совокупного финансирования Плана развития НПГ 2012-2016 гг. должен был составить 1350 млн долларов США. Подобная сумма была, разумеется, чрезвычайно высока для гаитянского бюджета, поэтому значительную часть финансовых усилий должны были взять на себя международные организации и отдельные страны. Объем средств, выделяемых ими на реализацию данного плана, должен был составить 397,6 млн долларов США, т.е. около 30% всего бюджета. В финансировании Плана развития НПГ принимали участие ООН, Европейский союз, а также более двух десятков государств, наиболее активные из которых были объединены в так называемую группу друзей НПГ («Les Amis de la PNH»), в частности: Канада, США, Франция, Бразилия, Чили и др. Они финансировали строительство полицейских учреждений, приобретение оружия, транспортных средств и оборудования для НПГ, обучение гаитянских полицейских и другие проекты, способствующие развитию полиции страны.
191
Повседневное содействие реализации Плана развития НПГ оказывали международные полицейские, которые в количестве более 2 тыс. были размещены в стране в рамках миссии ООН и на постоянной основе работали рука об руку с гаитянскими коллегами, делясь с ними профессиональными знаниями и навыками, осуществляя содействие в их работе. Также они выполняли роль коммуникаторов, способствуя лучшему взаимодействию НПГ с международными институтами и своими странами, повышая тем самым эффективность международной помощи в развитии НПГ.
Опыт реализации механизмов международного содействия и участия в развитии национальной полицейской службы, который был наработан в процессе развития Национальной полиции Гаити, в частности в рамках рассматривавшихся перспективных планов, дает интересный материал для анализа. Прежде всего, представляет интерес проблема эффективности имплементации значимых социальных институтов извне,совместимости их с национальной политической и правовой системой. Кроме того, интересна и проблема разнонаправленно-сти внешних усилий и ориентаций национального истеблишмента. Конкретно в гаитянских условиях это выражалось, например, в различ-
ных подходах к полицейскому строительству основных стран-доноров: США, Канады и Франции, а также неоднозначности политических и культурных ориентиров гаитянского правящего класса, испытывающего влияние не только со стороны регионального и мирового гегемона - США, но и со стороны Франции, связанной с Гаити исторически и культурно, Канады, где проживает одна из крупнейших гаитянских общин, а также стран Латинской Америки -соседей и партнеров Гаити.
Тем не менее, нужно отметить, что при всей сложности проблемы взаимодействия национальных и международных институтов в процессе формирования столь значимых составляющих механизма государства, как правоохранительные органы, гаитянский опыт реформирования и развития национальной полиции при решающем участии международных организаций является скорее положительным. Несомненный прогресс, который демонстрирует НПГ в деле поддержания общественного порядка и борьбы с преступностью в стране, очевидный для наблюдателей рост ее профессионализма не могли быть достигнуты без масштабной международной помощи, которая оказывалась стране на протяжении примерно двух десятилетий.
1. La Constitution de la République d'Haïti. URL: https://www. oas. org/juridico/mla/fr/hti/fr_hti-int-txt-const.html
2. Loi relative à la Police nationale 1994. URL: https://www. oas.org/juridico/MLA/fr/hti/fr_hti_mla_ gen_police.html
3. Резолюция Совета Безопасности ООН от 30 апр. 2004 г. № 1542. URL: https:// documentsddsny.un.org/doc/UNDOC/GEN/ N04/333/00/PDF/N0433300.pdf?OpenElement
4. MINUSTAH UNDP Integrated Strategic Plan for Assistance to the Haitian National Police 2010-2020. Port-au-Prince, Haiti, 2010.
5. Plan de Développement de la Police Nationale d'Haiti 2012-2016. Port-au-Prince, Haiti, 2012.
1. Constitution of the Republic of Haiti. URL: https://www.oas.org/juridico/mla/fr/hti/fr_hti-int-txt-const.html
2. National Police Act 1994. URL: https://www. oas.org/juridico/MLA/fr/hti/fr_hti_mla_gen_police. html
3. United Nations Security Council Resolution d.d. Apr. 30, 2004 № 1542. URL: https:// documentsddsny.un.org/doc/UNDOC/GEN/ N04/333/00/PDF/N0433300.pdf?OpenElement
4. MINUSTAH UNDP Integrated Strategic Plan for Assistance to the Haitian National Police 2010-2020. Port-au-Prince, Haiti, 2010.
5. HNP Development Plan 2012-2016. Port-au-Prince, Haiti, 2012.
192
