CC BY
49
О НЕКОТОРЫХ АСПЕКТАХ УЧАСТИЯ РОССИИ В МЕЖДУНАРОДНОЙ СИСТЕМЕ СТАНДАРТОВ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЯДЕРНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
Л.М. Повал, Н.П. Рогова
Кафедра социологии и философии (юридическая секция)
Севмашвтуз — филиал Санкт-Петербургского морского технического университета Ул. Воронина, б, 164508 Северодвинск, Россия
На основе участия России в ряде международных программ в области использования атомной энергии, в разработке и принятии Конвенции о борьбе с актами ядерного терроризма сделан вывод о соответствии национальных правовых норм международным стандартам в этой сфере. Также обоснованы предложения о необходимости дальнейшего совершенствования конкретных правовых норм России в данной области с целью полной гармонизации их с международным правом.
Международные стандарты обеспечения безопасности ядерных объектов — это добровольно соблюдаемые требования участником-стороной различных международных конвенций в этой конкретной области.
Международный режим обеспечения ядерной безопасности является итогом полувекового опыта развития международных ядерных программ и международного сотрудничества во всех сферах, связанных с использованием ядерной энергии. В его основе лежит общепризнанный принцип обычного международного права, предусматривающий, что государство, осуществляющее деятельность, связанную с повышенной опасностью, обязано принять все необходимые меры, направленные на предотвращение трансграничного ущерба, т.е. ущерба, нанесенного ядерной установкой, находящейся под юрисдикцией государства, владеющего ядерной установкой [9, с. 11].
Сама система основополагающих принципов ядерной безопасности включает в себя:
- ответственность за ядерную безопасность государства, под юрисдикцией которого находится ядерная установка;
- приоритет ядерной безопасности, предусматривающий, чтобы все организации, занимающиеся деятельностью, непосредственно связанной с ядерными установками, проводили политику, при которой отдается приоритет ядерной безопасности;
- содействие эффективной культуре ядерной безопасности;
- лицензирование деятельности, связанной со всеми этапами жизненного цикла ядерной установки;
- создание специальной системы законодательных и регулирующих норм в области ядерной безопасности [3, с. 29].
Россия сегодня пытается максимально выполнять указанные выше принципы обеспечения ядерной безопасности, которые можно рассматривать в качестве меж-
дународных стандартов безопасного использования ядерной энергии. Эта позиция России соответствует положениям ее основного закона. Так, ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации гласит, что «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотрено законом, то применяются правила международного договора».
Примером может служить соглашение «Многосторонняя ядерно-экологическая программа Российской Федерации» — «ММЕРЫ», подписанное в Стокгольме (Швеция) 21 мая 2003 г. одиннадцатью странами (Россия, США, Канада и восемь европейских стран) и двумя международными организациями. Этим соглашением стороны определили рамки и правила сотрудничества в сфере обращения с отработавшим ядерным топливом и радиоактивными отходами в Российской Федерации в ходе оказания ей помощи для решения ядерно-экологических проблем. Инициаторами соглашения выступили страны Северо-Западного Балтийского региона, желая совместными усилиями решать экологические проблемы, вызванные воздействием ядерных факторов на Северо-Запад России, в первую очередь таким из них, как массовый вывод из эксплуатации ядерных субмарин, которых в СССР было построено около 250, из них к 2003 г. выведено из эксплуатации 192 [1, с. 5].
В результате Россия вплотную столкнулась с масштабной проблемой утилизации ядерных реакторов с соответствующим количеством отработавшего ядерного топлива и радиоактивных отходов. Причем в АПЛ применяется топливо более вьь сокого обогащения, чем для атомных электростанций, и, следовательно, его потенциальная опасность выше.
Главный вопрос при реализации программы «ММЕРИ.» — гражданская ответственность в случае каких-либо инцидентов, возникших по вине персонала, фирм и государств, реализующих соглашение в России. А так как у России есть достаточно много двусторонних соглашений с различными государствами в этой области, то все хотели бы рассматривать подписанное соглашение как некий единый стандарт, опираясь на который, можно бы было привести двустороннее соглашение к таким же параметрам, либо работать «под зонтиком» «MNF.FR» без двустороннего межправительственного соглашения на основе исполнительного соглашения или контракта. Так как некоторые формулировки «МКЕРЛ» противоречили действующему российскому законодательству, то уже в последующий год оно было приведено в соответствие с международными стандартами.
В начале 90-х гг. в средствах массовой информации появились сообщения о серьезных радиационных последствиях удаления радиоактивных отходов в арктические и дальневосточные моря. Информация о таких операциях отечественного атомного флота не публиковалась в открытой печати. Для получения официальных данных в октябре 1992 г. была создана Правительственная комиссия. Результаты ее работы стали известны через полгода и были опубликованы в так называемой «Белой книге» [4]. Это, безусловно, крайне неприятные факты для России, ставшие достоянием мирового сообщества.
Однако практику удаления РАО первыми все же применили США, приступив к таким операциям на Тихоокеанском побережье в 1946 г. и распространив ее на Атлантическое побережье в 50-х гг. В эти же годы затапливание РАО стали осуществлять сначала Великобритания и другие европейские страны в Северной Атлантике, а затем Япония и другие азиатские страны в Тихом океане [11, с. 9].
Удаление РАО в море было распространенной методикой. Этот процесс в течение 15 лет регламентировался национальными правилами. Только в 1972 г. была принята и в 1975 г. вступила в действие Лондонская конвенция по затапливанию отходов, регламентировавшая допустимые сбросы РАО в моря. Практическому проведению операций, изложенных в докладе Правительственной комиссии в 1993 г., предшествовали расчетные и экспериментальные исследования последствий удаления РАО для жителей прилегающего региона и биосферы. Безопасность населения и окружающей среды была обеспечена. Эго заключение было подтверждено результатами экспертных оценок, в частности, международного проекта 1А8АР по оценке Арктических морей, выполненного МАГАТЭ [14, р. 23]. Таким образом, международные стандарты в вопросах захоронения РАО в морях Россией не нарушались.
Следующий пример участия России в системе международных стандартов обеспечения ядерной безопасности — это ее участие в международной программе «ИНПРО», которая была начата согласно решению Генеральной конференции МАГАТЭ в 2000 г. В частности, Россия финансирует эту программу с целью, чтобы ядсрная энергетика стала играть определяющую роль в глобальном энергоснабжении в обозримом будущем.
В рамках этой программы отрабатываются инновационные решения проблем экономической конкурентоспособности, безопасности, обращения с радиоактивными отходами и потенциального риска распространения ядерных материалов. Программа «ИНПРО» нацелена на создание процесса выбора ядерно-энергетической системы, которая объединит всех заинтересованных участников и будет влиять на деятельность существующих организаций, а также проводить инициативы на национальном и международном уровнях. В Программе особое внимание уделено исследованиям и последующему созданию нового поколения более безопасных и надежных ядерных реакторов. Участниками этой программы, кроме европейских стран, являются США, Канада и Япония [10, с. 58].
В системе международных стандартов безопасного развития ядерной энергетики в последние годы особая роль отводится противодействию возможным актам ядерного терроризма.
Колоссальный энергетический потенциал, таящийся в ядерной технологии, и возможность его противоправного использования отдельным лицом или группой лиц в том случае, если такая технология по тем или иным причинам выйдет из-под контроля государства, объективно содержит предпосылку применения ее в преступных целях.
Угроза совершения акта ядерного терроризма в свете событий сентября 2001 г. в Нью-Йорке и Вашингтоне приобретает достаточно реальные очертания.
В настоящее время в специальной зарубежной литературе публикуется достаточно много материалов по данной теме. Еще в 1996 г. Генеральной Ассамблеей ООН был образован специальный комитет по борьбе с ядерным терроризмом, в сентябре 2001 г. Генеральной конференцией МАГАТЭ была принята резолюция, в которой акты международного терроризма расценивались как беспрецедентный вызов всему человечеству и была подчеркнута важность обеспечения безопасности и физической защиты ядерных материалов с целью предотвращения их незаконного использования и предотвращения террористических актов в отношении ядерных установок и ядерных материалов.
В марте 2003 г. по инициативе правительства США, Правительства РФ и при активной поддержке и участии правительства Австрии и МАГАТЭ в Вене была проведена международная конференция «Безопасность радиоактивных источни-
ков», главная тема которой была разработка системы безопасности под эгидой МАГАТЭ с целью пресечь незаконные операции с радиоактивными материалами и отработавшим ядерным топливом, могущие привести к созданию «грязных» бомб с последующим использованием их террористами.
8 декабря 1998 г. Генеральная Ассамблея ООН приняла резолюцию, в которой рекомендовала Специальному комитету ООН разработать проект международной конвенции о борьбе с актами ядерного терроризма (Документ ООН А/С.6/53/Ь.4). 13 апреля 2005 г. Генеральная Ассамблея ООН приняла разработанную по инициативе Российской Федерации Международную конвенцию о борьбе с актами ядерного терроризма.
Конвенция была открыта для подписания 14 сентября 2005 г. — в день начала работы Встречи на высшем уровне, приуроченной к 60-летию ООН. Первым в тот же день Конвенцию подписал Президент Российской Федерации В.В. Путин. Этот уникальный международный договор вступит в силу на тридцатый день после сдачи на хранение Генеральному секретарю ООН 22-й ратификационной грамоты.
Принятие Международной конвенции о борьбе с актами ядерного терроризма имеет особо важное значение для России. Директор Центра международной безопасности ИМЭМО РАН, член-корреспондент РАН А.Г. Арбатов полагает, что «из всех крупных держав именно Россия наиболее уязвима перед лицом угроз, исходящих от распространения ядерного оружия и ракетных технологий, — ведь почти все новые и потенциальные ракетно-ядерные страны расположены либо по периметру российской территории, либо так, что она оказывается в пределах досягаемости для них. Что еще хуже, ядерное распространение создает наиболее благоприятные условия для того, чтобы ядерное оружие стало доступным для международных террористов, группировки которых осуществляют в отношении РФ прямую интервенцию на Северном Кавказе и угрожают безопасности нашей страны, проявляя террористическую активность в странах Центральной Азии» [2, с. 17].
Конвенция предусматривает принятие ратифицировавшими ее странами мер по обеспечению, в соответствии с национальным законодательством государств, наказания за совершение подобных уголовных преступлений на основе принципа «либо выдай, либо суди». В ст. 2 Конвенции дается перечень актов ядерного терроризма, которые квалифицируются в качестве уголовных преступлений.
Конвенция должна после ее вступления в силу дополнить действующие международные конвенции по борьбе с терроризмом и создать тем самым мощную преграду актам международного терроризма во всех сферах человеческой деятельности [8, с. 19].
Таким образом, в решении этой проблемы Россия сама выступила не только в соответствии с международными стандартами, но продемонстрировала всем другим странам образец подхода к ее решению. После ратификации рассматриваемой Конвенции в соответствии со ст. 2 России придется вносить изменения в свое уголовное законодательство, вводя в него соответствующую статью «Ядерный терроризм». Так, сегодня УК РФ 1996 г. не содержит понятия «ядерный терроризм», однако последующие поправки к ст. 205 УК РФ «Терроризм» вводят «ядерные параметры» в традиционный состав преступлений, именуемый терроризмом, но этого будет недостаточно. Необходимо наличие в УК специальной статьи «Ядерный терроризм» с четким обозначением понятий этого специфического вида преступлений, возможно, это будет ст. 205 со зн. 1.
Особая проблема для России — предотвращение хищений материалов с ядер-ных объектов. Особенно это выросло в огромную проблему, когда всеобщий развал
государства, бездействие специальных органов, тяжелейшее экономическое положение способствовали фактам таких хищений, как хищение низкообогащенных ядерных материалов в Федеральном ядерном центре России Арзамасе-16 (г. Саров, Нижегородская обл.). В феврале 1995 г. на одном из подмосковных заводов было украдено 3 кг высокообогащенного урана. Имелись и другие факты хищений ядерных материалов, сведения о которых были опубликованы в западных СМИ [13, р. 99-101].
В настоящее время Россия активно участвует в реализации трехсторонней инициативы МАГАТЭ — Россия — США по повышению безопасности обращения с радиоактивными источниками в странах бывшего СССР. Принимает все возможные меры для предотвращения угрозы «расползания» радиоактивных материалов.
20 апреля 2004 г. в стенах Государственной Думы состоялось развернутое и принципиальное обсуждение проблемы правового пространства, в котором пребывает нынче отечественный ядерно-энергетический комплекс, переживающий определенный кризис в связи с предстоящим вступлением в ВТО и проведением административной реформы. По инициативе ядерного общества России, под эгидой Комитета Госдумы по природным ресурсам предметом обсуждения стали проблемы российского атомного законодательства и возможные пути их преодоления. В обсуждении приняли участие депутаты и эксперты Государственной Думы, ученые-атомщики, специалисты в области атомного права, представители экологической общественности .
В выступлениях отмечалась обеспокоенность деятелей нации наличием ряда отступлений Российской Федерации от мировых стандартов в сфере безопасности использования атомной энергии. Так, стремясь возможно скорее вступить в ВТО, Россия довольно поспешно принимает такие законодательные акты, как федеральный закон «О техническом регулировании» [12], положения которого существенным образом расходятся с принципами и нормами действующего международного режима ядерной безопасности, участницей которого является и Российская Федерация. Данный закон вступил в силу с 1 июля 2003 г. Он распространяет сферу своего действия на ядерную и радиационную безопасность и ставит по степени риска на одну плоскость сферу использования атомной энергии с другими отраслями экономики (парфюмерной, лесной, пищевой, текстильной и т.д.). Этот закон трансформирует нормы и принципы международного режима технического регулирования в национальное российское законодательство, не учитывая при этом специфики национального законодательства в сфере обеспечения ядерной безопасности.
Как нами было уже отмечено, нормы и принципы Международного соглашения по техническим барьерам, являющегося неотъемлемой частью права ВТО, трансформируются в национальное законодательство Российской Федерации в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ. Тем самым этот закон, устанавливая общий режим технического регулирования и распространяя ег о действие на отношения, связанные с техническим регулированием в области ядерной и радиационной безопасности, отрицает специфические особенности, свойственные отношениям, возникающим в ходе использования атомной энергии. Этот закон лишает органы государственного регулирования в области использования атомной энергии властных полномочий в сфере технического регулирования, тем самым получается, что федеральные органы исполнительной власти вправе издавать в области технического регулирования акты только рекомендательного характера. Но ведь лицензии и сертификаты — тоже акты, хотя они никак не могут быть рекомендательного характера. Тем самым, распространяя техническое регулирование на область атомной энергии, этот закон устанавливает преимущественную силу правопорядка ВТО в сфере использования атомной энергии, перечеркивая специальный международный
правопорядок в области использования атомной энергии, и может разрушить сложившуюся эффективную систему государственного регулирования ядерной и радиационной безопасности Российской Федерации. Эти и другие недостатки закона «О техническом регулировании» подвергаются справедливой критике специалистов права, экологов, ученых-ядерщиков [5; 6; 7].
Отступлением от международных стандартов является затягивание Россией ратификации очень важных в практическом смысле многосторонних международных «ядерных» конвенций, таких как: Объединенная конвенция о ядерной безопасности облученного топлива и РАО; Протокол, объединяющий Парижскую и Венскую конвенции о гражданской ответственности за ядерный ущерб.
Таким образом, в целях полного соответствия международным стандартам обеспечения безопасности ядерных объектов, используемых в мирных целях, России необходимо:
а) принять очень важные для страны и для атомной отрасли такие законы, как о государственной политике в области обращения с радиоактивными отходами, о гражданской ответственности за ядерный ущерб и ее финансовом обеспечении;
б) ратифицировать международные конвенции, такие как Объединенная конвенция о ядерной безопасности облученного топлива и РАО, Протокол, объединяющий Парижскую и Венскую конвенции о гражданской ответственности за ядерный ущерб;
в) внести соответствующие поправки в ч. 1 ст. 7 и ч. 4 ст. 8 Федерального закона «О техническом регулировании», исключающие из сферы его действия положения, связанные с использованием атомной энергии.
ЛИТЕРАТУРА
Антипов С. «Стандарт» сотрудничества. //Ядерное общество. Спецвыпуск. Слушания ЯО России в Архангельске-Северодвинске 19-21 ноября 2003 г. — М., 2003. — С.4-6.
2. Арбатов А.Г. Демократия и ядерное оружие // Россия в глобальной политике. — 2005, —№3, —С. 13-18.
3. Барраклаф К, Карнио А. Культура безопасности // Бюллетень МАГАТЭ. — Австрия. Вена. — 1998. — Т. 40. — № 2. — С. 27-30.
4. Факты и проблемы, связанные с захоронением радиоактивных отходов в морях, омывающих территорию РФ: Материалы доклада Правительственной комиссии. — М., 1993.
5. Гордон Б. О техническом регулировании при использовании атомной энергии // Вестник Госатомнадзора России. — 2003. — № 3. — С. 14—17.
6. Горячев А. Достоинства и недостатки Федерального закона «О техническом регулировании» // Стандарты и качество. — 2003. — № 3. — С. 19-21.
7. Жаворонкова Н. Федеральный закон «О техническом регулировании»: за и против // Проблемы безопасности и чрезвычайных ситуаций. — 2003. — № 6. — С. 24-26.
8.Жуков ГЛ. Международное право и ядерный терроризм // Юрист-международник. — 2006. — №2,-— С. 14-19.
9. Исаев А. Обеспечение безопасности ядерной энергетики // Атомная техника за рубежом. — 2002. — № 4. — С. 10-15.
10. Перера Ю. Инновационные технологии в мировой ядерной энергетике (перевод с англ. Л.Б. Преображенской) // Бюллетень по атомной энергии. — 2004. — №6. —С. 58-63.
11. Сивинцев Ю.В., Васильев А.П. Радиоэкологические последствия удаления радиоактивных отходов в Арктические и Дальневосточные моря // Ядерное общество. Спецвыпуск. Слушания Я О России в Архангельске-Северодвинске 19-21 ноября 2003 г. — М., 2003. — С. 8-10.
12. Федеральный закон «О техническом регулировании» от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2002. — № 52. — Ст. 5140.
13. Energy and National Security in the 21 st. Century / Ed. by Patric L. Clawson. — Washington, 1995.
14. IAEA-98. Radiological Conditions of the Western Kara Sea: Assessment of the Radiologikal Impact of the Dumping of Radioactive Waste in the Arctic Seas: IAEA, Report of the International Arctic Seas Assessment Project (IASAP). — Vienna, 1988.
ON SOME ASPECTS OF RUSSIA’S PARTICIPATION IN THE INTERNATIONAL SYSTEM OF STANDARDS FOR ENSURING NUCLEAR SECURITY
L.M. Poval, N.P. Rogova
The Department of Sociology and Philosophy (Legal Section)
Sevmashvtuz — the branch of St.-Petersburgh Naval Technical University Voronin St., 6, 164508 Severodvinsk, Russia
Based on Russia’s participation in a number of the international programmes in the sphere of using nuclear energy, in developing and accepting the Convention on the fight with the acts of nuclear terrorism the conclusion has been made about the accordance of the national legal regulations to the international standards in this field. There are also the grounds for the suggestions on the necessity of the further impovement of the concrete legal regulations of Russia in the given field with the purpose of their complete harmonization to the International Law.
