CC BY
30участницы НАТО взаимодействуют как равные партнеры в своих национальных качествах. В итоге на наших глазах отрабатывается механизм поддержания неконфронтационных отношений, который способствует достижению долгосрочной цели обеспечения стабильного и прочного мира на евро-
атлантическом пространстве.
♦ ♦ ♦
О МИРОТВОРЧЕСТВЕ НА БАЛКАНАХ: ВОПРОСОВ БОЛЬШЕ, ЧЕМ ОТВЕТОВ
А.Н. Черный,
Член-корреспондент Академии геополитических проблем
Данная статья не претендует на исчерпывающее изложение проблемы. Автор уверен, что совместное миротворчество является тем эффективным направлением взаимодействия по линии Россия-НАТО, посредством которого удастся преодолеть последние стереотипы холодной войны, ликвидировать дефицит доверия и вывести взаимоотношения Россия-НАТО из «плена» стратегии сдерживания.
Цель данной статьи - развернуть на страницах бюллетеня дискуссию по проблемам практического миротворчества и продолжить развитие темы «Миротворчество как инструмент стабилизации обстановки», предложенной Ю.В. Морозовым (Бюллетень № 7, 2003 г.).
Российские миротворческие подразделения покинули Балканы, перевернув тем самым пока единственную страницу в книге реальных совместных действий России и НАТО. Это была очень важная страница: впервые после почти пятидесятилетнего противостояния российские и натовские военнослужащие плечом к плечу встали на защиту мира и укрепления безопасности, разбирая завалы, созданные прошедшими над Балканами историческими бурями.
На Земле помимо Балкан найдется, пожалуй, одно-два места, где история начертала бы столь резкую динамическую линию развития. Здесь перемешались народы и культуры, политика и экономика, традиции и религии, образовав гремучую смесь взаимного недоверия, обвинений и обид. Не разрешавшиеся веками проблемы то загонялись внутрь, то выплескивались на поверхность кровавыми событиями, оказывавшими кардинальное влияние на ход истории. И каждый раз в урегулировании ситуации принимали участие ведущие игроки на международной политической арене, которые, в первую очередь, стремились не к разрешению проблем, а к закреплению своих позиций в регионе, ставшем своего рода перекрестком истории и центром пересечения геополитических интересов.
Россия всегда открыто заявляла о наличии своих геополитических интересов на Балканах и
активно их отстаивала - балканская земля обильно полита кровью русских воинов. Поэтому Россия не могла оставаться безучастной к кризисному урегулированию как в Боснии и Герцеговине (БиГ), так и в Косово. Проявленные здесь решительность и пассивность России, достигнутые успехи на тактическом и просчеты на стратегическом уровнях не один год будут в центре внимания и останутся предметом политических дискуссий. При этом бесспорным останется тот факт, что, даже при наличии у России и НАТО различных стратегических целей, их миротворческие усилия на Балканах наглядно подтвердили наличие у сторон весомого потенциала в области совместного кризисного урегулирования.
Следует уточнить, что под этим потенциалом автор понимает способность России и НАТО к совместному управлению кризисами путем совместной разработки военно-политических аспектов урегулирования, совместного планирования миротворческой операции и непосредственного выполнения задач воинскими миротворческими контингента-ми. Но подчеркнем, что это лишь тактическое взаимодействие временного характера, которое требует своего дальнейшего развития и углубления.
Эффективность реализации совместного миротворческого потенциала
Миротворческая операция в Боснии и Герцеговине - это первый опыт совместного приложения усилий России и НАТО в области миротворчества. Здесь Россия и Североатлантический альянс довольно деликатно подошли к оценке ситуации и возможностей в области совместных действий и сосредоточили усилия на «практическом» миротворчестве, оставив за его рамками политическую составляющую урегулирования.
Показательно, что миротворческие силы в БиГ (СФОР) имели «голубые каски», находились под единым командованием, российские миротворцы выполняли миротворческие задачи в составе американской многонациональной дивизии «Север», план их совместных действий был скреплен подписями министров обороны России и США, а при штабе ОВС НАТО в Европе (ШЕЙП) была учреждена должность заместителя ВГК СФОР по российскому контингенту войск в БиГ (генерал-лейтенант А. Криволапов). Статус этого российского военного представителя был довольно высок, что позволяло ему принимать определенное участие в военном планировании миротворческой операции. Тем самым в управлении миротворческой операцией в БиГ был сформирован механизм взаимодействия, позволявший в отношении российского участия в операции сочетать подчиненность на тактическом уровне и относительную свободу на оперативно-стратегическом уровне. Принимая во внимание, что этот механизм не был отягощен политическим диалогом по урегулированию в БиГ, он функционировал довольно эффективно. Эта оценка сделана
на основе беседы автора с генералом А. Кривола-повым (школа НАТО в Обераммергау, февраль 1999 г.), который положительно охарактеризовал как структуру управления миротворческой операцией, так и установившееся между ним и командованием СФОР взаимодействие. Он отмечал, что руководство операцией внимательно относится к мнению российской стороны и учитывает его при планировании операции. Согласующая подпись генерала А.Криволапова, как заместителя ВГК СФОР по российскому контингенту войск в БиГ, стояла на многих планирующих и боевых документах, которые разрабатывались в рамках миротворческой операции в БиГ до обострения ситуации в Косово...
Совместное миротворчество в Косово было уже совсем иным. Оно зарождалось на волне настороженности и недоверия в условиях резкого охлаждения отношений с Альянсом, вызванных бомбардировками НАТО территории суверенного государства. В отношениях сторон сразу же проявились дух политического соперничества и стремление жестко отстаивать свои позиции. В этих условиях способность сторон к поиску компромисса по важнейшим вопросам российского участия в урегулировании была очень ограниченной.
И, тем не менее, российская сторона полагала, что будущее «взаимодействие по урегулированию кризиса в Косово, по сравнению с взаимодействием в БиГ, должно было иметь качественно иной уровень».
Это новое качество российская сторона намеревалась реализовать через свои предложения о принципах и подходах к урегулированию в Косово, которые она настойчиво и не без успеха продвигала на переговорном процессе в Кельне (май, 1999 г.).
Сущность этих предложений заключалась в следующем:
■ в Косово вводятся миротворческие силы государств, которые не принимали участия в бомбардировках СРЮ;
■ государства, которые принимали непосредственное участие в бомбардировках СРЮ, остаются вне Косово и создают вокруг его внешних границ широкую зону безопасности, прекратив поступление в край оружия и наркотиков, передвижение боевиков;
■ в Косово остаются значительные силы безопасности СР10, которые выполняют полицейские функции и своим присутствием обеспечивают территориальную целостность страны.
При реализации российского варианта урегулирования развитие ситуации пошло бы совсем по другому сценарию. В первую очередь, следует отметить, что российский вариант не допускал образования вакуума власти в крае, который возник после вывода войск СРЮ по натовскому сценарию. Справедливости ради следует отметить, что именно образование этого вакуума и затем быстрое его заполнение на местах властью Армии освобождения Косово и сепаратистски настроенных лидеров
косовских албанцев обусловило тенденцию развития края, который к тому же наполнился ранее не проживавшими в нем жителями албанской национальности и криминальными элементами, превратив некогда многонациональный край в моноэтнический. Это создало благоприятные условия для проведения выборов с заранее прогнозируемыми результатами, которые ведут к легитимному отделению Косово от Сербии. Говорить в этой ситуации о создании условий для возвращения и безопасного проживания в нем беженцев неалбанской национальности не имело смысла.
Российский же вариант существенно облегчил бы решение главного вопроса - создание условий для безопасного проживания всех национальностей в крае и возвращения в него беженцев.
Безусловно, центральная роль при этом отводилась бы России, которая одновременно взяла бы на себя и полноту ответственности за кризисное урегулирование.
Как утверждает непосредственный участник переговоров в Кельне Л.Г. Ивашов, история была близка к такому повороту событий, поскольку даже участвовавшие в переговорах американские генералы согласились с российскими предложениями. Однако руководитель российской делегации на переговорах В.С. Черномырдин отдал предпочтение предложениям американского Госдепартамента, в которых России отводилась далеко не ведущая роль.
Давно известно, что история обладает тем свойством, что не сразу позволяет прочесть все страницы и лишь постепенно, порой очень скупо, открывает она перед людьми вначале тщательно утаиваемые истины.
И все же новое качество взаимодействия в области миротворчества было достигнуто в ходе последующих этапов переговорного процесса и закреплено в Хельсинкском соглашении о российском участии в миротворческой операции в Косово. Это качество проявилось, во-первых, в том, что миротворческий потенциал был дополнен существенной политической составляющей: ход урегулирования в Косово стал центральным вопросом повестки дня Совместного Постоянного Совета Россия - НАТО (СПС). Это - несомненный успех российской делегации на переговорах в Хельсинки. У России появилась возможность внести вклад в разработку концептуальных военно-политических аспектов урегулирования. Во-вторых, российский воинский контингент в Косово (РВК) получил своего рода мандат автономности действий, который предусматривал возможность не выполнять приказы командования операцией и право на самостоятельные миротворческие действия.
Для реализации этого мандата был создан принципиально новый механизм управления и взаимодействия РВК в миротворческой операции. Этот механизм предусматривал отдельный канал автономного управления российскими миротворцами со стороны Генерального штаба ВС РФ.
Для обеспечения оперативного управления и взаимодействия в штабы управления многонациональными силами в Косово (КФОР) были направлены российские военные представители, в штабы тактических групп РВК - представители командования многонациональных секторов КФОР. Процедуры управления РВК со стороны командования КФОР предусматривали согласование распоряжений для тактических групп с российскими представителями в соответствующих штабах секторов.
Кроме того, РВК был одним из самых многочисленных миротворческих контингентов и размещался в трех (американском, немецком и английском) из четырех секторах КФОР. Россия сохранила также контроль над воздушными воротами Косово — аэродромом в Приштине.
Безусловно, параметры российского участия в миротворческой операции увеличивали совместный миротворческий потенциал России и НАТО и вселяли надежду на успешную реализацию планов пост - конфликтного урегулирования.
Однако за достаточно короткий промежуток времени натовская сторона продемонстрировала свою незаинтересованность в совместной разработке военно-политических основ этого урегулирования. Уже на первых заседаниях СПС, где в центре внимания был вопрос о ходе урегулирования в Косово, Альянс четко определил свою позицию - миротворческая операция в Косово является операцией НАТО, политические решения по ней будут приниматься Советом НАТО самостоятельно.
Настойчивые призывы российской стороны рассматривать миротворческую операцию в Косово как область сотрудничества в рамках Основополагающего акта Россия - НАТО и совместно вырабатывать решения по ходу урегулирования так и остались благими пожеланиями: СПС превратился в консультативный форум по обмену информацией и мнениями.
Становилось ясно, что Альянс, проводя свою тактику кризисного урегулирования, будет всячески стремиться минимизировать политические инициативы России и уклоняться от подключения РФ к процедуре принятия военно-политических решений по ходу урегулирования. В этой ситуации позиция российской стороны могла бы быть более инициативной и гибкой. Но Россия, как ни странно, постоянно соглашалась с «мягкой» повесткой дня СПС и дала вовлечь себя в широкий контекст общих дискуссий.
Согласиться с тем, что в рамках СПС нельзя было переломить ситуацию, перехватить инициативу и оказывать, хоть малое, но влияние на урегулирование в Косово, автору довольно трудно. Потенциал у СПС был, но он так и остался не реализованным.
Основной причиной подобного развития событий можно считать то, что в косовском урегулировании политический аспект превалировал над миротворческим: объединенные общей задачей в рамках резолюции СБ ООН № 1244, стороны рас-
ходились в принципиальных взглядах на пути достижения конечной политической цели миротворческой операции и в рамках СПС развернули активный политический диалог, в ходе которого пытались доказать правоту свих взглядов и позиций. При этом, если усилия российской стороны по реализации резолюции СБ ООН № 1244 (создание условий для безопасного проживания всех национальностей края, постепенное возвращение в край сил безопасности СРЮ, недопущение превращения Корпуса защиты Косово в вооруженное формирование, привлечение к выборам косовских сербов и пр.) как бы отвечали, в основном, чаяниям сербской части населения Косово, то проводимая Альянсом линия кризисного урегулирования (скорейшее проведение выборов и создание органов государственной власти и местного самоуправления без участия покинувших край беженцев, т.е. при участии только албанского населения края, попустительство по отношению к проявлениям сепаратизма в крае, в том числе вывод последнего из финансово-экономического пространства и из-под юрисдикции Сербии, дальнейшая локализация «сербского фактора», создание отдельных элементов государственности края и пр.), на практике соответствовала интересам косовских албанцев. В результате два основных участника миротворческого процесса увязли в политических дебатах и не смогли найти политический компромисс в вопросе кризисного урегулирования.
Таким образом, можно сказать, что Альянс узурпировал право на единоличную разработку военно-политических аспектов косовского урегулирования, а российская сторона, пассивно сопротивляясь, практически смирилась с этим.
Аналогичная ситуация сложилась и в области оперативного планирования миротворческой операции. Дело в том, что после «размораживания» отношений с НАТО Россия отказалась от сохранения поста заместителя ВГК СФОР по российскому контингенту войск в БиГ. Хельсинкскими соглашениями было предусмотрено, что Россия направляет в ШЕЙП для руководства российскими миротворческими континентами в БиГ и Косово высокого военного представителя Минобороны (генерал-лейтенант А. Логинов) со штабной группой. Но статус и привилегии для этого представителя и его группы определены не были. Очевидно, предполагалось, что особые отношения между Россией и НАТО, подписание Хельсинкских соглашений о российском участии в миротворческой операции в Косово автоматически создадут российскому представителю в ШЕЙП соответствующие условия.
На деле все оказалось намного сложнее, — между Россией и НАТО не было заключено ни одного соглашения, в соответствии с которым российские представители могли бы работать в военных структурах Альянса. Поэтому генерал А. Логинов со своей штабной группой оказался в самом сложном положении. Здесь важно подчеркнуть, что Россия не завершила процедуру подключения
к ПРМ и не подписала соответствующее соглашение, предусматривающее порядок участия государств - партнеров в операциях под эгидой НАТО. В результате высокий представитель одного из основных «поставщиков» миротворцев в Косово был существенно ограничен в своих возможностях не только участвовать в планировании миротворческой операции, но и получать необходимую информацию, предназначенную для стран-участниц программы ПРМ.
В то же время миссия генерала А. Логинова в ШЕЙПе была полезной и необходимой. Она, например, давала возможность по ходу операции вести постоянный диалог с должностными лицами из ШЕЙПа и с командованием КФОР. Это позволяет с уверенностью говорить, что в НАТО слышали мнение российских профессионалов и, безусловно, прислушивались к нему. Кроме того, миссия генерала А. Логинова заложила основу для будущего сотрудничества.
Совсем иное взаимодействие наблюдалось на тактическом уровне. Здесь военные профессионалы не только слушали и слышали друг друга, но и продуктивно совместно работали над выполнением миротворческих задач.
Отношения же между самими миротворцами были еще более плодотворными, отличаясь высоким уровнем доверия и боевым братством. Не один раз российские и натовские военные приходили на помощь друг другу, порой рискуя своими жизнями.
Таким образом, можно говорить, что совместный миротворческий потенциал в ходе урегулирования в Косово успешно реализовывался лишь на тактическом уровне - в ходе совместного выполнения миротворческих задач.
В области же возможного влияния на военно-политический процесс урегулирования в Косово и совместного оперативного планирования миротворческой операции такой потенциал оказался реализованным лишь в очень малой его части. В итоге российской стороне так и не удалось оказать сколько-нибудь существенное влияние на расстановку военно-политических сил в регионе в формате СПС, и политическая цель российского участия в урегулировании в Косово оказалась не достигнутой.
Следует признать, что избранная Россией линия на достижение более весомого участия в кризисном урегулировании была неэффективной. Сказались отсутствие четко разработанной стратегии продвижения и защиты национальных интересов в регионе, упущение российской дипломатией стратегической инициативы после марш-броска российских миротворцев в Приштину, ограниченный набор форм и способов взаимодействия с Альянсом. Но самое главное заключалось в том, что два основных участника миротворческого процесса сохранили настороженность и недоверие по отношению друг к другу.
Российская сторона постепенно теряла интерес к политическому диалогу с НАТО по проблеме
урегулирования на Балканах, а возникшая перспектива совместной борьбы с международным терроризмом оттеснила проблему балканского урегулирования на второй план.
Здесь далеко не лучшую роль сыграла политическая составляющая урегулирования. Косовский кризис наглядно продемонстрировал пагубность сохранения климата недоверия между основными участниками миротворческого процесса, который зачастую трансформировался в соперничество, что объясняется разными стратегическими подходами к проблемам бывшей Югославии в це-
Геополитический взгляд на проблему вывода российских миротворцев с Балкан
В настоящее время можно говорить, что возложенные на «военное присутствие» в БиГ и Косово миротворческие задачи в значительной их части выполнены, и миротворческая операция все более приобретает черты полицейской. Поэтому вывод российских миротворческих контингентов с Балкан с практической точки зрения может считаться оправданным, а с экономической - целесообразным.
С политической же точки зрения, дальнейшее российское присутствие в составе многонациональных сил на Балканах делает Россию ответственной за реализацию не отвечающих ее интересам военно-политических решений, от принятия которых она была отстранена, и причастной к возможному отделению Косово от Сербии.
Кроме этого, по различным причинам, в том числе и по причине слабого российского влияния на политическую сторону урегулирования, государства бывшей Югославии окончательно переориентировались на Запад, и можно говорить, что для них российское военное присутствие в составе миротворческих сил не является сколь - нибудь значимым. Автор разделяет мнения тех, кто считает, что сегодня на Балканах истинных друзей и союзников России не осталось ни в качестве государств, ни даже политических сил.
Если же рассматривать вывод российских миротворцев с геополитической точки зрения, то следует отметить следующее.
Во-первых, если Россия в перспективе намеревается сохранить за собой статус великой державы, то она должна быть способна оказывать определенное влияние в районах своих интересов и твердо их отстаивать. Современные реалии наглядно подтверждают, что решение этой геополитической задачи обеспечивается, в том числе, и военным присутствием в регионах влияния. Нынешнее же военное присутствие России за рубежом довольно скромное, и ограничивается, преимущественно, пространством СНГ.
Специфичным способом осуществления военного присутствия сегодня становится миротворчество. Именно под его флагом, а теперь и под ло-
лом.
зунгом борьбы с международным терроризмом, США создают новые военные базы на Балканах и расширяют свое военное присутствие в Закавказье и Центральной Азии, традиционно являющихся регионами российского влияния.
В этой связи активная миротворческая деятельность может рассматриваться как один из непременных атрибутов ведущей державы, способ расширения ее геополитического влияния, повышения международного авторитета и отстаивания национальных интересов. С этих позиций вывод российских миротворческих контингентов с Балкан является своего рода «геополитическим отступлением» России, демонстрацией своей геополитической слабости и утратой определенных рычагов влияния на европейские процессы.
Во-вторых. Уход России с Балкан порождает иллюзию возможности решения конфликтных ситуаций посредством силы. А в свете событий «11 сентября» и нынешнего тяготения США к разрешению сложнейших международных кризисов прямолинейными силовыми методами, в мире может возобладать силовой подход разрешения очень сложных проблем (что не всегда оправданно и редко ведет к желаемым результатам).
Следствием этого может стать обострение ситуации и, что не следует исключать, возобновление военных действий в зонах конфликтов на постсоветском пространстве. При этом конфликтующие стороны будут пытаться заручиться поддержкой влиятельных сил и возлагать надежду на использование их военного потенциала в решении своих проблем, что чревато возможностью столкновения интересов тех, кто будет поддерживать одну или другую конфликтующую сторону.
В-третьих. Неэффективная реализация Россией своего миротворческого потенциала на Балканах (в смысле оказания влияния на военно-политическую сторону урегулирования кризиса) подрывает уверенность в наших миротворческих возможностях и негативно влияет на авторитет Российской Федерации.
В-четвертых, нельзя упускать из виду тот факт, что в глазах многих народов и государств Россия продолжает оставаться сдерживающим фактором в установлении нового «Pax-Americana», и по ее действиям, в том числе и в области миротворчества, осуществляется «сверка часов» теми, кто намерен противостоять «диктату силы». В этой связи «шараханье» России на Балканах (от сверхактивности в начальной стадии миротворческой операции до безразличия на современном этапе ее проведения) ставит под сомнение последовательность российского внешнеполитического курса.
Сказанное позволяет утверждать, что в сфере миротворческой деятельности России на Балканах не обошлось без просчетов в сфере геополитики, компенсировать ущерб от которых в настоящее время будет довольно трудно. Россия утратила свое влияние на Балканах. Но только ли в этом регионе?
♦ ♦ ♦
ФРАНЦИЯ И США: ИСПЫТАНИЕ ИРАКОМ Профессор Ю.И. Рубинский,
Руководитель Центра французских исследований Института Европы РАН
Во время военных кампаний НАТО в бывшей Югославии служба информации Альянса обогатила лексикон аккредитованных при ней журналистов новым дипломатическим термином - «побочный ущерб». Под этим изящным выражением, позаимствованным из бухгалтерии, имеются в виду незапланированные разрушения ракетно-бомбовыми ударами гражданских объектов и связанные с ними жертвы среди мирного населения.
В ходе боевых действий англо-американской коалиции против Ирака, начавшихся 20 марта 2003 г. и закончившихся всего три недели спустя успешным достижением целей нападающей стороны, объем этого «побочного ущерба» оказался на удивление скромным. Грозная, казалось бы, армия С. Хуссейна рассеялась, как мираж в пустыне, вместе с самим диктатором и его режимом. Из пострадавших гражданских объектов наибольшее сожаление в мире вызвала лишь судьба уникального музея древностей в Багдаде, разграбленного местными мародерами при полном равнодушии американских солдат.
Впрочем, одной военной победой иракскую проблему (равно как косовскую или афганскую) не решить. Формирование в этнически и конфессионально пестрой стране с полностью разрушенной 20 годами войн и эмбарго экономикой хоть сколько-нибудь легитимного, дееспособного правительства будет делом долгим, сложным и неблагодарным. Стихийное, а отчасти и организованное сопротивление иракцев оккупационному режиму нарастает. В перспективе оно может обойтись американцам по части потерь и расходов дороже, чем сами военные действия.
В таких условиях в Вашингтоне начинают подумывать о целесообразности интернационализации процесса восстановления Ирака в рамках международных структур - ООН и НАТО, что позволило бы разделить ответственность и расходы. В Ирак прибыли польская бригада с участием украинских и прочих контингентов, японский вспомогательный батальон. Готовность рассмотреть вопрос о своем присутствии в случае соответствующего решения СБ ООН выразила Россия. Об этом «ястребы» из неоконсервативного крыла нынешней республиканской администрации еще недавно и слышать не хотели.
Кстати, самый затяжной конфликт на Ближнем Востоке - арабо-израильский, который лихорадит весь регион на протяжении полувека, уже в значительной мере интернационализирован. Кол-
