CC BY
437
УДК 351.75
ББК 67 © А.Л. Миронов, 2018
Научная специальность 12.00.11 — судебная деятельность, прокурорская деятельность, правозащитная и правоохранительная деятельность
О МЕСТЕ ПРОКУРАТУРЫ В СИСТЕМЕ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Артур Левонович Миронов, кандидат юридических наук, доцент
Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя (117437, Москва, ул. Академика Волгина, д. 12) E-mail: [email protected]
Аннотация. На основе анализа юридической литературы и законодательства Российской Федерации о прокуратуре и ее месте в системе правоохранительных органов обосновано несколько суждений: прокуратура является государственным органом, предназначенным для осуществления надзора за деятельностью иных государственных и негосударственных органов; правоохранительными органами являются исключительно государственные органы, осуществляющие противодействие правонарушениям, в том числе и преступлениям; прокуратура правомочна осуществлять координацию деятельности правоохранительных органов по противодействию преступности; прокуратура, как и судебные органы, не может рассматриваться в качестве правоохранительного органа.
Ключевые слова: Российская Федерации, законодательство, нормативный правовой акт, Конституция Российской Федерации, федеральный закон РФ, Федеральный закон Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 г. (в редакции от 18 октября 1995 г.), теория правоохраны, правоохранительный орган, прокуратура, надзор.
ABOUT THE PLACE OF PROSECUTOR'S OFFICE IN SYSTEM OF LAW ENFORCEMENT AGENCIES OF THE RUSSIAN FEDERATION
Artur L. Mironov, candidate of legal sciences, associate professor
Moscow University of the Ministry of Internal affairs of Russia named after V.Ya. Kikot' (117437, Moscow, ul. Akademika Volgina, d. 12) E-mail: [email protected]
Annotation. The article based on the analysis of the legal literature and the legislation of the Russian Federation on the Prosecutor's office and its place in the system of law enforcement bodies justified several judgments: the Prosecutor's office is a state body designed to oversee the activities of other state and non-state bodies; law enforcement agencies are exclusively state bodies engaged in combating offenses, including crimes; the Prosecutor's office is responsible for coordinating the activities of law enforcement agencies to combat crime; the Prosecutor's office, like the judiciary, can not be considered as a law enforcement Agency.
Keywords: Russian Federation, legislation, normative legal act, Constitution of the Russian Federation, Federal law of the Russian Federation, Federal law of the Russian Federation «On Prosecutor's office of the Russian Federation» of January 17, 1992 (as amended on October 18, 1995), theory of law enforcement, law enforcement Agency, Prosecutor's office, supervision.
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Для цитирования: Миронов А.Л. О месте прокуратуры в системе правоохранительных органов Российской Федерации. Вестник Московского университета МВД России. 2018;(5):190—192.
Предметом данной статьи является организация и деятельность прокуратуры и ее место в системе правоохранительных органов.
Первоначально о состоянии теории.
Так, А.Ю. Гулягин при обосновании включения прокуратуры в систему правоохранительных органов высказал несколько обобщающих суждений: «Взаимоотношения прокуратуры и органов административной юрисдикции строятся по нескольким направлениям. Во-первых, отношения тематического прокурорского надзора, которые возникают, когда прокурор и правоохранительный орган административной юрисдикции действуют в одной сфере правоотношений. При этом возникает проблема соотношения предметов контроля государственных органов и прокурорского надзора, которая должна решаться посредством разграничения
процессуальных взаимоотношений этих видов государственной деятельности, взаимного соблюдения установленной компетенции в интересах достижения общей цели. Во-вторых, отношения надзора, когда прокурор оценивает законность действий и решений органа административной юрисдикции и понуждает его к исполнению возложенных задач и максимально полному и точному применению полномочий. В-третьих, когда прокурор координирует деятельность правоохранительных органов по борьбе с преступностью и осуществляет взаимодействие с компетентными государственными органами. Постоянным приоритетом координации должна быть профилактика преступности, а значит, постоянное внимание необходимо уделять деятельности органов контроля, органов административной юрисдикции по выявлению и уст-
ранению ими правонарушений некриминального (предпреступного) характера. ... В-четвертых, когда прокурор непосредственно и активно участвует в административном процессе, возбуждает административное производство и побуждает участников процесса к соблюдению законности, устранению обстоятельств, способствующих правонарушениям»; «С учетом сказанного можно сделать вывод о том, что для правильного построения системы критериев оценки эффективности любой, в том числе координационной, деятельности необходимо учитывать следующие обстоятельства: 1. Система должна обладать индивидуализированными свойствами, исходя из целей деятельности, средств и методов достижения поставленных целей и иных объективных и субъективных факторов. 2. Не во всех случаях результаты деятельности управленческого труда могут выражаться в конкретных численных показателях. 3. Оценка эффективности придерживается общей схемы прямого соотношения степени достижения цели и допустимых затрат»1.
С.В. Бажанову при «уяснении места и роли прокуратуры в государственно-правовой системе России» удалось обнаружить несколько «принципиальных моментов»: «исторически одной из основных функций органов прокуратуры является общий надзор; из функции общего (административного) надзора объективно вычленилась функция прокурорского надзора за деятельностью органов ОРД, дознания, предварительного следствия и суда; в рамках судебно-правовой реформы конца XX — начала XXI вв. наиболее значимая в органах прокуратуры функция надзора была нивелирована и в значительной степени отнесена к ведению суда, приобретшего к основной функции — отправления правосудия — дополнительную и, строго говоря, сомнительную функцию судебного контроля; в силу малочисленности штатов районных и городских прокуратур прокуроры и лица, их замещающие, объективно не в состоянии обеспечивать стопроцентное участие в судебных процессах по всем уголовным делам; в силу той же причины прокуроры районных и городских прокуратур объективно не в состоянии обеспечивать руководство уголовным преследованием по всем уголовным делам, расследующимся в пределах их юрисдикции органами дознания и предварительного следствия; статистические данные свидетельствуют о том, что лично так называемое уголовное преследование в полном объеме прокуроры, как правило, не осуществляют; поддержание госу-
дарственного обвинения в суде есть отстаивание (посредством «судоговорения») прокурором ранее обоснованного следователем (дознавателем) в стадии предварительного расследования обвинительного тезиса по поводу, прежде всего, так называемого главного факта, что буквально не означает наличия у прокурора права на производство в ходе судебного следствия «процессуальных действий познавательного характера»; судья, в том числе и особенно мировой, при рассмотрении уголовного дела в стадии судебного разбирательства не вправе лично осуществлять (хотя и осуществляет) следственные действия, поскольку подобная практика — прерогатива стороны обвинения; не следует отождествлять такие понятия, как «уголовное преследование» и «обвинение»; термин «уголовное преследование» не имеет собственного юридического содержания; функция надзора за органами дознания и предварительного следствия у прокурора несовместима с его правовым положением стороны обвинения в уголовном процессе»2.
В.Г. Бессарабов, сфокусировав внимание на «координации прокуратурой деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью», сформулировал несколько фактически абстрактных суждений: «Требует повышения эффективности координирующая деятельность прокуратур субъектов Федерации по выработке единых целей и согласованных действий по ключевым вопросам борьбы с преступностью и укреплению законности в субъектах Федерации и регионах страны. В связи с образованием федеральных округов нуждается в правовом регулировании координация работы региональных правоохранительных органов по борьбе с преступностью, разграничение их компетенции, определение ее направлений, форм и методов работы. Предстоит поднять на более высокий уровень организационно-методическое обеспечение координационной деятельности в прокуратурах городов и районов»; ««Повышение эффективности выполнения прокуратурой координирующей функции в борьбе с преступностью требует усиления правового обеспечения этой сферы»; «Следует совершенствовать формы и методы взаимодействия прокуратуры и других правоохранительных органов с судами, органами исполнительной и законодательной власти. Для этого требу-
1 Гулягин А.Ю. Прокуратура в системе правоохранительных органов административной юрисдикции. М.: Юрист, 2012.
2 Бажанов С.В. Место и роль прокуратуры в системе правоохранительных органов // Законность. 2009. № 6.
№ 5 / 2018
Вестник Московского университета МВД России
191
ется более подробная нормативная регламентация вопросов о порядке подготовки и обмена информацией, разработке и проведении совместных мероприятий, выполнении принятых решений, процедур разрешения противоречий, возникающих в процессе координации деятельности, и др.»; «Для более успешного решения этих задач целесообразно расширить законодательную базу деятельности прокуратуры по осуществлению данной функции путем включения в Закон о прокуратуре специальной главы, где законодательно закрепить право органов прокуратуры в борьбе с преступностью координировать деятельность не только правоохранительных органов, но и органов государственного контроля»3.
Представляют несомненный интерес результаты научных изысканий в виде «теории правоохраны»4.
Вероятно, не столь совершенные результаты научных изысканий предопределяют и несовершенство законодательства Российской Федерации5 об организации и деятельности прокуратуры. В первую очередь обращаем внимание на Конституцию РФ от 12 декабря 1993 г.6, в которой не сфокусировано внимание на системе правоохранительных органов.
В иных нормативных правовых актах с меньшей юридической силой по отношению к Конституции РФ7 лишь при анализе отдельных положений определяют принадлежность конкретного государственного органа к системе правоохранительных органов8.
Так, Законом РФ о поправке к Конституции РФ «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации» (одобрен Государственной Думой ФС РФ 22 ноября 2013 г.; одобрен Советом Федерации ФС РФ 27 ноября 2013 г.)9 в Конституцию РФ внесены существенные изменения. В частности, название гл. 7 изложено в следующей редакции: «Глава 7. Судебная власть и прокуратура». Т.е., названная поправка к Конституции РФ фактически является основанием для прекращения дискуссию об отнесении прокуратуры к органам судебной власти.
В ФЗ РФ «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 г. (в ред. от 18 октября 1995 г.)10 закреплено положение о статусе прокуратуры («1. Прокуратура РФ — единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени РФ надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ»)11.
Таким образом, несмотря на наличие статуса «государственный орган» у прокуратуры, ее вряд следует
включать в систему правоохранительных органов ввиду ее исключительных полномочий по осуществлению надзора, в том числе и за всеми правоохранительными органами.
Изложенное позволяет нам высказать несколько суждений.
Во-первых, прокуратура является государственным органом, предназначенным для осуществления надзора за деятельностью иных государственных и негосударственных органов.
Во-вторых, правоохранительными органами являются исключительно государственные органы, осуществляющие противодействие правонарушениям, в том числе и преступлениям.
В-третьих, прокуратура правомочна осуществлять координацию деятельности правоохранительных органов по противодействию преступности.
В-четвертых, прокуратура, как и судебные органы, не может рассматриваться в качестве правоохранительного органа.
3 Бессарабов В.Г. Координация российской прокуратурой деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью (история, состояние, перспективы) // Журнал российского права. 2001. № 3.
4 Галузо В.Н. Теория правоохраны — новое направление в юридической науке? // Закон и право. 2009. № 12. С. 15, 16; Он же: Теория правоохраны в Российской Федерации: pro et contra // Государство и право. 2012. № 11. С. 110—113.
5 Мы разделяем суждение тех авторов, которые предлагают с 25 декабря 1991 г. для наименования государства использовать исключительно этот термин (Галузо В.Н. Конституционно-правовой статус России: проблема именования государства // Вестник Московского университета МВД России. 2010. № 5. С. 119—123).
6 СЗ РФ. 2014. № 31. Ст. 4398. О проблеме неоднократности опубликования Конституции РФ в официальных источниках подробнее см.: Галузо В.Н. Возможно ли обеспечение единообразного исполнения законодательства при отсутствии его систематизации? // Государство и право. 2014. № 11. С. 98—102.
7 О системе нормативных правовых актов в РФ подробнее см.: Галузо В.Н. Систематизация законодательства в Российской Федерации: состояние и перспективы развития // Закон и право. 2009. № 8. С. 28—30; Он же: О роли нормативного правового акта в системе права Российской Федерации // Образование. Наука. Научные кадры. 2009. № 4. С. 27—30.
8 Галузо В.Н. О реформировании органов внутренних дел в Российской Федерации и роли в этом прокурора // Закон и право. 2011. № 7. С. 20, 21; Онже: Органы уголовного расследования» в системе правоохранительных органов Российской Федерации // Вестник Московского университета МВД России. 2011. № 8. С. 100—102; Онже: Органы по контролю за миграцией в системе правоохранительных органов Российской Федерации // Вестник Московского университета МВД России. 2012. № 7. С. 5, 6; Батюк В.И., Галузо В.Н. Система государственной правозащиты: допустимо ли формирование в Российской Федерации? // Право и государство: теория и практика. 2014. № 8. С. 28—34.
9 СЗ РФ. 2014. № 6. Ст. 548.
10 Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. № 8. Ст. 366; СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4472.
11 Пожалуй, лишь в публикациях В.Н. Галузо обращено внимание на видоизменение статуса Закона РФ от 17 января 1992 г. на ФЗ РФ от 18 октября 1995 г. (Галузо В.Н. Прокурорский надзор: Учебник М.: Юнити-Дана, 2019. С. 59).
