CC BY
43
2005
5. Вопросы международного права
повредить установившемуся сословному делению общества, а также сохранить имущество в рамках рода, определяемого по мужской линии.
А.В. Мелешников*
О МЕЖДУНАРОДНОМ ХАРАКТЕРЕ КОРРУПЦИОННОЙ ПРЕСТУПНОСТИ (в контексте обеспечения национальной безопасности)
Стабильность международного и национальных правопорядков во многом определяется наличием и качеством правового антикоррупционного инструментария. К сожалению, потребность в международном сотрудничестве по противодействию коррупционной преступности была осознана лишь в последние десятилетия. Рассмотрению вопросов, каким образом эта потребность осознавалась и какое значение все это имеет для России, посвящена данная статья.
В силу ряда исторических причин пионером в деле осознания опасности коррупции оказались Соединенные Штаты Америки.
Назначение на работу в органах государственного управления США первоначально было основано на принципе предоставления постов сторонникам победившей партии (по-видимому, как сейчас в России).
Первый крупный скандал разразился в 1830-году в связи с хищением президентским назначенцем 1 млн. 250 тысяч долларов США. Другой, еще более крупный скандал был связан с убийством в 1881 г. президента Джеймса Г арфилда человеком, считавшим, что президент был обязан предоставить ему должность в своей администрации.
В 1883 году новый состав Конгресса принял первый комплексный закон о государственной службе (Закон Пендлтона). Им были введены экзамены на компетентность и соответствие должностям* 1. В середине XX века Конгресс принял ряд других антикоррупционных законов, включая Закон об административной процедуре и Закон о гласности в системе управления США. Этими законами был обеспечен широкий доступ общественности к документам и информационным ресурсам
Канд. юрид. наук, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Нижегородской академии МВД РФ, член Российской ассоциации международного права.
1 Подробно см.: Лей Д.С. Обеспечение принципов добросовестной деятельности и норм служебной этики в структурах государственной власти США // Вопросы демократии. Электронный журнал Государственного департамента США. Том 5. - 2000. -№ 2 (август). - С. 33.
181
Марийский юридический вестник
Выпуск 4
госучреждений, создана «прозрачная» система заключения государственных контрактов.
Администрация Д. Кеннеди приступила к созданию Кодекса поведения для должностных лиц исполнительной власти, а в 1965 году президент Л. Джонсон, продолживший этот проект после гибели Кеннеди, издал административный указ 11222, куда были включены основополагающие принципы поведения на государственной службе.
В середине 70-х годов события, связанные с импичментом и отставкой президента Р. Никсона, серьезно подорвали доверие общества к своим лидерам. Однако Конгресс успел отреагировать на них созданием внутриведомственных инструментов контроля, включая учреждение новой должности - «главных инспекторов»1.
В 1978 году, одновременно с принятием Закона о главных инспекторах, Конгресс принял Закон о служебной этике в государственных органах и создал одноименное Управление (УСЭГО).
Для служащих судебной и исполнительной властей разработаны кодексы поведения. Созданы также специальные комитеты, которые занимаются разъяснением положений таких кодексов2.
В 1989 г. вступил в силу федеральный Закон о защите госслужащих, сигнализирующих о коррупционных нарушениях3 4. Помимо этого, в США сейчас действует Закон о ненадлежащих претензиях. Согласно последнему осведомители получают долю от общей суммы штрафов и компенсации ущерба, взысканных с компаний, уличенных в злоупотреблениях и нанесении финансового ущерба федеральному правительствуй.
В 1995 году Ведомством правительственной этики США разработан справочник по этике для служащих исполнительной власти5.
1 «Этот скандал, закончившийся отставкой президента Никсона, стал для Америки чем-то вроде предмета национальной гордости, а для американских президентов - пугающим напоминанием о том, как легко лишиться власти (последний тому пример -«Моникагейт»)» - справедливо полагает В. Богданов (Богданов В. Приказ взломать двери дал президент. Ричард Никсон предстал перед всем миром лжецом и мошенником // Российская газета. - 2003. - 9 августа).
2 См., например: ttp://www.nobribes.org/Documents/USA%20Ethicds%20Standards_rn.doc.
3 Девин Т. Закон о защите государственных служащих, сообщающих о внутриведомственных нарушениях // Вопросы демократии. Электронный журнал Государственного департамента США.Том 5. - 2000. - № 2 (август). - С. 27.
4 См.: Howse R. Rewarding Whistleblowers: The Costs and Benefits of an Incentive-Based Compliance Strategy R. Howse, R. J. Daniels // Corporate-Decision Making in Canada. - Calgary, 1995. - P. 525-549.
5 См.: http://www.nobribes.org/Documents/USA%20Ethics%20handbook_ru.doc.
182
2005
5. Вопросы международного права
Итогом постепенного осознания опасности коррупционной преступности и необходимости борьбы с ней стали созданные к настоящему времени международные антикоррупционные «инструменты».
23 мая 1994 г. по инициативе США1 Советом Организации Экономического Сотрудничества и Развития (ОЭСР) приняты Рекомендации по мерам борьбы со взяточничеством в международных деловых операциях (пересмотрены 23 мая 1997 г.)
Крупным шагом на пути теоретического осмысления сущности коррупции и необходимости борьбы с ней стало Межамериканское соглашение против коррупции, подписанное в Каракасе (Венесуэла) 29 марта 1996 года2 3.
Феномен коррупции изучался также государствами - членами Совета Европы и Европейского Союза. Результатом изучения стала Программа борьбы с коррупцией, выработанная Междисциплинарной группой по коррупции (GMC) в 1995 и одобренная Комитетом Министров Совета Европы в 1996 г. В соответствии с Программой Комитетом Министров Совета Европы в 1997 г. приняты Двадцать руководящих принципов по борьбе с коррупцией4.
Во исполнение Программы и «Двадцати принципов» органами Совета Европы создано внушительное количество антикоррупционных ак-тов5. Важнейшие из них: Конвенция об уголовно-правовой ответственности за коррупцию, принятая 27 января 1999 г.6 7, дополнительный Протокол к этой Конвенции от 15 мая 2003 г. , Конвенция о граждан-
1 См.: Краткое изложение Конвенции ОЭСР о борьбе со взяточничеством, подготовленное Министерством торговли, Госдепартаментом и Министерством юстиции США // Экономические перспективы. Электронный журнал Информационного агенст-ва США. - 1998. - Т. 5. - № 5 (ноябрь). - С. 45-46.
2 См.: Конвенция по борьбе с подкупом должностных лиц иностранных государств при проведении международных деловых операций и соответствующие документы // Развитие частного сектора. Приложение №2. - Стамбул, 1998. - С. 25-35.
3 См.: Programme of action against corruption adopted by the Committee of Ministers // Multidisciplinary groupe on corruption (GMC). (PF/DAJ/GMC/programme action E). -P. 17-18.
4 См.: Resolution (97) 24 on the twenty guiding principles for the fight against corruption (Adopted by the Committee of Ministers on 6 November 1997, at its 101st session) // http://www.greco.coe.int.
5 См.: Role of parliaments in fighting corruption.Doc. 865218. - February 2000; Recommendation Rec(2003)4 of the Committee of Ministers to member states on common rules against corruption in the funding of political parties and electoral campaigns (Adopted by the Committee of Ministers on 8 April 2003 at the 835th meeting of the Ministers’ Deputies).
6 Текст Конвенции см.: http://law.vl.ru/corrupt/att5.html.
7 См.: Additional Protocol to the Criminal Law Convention on Corruption. - Strasbourg. -May 15, 2003. - Convention (ETS 173).
183
Марийский юридический вестник
Выпуск 4
ско-правовой ответственности за коррупцию от 4 ноября 1999 г.1 и Модельный кодекс поведения государственных служащих от 11 мая 2000 г.2 3 4
Параллельно осмыслению необходимости борьбы с коррупцией отдельными учеными, отдельными государствами и группами государств теоретическая и практическая деятельность осуществлялась на глобальном уровне (в рамках институционной системы ООН).
В феврале 1994 года Офисом ООН по контролю за наркотиками и предупреждению преступности завершена разработка Глобальной программы против коррупции , во исполнение которой 16 декабря 1996 года принята Декларация Организации Объединенных Наций о борьбе с коррупцией и взяточничеством в международных коммерческих операциях.
12 декабря 1996 года Генеральная Ассамблея ООН приняла Между-
4
народный кодекс поведения государственных должностных лиц .
Резолюцией 54/128 от 17 декабря 1999 года Генеральная Ассамблея поручила Специальному комитету по разработке Конвенции против транснациональной организованной преступности включить в текст проекта Конвенции положения, предусматривающие меры по борьбе с коррупцией5.
Г енеральная Ассамблея ООН приняла 4 декабря 2000 года решение о разработке эффективного международно-правового документа против коррупции «независимо от Конвенции Организации Объединенных Наций против транснациональной организованной преступности»6, а 20 декабря того же года в резолюции «Предупреждение коррупции и незаконного перевода средств и борьбы с ними и репатриация незаконно переведенных средств в страны происхождения» вновь заявила об
1 См.: Convention (ETS 173).
2 См.: Совет Европы и Россия. - 2000. - № 2. - С. 9-15.
3 См.: Global Programme against Corruption: an outline for action. Centre for International Crime Prevention Office for Drug Control and Crime Prevention. United Nations interregional Crime and Justice Research Institute. - Vienna. - February 1994. - P. 27.
4 См.: Международный кодекс поведения государственных должностных лиц: ООН. Генеральная Ассамблея. Резолюция 51/59 «Борьба с коррупцией» по докладу Третьего комитета // Док. ООН A/RES/51/59, January 28, 1997. - С. 3-4.
5 См.: Экономический и Социальный Совет. Комиссия по предупреждению преступности и уголовному правосудию. Существующие международно-правовые документы, рекомендации и другие документы, касающиеся коррупции. Доклад Г енераль-ного секретаря // Док. ООН Е/ CN. 15/2001/3, April 2, 2001. - С. 9.
6 См.: Резолюция «Эффективный международно-правовой документ против коррупции», принятая Г енеральной Ассамблеей // Г енеральная Ассамблея. Док. A/RES/55/61, January 22, 2001. - Р. 2.
184
2005
5. Вопросы международного права
осуждении ею коррупции, взяточничества, отмывания денег и незаконного перевода средств1 2 3.
Наконец, 31 октября 2003 г. Генеральной Ассамблеей принят текст Всемирной конвенции против коррупции . Принятие и подписание этого договора, аккумулирующего теоретические достижения, международную и внутригосудрственную практику противодействия корруп-
3
ции, - выдающееся достижение .
В Послании Генерального секретаря ООН состоявшемуся политическому форуму было замечено: «Мы прошли долгий путь. До начала 1990-х годов коррупция едва ли упоминалась когда-либо в официальных кругах, несмотря на то, что все о ней знали. Понадобились огромные усилия и упорство многих людей, чтобы повысить уровень понимания разлагающего воздействия коррупции на общество и чтобы вопрос о борьбе с этим злом был поставлен в глобальную повестку дня»4.
Конвенция5 обобщила теоретические представления о сферах общественной жизни, угрозу которым составляет коррупция:
• стабильность и безопасность общества;
• демократические институты и ценности;
• этические ценности и справедливость;
• устойчивое развитие и правопорядок.
Она зафиксировала всеобщее понимание того, что коррупция взаимосвязана с другими опаснейшими социальными явлениями: организованной преступностью и отмыванием криминальных доходов.
Думается, все изложенное доказывает, что коррупция - это угроза и национальной безопасности, и международной стабильности, а приемлемый уровень национальной безопасности взаимосвязан со своевременным введением в действие адекватных антикоррупционных механизмов.
1 См.: Резолюция «Предупреждение коррупции и незаконного перевода средств и борьба с ними и репатриация незаконно переведенных средств в страны происхождения», принятая Генеральной Ассамблеей // Док. ООН A/RES/55/188, January 2, 2001. -Р. 2.
2 Генассамблея ООН приняла конвенцию против коррупции // ИТАР-ТАСС <http://www. interfintrade.ru/news/prime/2003/11/3/?id=379044>
3 Оценку значения Конвенции российскими авторами см.: Интервью с В. Зорькиным «С чиновников снимут порчу» // Российская газета. - 2004. - 2 марта.
4 Послание Генерального секретаря ООН по случаю открытия Политической конференции на высшем уровне, посвященной подписанию Конвенции ООН против коррупции. - Мерида (Мексика), 9 декабря 2003 г. // http://www.un.org/russian/ba-sic/sg/messages/corruption2.htm
5 Текст Конвенции ООН против коррупции см.: Док. ООН А\58\422.
185
Марийский юридический вестник
Выпуск 4
Этот вывод полностью применим и к России.
Один из известных зарубежных исследователей истории Отечества, характеризуя причины и последствия октябрьского (1917 года) государственного переворота, обоснованно пишет: «Судьба гражданской войны решалась в тылу, а не на фронте, а тыл был зеркальным отражением системы управления. Тыл большевиков горел от крестьянских восстаний, а тыл белых — от коррупции. Есть документы о том, что британские униформы, оружие, боеприпасы не доходили до фронта; все разворовывалось по дороге от Новороссийска до Орла»* 1.
Сейчас, похоже, существует столь же опасная ситуация. По рейтингу Транспаренси Интернешнл в 2003 г. из 133 обследованных стран Россия заняла 89-е место, поделив его с Республикой Мозамбик. Украина заняла 106-е место, Киргизстан - 118-е (разделив его с Кот-Д’Ивуар, Ливией и Папуа-Новой Гвинеей), Грузия - 124-е (делила его с Анголой, Азербайджаном, Камеруном и Таджикистаном).
Но на территориях всех перечисленных государств постсоветского пространства, имеющих худший, чем Россия, уровень коррупционной пораженности, уже произошли стихийные восстания, которые привели к отставке прежних политических элит. И это опасный симптом.
Необходим быстрейший запуск национальной стратегии противодействия коррупции. Отправным механизмом такого «запуска» вполне могло стать принятие федерального закона «О предупреждении злоупотребления властью или служебными полномочиями на верхнем уровне управления государством». Проект такого закона уже создан, а критика в его адрес представляется совершенно неубедительной.
Е.В. Саунина*
МЕЖДУНАРОДНОЕ ГУМАНИТАРНОЕ ПРАВО И НЕГОСУДАРСТВЕННЫЕ АКТОРЫ
Международное гуманитарное право - это система правовых норм, применяемых в международных и немеждународных вооруженных конфликтах, регулирующая взаимные права и обязанности субъектов
* Канд. юрид. наук, ст. преподаватель кафедры международного и европейского права юридического факультета Нижегородского государственного университета им. Н.И. Лобачевского.
1 Бровкин В.Н. Коррупция в России // Коррупция: политические, экономические, организационные и правовые проблемы. Сборник материалов Международной научно-практической конференции / под ред. В.В. Лунеева. - М., 2001. - С.132.
186
