CC BY
34УДК 336.025.2 А.З. Арсланбекова
О месте финансово-правовой ответственности в системе юридической
ответственности
Дагестанский государственный университет, tanima22@mail.ru
В статье автор останавливается на проблемах определения правовой природы финансово-правовой ответственности и о месте финансово-правовой ответственности в системе юридической ответственности. На основе анализа мнений различных авторов и норм действующего законодательства, автор делает вывод о самостоятельности финансово-правовой ответственности в системе юридической ответственности.
Ключевые слова: система юридической ответственности, финансово-правовая ответственность, административная ответственность, Кодекс РФ об административных правонарушениях, Налоговый кодекс РФ, ФЗ «О Центральном банке РФ (Банке России)».
The author dwells on the problem of determining the legal nature of the financial liability and the place of financial and legal liability for the legal liability. Based on the analysis of opinions of various authors of the current legislation, the author concludes that independent financial and legal liability in the system of legal liability.
Keywords: system of legal liability, financial and legal responsibility, administrative responsibility, the RF Code of Administrative Violations, Tax Code, the Federal Law «On Central Bank of Russian Federation (Bank of Russia)».
В каждой правовой системе формируется система юридической ответственности, обеспечивающая наиболее эффективную реализацию ее мер в зависимости от конкретной ситуации. Любая система представляет собой совокупность ее частей, находящихся в определенном единстве и взаимодействии между собой. Составными частями системы права, как известно, являются отрасли права, подотрасли права, правовые институты и правовые нормы [14, с. 210]. Сообразно этому составные части системы юридической ответственности как межотраслевого правового института также состоят из правовых норм. Их особенностью является то, что они одновременно входят в круг норм, формирующих ту или иную отрасль, подотрасль права или правовой институт. И в этой связи хотелось бы рассмотреть, какие части входят в систему юридической ответственности.
Традиционно в научной литературе в качестве составных частей системы юридической ответственности используются виды юридической ответственности [6, с. 177]. Отметим, что наибольшее распространение получило деление видов юридической ответственности по отраслевому признаку. По этому основанию различают ответственность уголовную, гражданско-правовую, административную, дисциплинарную, материальную а также финансово-правовую.
Исторически первыми в правовой системе возникли такие виды ответственности, как гражданско-правовая и уголовная [20, с. 218-277]. На следующем историческом этапе по мере развития общественных отношений и правовой системы появились такие виды юридической ответственности, как административная, материальная и дисциплинарная. Перечисленные виды юридической ответственности могут быть признаны традиционными в силу того, что их существование признается всеми авторами. Вместе с тем в последние годы развитие общественных отношений и правовой системы привело к появлению новых видов юридической ответственности. Количество таких видов, их
сущность и отличительные особенности до сих пор являются дискуссионными вопросами в российской науке.
Так, новым видом юридической ответственности является финансово-правовая ответственность. Проблема определения правовой природы финансово-правовой ответственности возникла в 50-60-е гг., когда обсуждался вопрос о происхождении финансового права как самостоятельной отрасли российской правовой системы. Некоторые ученые-юристы утверждали, что это часть государственного и административного права или даже только административного. Наличие своего предмета регулирования, не свойственного другим отраслям права, а именно - финансовых общественных отношений, особенности его методов регулирования, т.е. приемов и способов юридического воздействия на поведение участников финансовых отношений, позволяет сделать вывод о том, что финансовое право не выделилось из других отраслей права, а возникло как самостоятельная отрасль наряду с государственным, административным, уголовным и гражданским правом [3, с. 24-32].
Вопрос о самостоятельности финансового права как отрасли права уже никем не обсуждается, а вопрос о самостоятельном характере финансово-правовой ответственности остается дискуссионным до настоящего времени.
Институт юридической ответственности - сердцевина любой отрасли права - представляет собой интегративную основу всей системы отрасли. Значимость института юридической ответственности для отрасли права столь велика, что отрасль права в минимальном ее образе, по сути, можно идентифицировать с институтом юридической ответственности и лишь по «максимуму» - со всей совокупностью составляющих ее институтов [15, с. 24]. Поэтому вполне обоснованно наличие самостоятельного института финансово-правовой ответственности в структуре финансового права, и это относится к одному из дополнительных признаков, подчеркивающих самостоятельность финансового права, что в свою очередь является показателем ее совершенства и сфор-мированности.
По мнению С.А. Авакьяна, отдельный вид юридической ответственности существует в каждой отрасли права: «... каждая отрасль права должна обеспечивать реализацию своих норм собственными средствами, включая меры ответственности. Наличие мер ответственности - это такой же признак отрасли, как «собственные» общественные отношения, «свои» нормы, данные отношения регулирующие» [1, с. 124].
В современной юридической науке наметилось два подхода к определению природы финансово-правовой ответственности. Одни ученые придерживаются точки зрения, согласно которой финансово-правовая ответственность - это не особый вид юридической ответственности, а разновидность административной (А.П. Алехин, Е.С. Белинский, А.В. Брызгалин, В.М. Зарипов, Л.Ю. Кролис и др.). Другие исследователи, напротив, являются сторонниками выделения финансово-правовой ответственности в самостоятельный вид юридической ответственности, хотя и отмечают некоторое ее сходство с административной ответственностью (И.И. Веремеенко, Г.С. Гуревич, М.В. Ка-расева, М.Б. Разгильдиева, Н.А. Саттарова и др.).
Так, И.В. Хаменушко считает, что «о понятии «финансовая ответственность» можно говорить только с достаточной степенью условности, выделение же ее в качестве самостоятельного вида юридической ответственности ничем не обосновано» [19]. А.В. Брызгалин и В.М. Зарипов отмечают, что «в российской правовой системе сформировалось достаточно четко выраженное правовое явление - ответственность за нало-
говые правонарушения», и дают ей следующее определение: «Налоговая ответственность - это применение санкций за совершение налогового правонарушения уполномоченными государственными органами к налогоплательщикам и иным лицам» [4, с. 7].
Некоторые теоретики считают выделение финансово-правовой ответственности в самостоятельный вид ответственности преждевременным и ничем не обусловленным. Так, А.Я. Курбатов выделяет финансово-правовую ответственность как разновидность юридической, «хотя данная ответственность и выделена в законодательстве как самостоятельная и обладает рядом специфических особенностей, однако по предмету и методу является административной, поскольку стороны находятся в неравном положении» [11, с. 64].
Другая группа ученых рассматривает финансово-правовую ответственность как самостоятельный вид юридической ответственности [8-10]. В обоснование своей позиции они, как правило, приводят специфичные черты, характеризующие финансово-правовую ответственность. Как отмечает Н.А. Саттарова, специфика финансово-правовой ответственности проявляется наиболее ярко в особенностях финансового правонарушения и финансово-правовых санкций. Выделение финансово-правовой ответственности как самостоятельного вида ответственности обусловлено особенностью правовой природы соответствующего правонарушения, отличной от природы административного, уголовного или гражданско-правового. Это означает, что финансовому правонарушению присущи признаки, которые в совокупности позволяют утверждать, что совершение такого правонарушения повлечет не административную, не уголовную и не гражданско-правовую, а именно финансово-правовую ответственность как разновидность юридической ответственности [17, с. 325]. Другие авторы выделение финансово-правовой ответственности как самостоятельного вида юридической ответственности обусловливают самостоятельностью финансового права в системе российского права [12, с. 25-28].
Финансовое право - самостоятельная отрасль права. Наличие ответственности является обязательной чертой метода правового регулирования общественных отношений и дополнительным критерием самостоятельности отрасли права. «В рамках финансового права как самостоятельной отрасли права должен существовать собственный институт, способный обеспечить исполнение и соблюдение финансово-правовых норм, - институт финансово-правовой ответственности» [16, с. 129].
Проблема определения правовой природы финансово-правовой ответственности обусловлена несовершенством действующего финансового законодательства, так как оно не дает понятия финансово-правовой ответственности, хотя и устанавливает финансовые санкции.
Проблема правовой природы финансово-правовой ответственности обсуждалась и Высшим Арбитражным Судом РФ, который в обзоре практики разрешения споров, касающихся общих условий применения ответственности за нарушение налогового законодательства, указал, что ответственность, предусмотренная ст. 13 Закона РФ от 27 декабря 1991 г. «Об основах налоговой системы в РФ» [5], по своей природе сходна с административной ответственностью, но на ее самостоятельный характер не указал, хотя Высший Арбитражный Суд РФ различает финансово-правовую и административную ответственность как отдельные виды юридической ответственности, потому что «сходна» не означает «тождественна», так как в этом случае нормы, регулирующие применение административных наказаний, можно было бы применять не по аналогии, а прямо.
Таким образом, ответственность в виде применения финансовых санкций не является административной, а является самостоятельным видом ответственности [7].
Необходимо отметить определенную схожесть финансово-правовой и административной ответственности, так как оба вида ответственности возникают в сфере публичных правоотношений, они относятся к публичной юридической ответственности.
К отличительным чертам, позволяющим говорить о самостоятельности финансово-правовой и административной ответственности, можно отнести следующие:
1. Административная ответственность предусмотрена исключительно Кодексом РФ об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ). Такой вывод следует из статьи 1.1 КоАП РФ, в которой указано: «Законодательство об административных правонарушениях состоит из настоящего Кодекса и применяемых в соответствии с ним законов субъектов РФ об административных правонарушениях... Следовательно, помимо КоАП РФ, на федеральном уровне в иных нормативных правовых актах не может устанавливаться административная ответственность». А формальное основание финансово-правовой ответственности определяется в различных нормативных правовых актах, которые нельзя отнести к законодательству об административных правонарушениях.
2. Фактическим основанием наступления финансово-правовой ответственности является финансовое правонарушение, т. е. это виновное нарушение путем действия или бездействия норм финансового права, за которое финансовым законодательством устанавливается юридическая ответственность. Основанием административной ответственности является административное правонарушение; его можно определить как нарушение путем действия или бездействия норм административного права, за которое законом предусмотрено применение мер государственного принуждения. Но следует отметить, что административная ответственность возникает в результате административных правонарушений, которые совершаются в финансовой сфере.
3. Целями административной ответственности являются, прежде всего, пресечение и наказание, финансово-правовая ответственность носит преимущественно восстановительный характер и направлена на восстановление финансовых потерь государства. Поэтому восстановление нарушенной сферы осуществляется при помощи специальных финансово-правовых санкций, например, пеней.
4. Финансово-правовая ответственность отличается от административной и по характеру применяемых санкций. Так, по мнению С.Г. Пепеляева, «специфических мер воздействия за нарушение налогового законодательства Налоговый кодекс РФ (далее -НК РФ) не предусматривает. Эти меры сводятся к применению типичного административного взыскания - штрафа» [13, с. 405]. Как убедительно отмечает М.Б. Разгильдие-ва, «возникает вопрос, в чем типичность штрафа именно как административного взыскания, ведь штраф как мера наказания применяется и в других областях правового регулирования: в уголовном праве, гражданском праве, но утверждение о том, что, например, уголовно-правовой штраф есть мера административного взыскания мы не встречаем. Возникает и другой вопрос: если налоговый штраф - типичное административное взыскание за административное правонарушение, то почему за налоговые правонарушения не применяются иные виды административного взыскания, например, предупреждение, исправительные работы и т. д.» [16, с. 131].
5. Мерами финансово-правовой ответственности являются преимущественно санкции, связанные с лишениями в основном имущественного характера (штрафы, пени), а в административной ответственности существенное место занимают лишения личного
характера, причем некоторые виды санкций, используемых финансово-правовой ответственностью, вообще не применяются административной ответственностью (например, пени, блокировка расходов, отзыв лицензии на осуществление банковской деятельности и т. д.).
6. Различается система построения санкций в виде штрафов в административном и финансовом праве. Большинство финансовых санкций определяется в процентном отношении от суммы неуплаченного налога либо в кратных размерах различных сумм. Административный штраф определяется в твердой денежной форме. В свою очередь размер административного штрафа, исчисляемого исходя из сумм неуплаченных налогов, сборов, не может превышать трехкратный размер суммы неуплаченных налогов (ч. 3 ст. 3.5 КоАП РФ). Суммы финансово-правовых санкций могут превышать трехкратный размер.
7. Одним из принципов наложения административных наказаний в соответствии с гл. 4 КоАП РФ является принцип сложения наказаний. Часть 2 ст. 4.4 КоАП РФ устанавливает как исключение из этого принципа возможность поглощения менее строгого административного наказания более строгим при наличии определенных обстоятельств. Подобная возможность для налоговых санкций как разновидности финансовых санкций в НК РФ не предусмотрена.
8. Не совпадают также и сроки давности привлечения к финансово-правовой и административной ответственности. КоАП РФ устанавливает общий срок давности -2 месяца со дня совершения административного правонарушения, а за нарушение валютного законодательства РФ, законодательства о налогах и сборах - по истечении 1 года со дня совершения административного правонарушения (ст. 4.5).
Финансовое законодательство устанавливает другие сроки. Так, НК РФ закрепляет срок привлечения к налоговой ответственности в три года (ст. 113), ФЗ «О Центральном банке (Банке России)» (далее - Закон о ЦБ РФ) - в пять лет (ст. 74) и т. д.
9. Одним из критериев отграничения финансово-правовой и административной ответственности является давность исполнения наказаний. Так, КоАП РФ освобождает от исполнения постановления о назначении административного наказания, если оно не будет приведено в исполнение в течение 1 года со дня его вступления в законную силу (ст. 31.9), а в НК РФ - давность взыскания налоговой санкции составляет 6 месяцев, в Законе о ЦБ РФ - также 6 месяцев и т. д.
10. Различаются смягчающие и отягчающие финансово-правовую и административную ответственность обстоятельства. КоАП РФ предусматривает шесть отягчающих и пять смягчающих обстоятельств (причем перечень смягчающих обстоятельств является открытым), в финансовом праве такие обстоятельства зависят от конкретного института. Например, НК РФ предусматривает единственное отягчающее обстоятельство (совершение правонарушения повторно), а среди смягчающих обстоятельств совпадает лишь одно (совершение правонарушения вследствие стечения тяжелых личных обстоятельств).
11. Согласно КоАП РФ при малозначительности совершенного деяния субъект может быть освобожден от административной ответственности.
Налоговое законодательство не допускает освобождения лица от налоговой ответственности даже при малозначительности совершенного налогового правонарушения. Малозначительность может быть учтена как смягчающее налоговую ответственность
обстоятельство, влекущее уменьшение размера штрафа не менее чем в два раза, но не как освобождающее от обязанности уплатить налоговую санкцию.
12. Правом применять меры финансово-правовой ответственности наделены налоговые, таможенные органы, органы государственных внебюджетных фондов, Федеральное казначейство, органы, исполняющие бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты, ЦБ РФ. А в перечне органов, уполномоченных применять меры административной ответственности (гл. 23 КоАП РФ), отсутствуют органы государственных внебюджетных фондов, Федеральное казначейство, ЦБ РФ, что подтверждает самостоятельность финансово-правовой ответственности через законодательное определение специальных субъектов применения данного вида ответственности.
Таким образом, обобщая вышесказанное, можно сделать вывод, что финансово-правовая ответственность отличается от административной ответственности: по основаниям возникновения (административные и финансовые правонарушения); применяемым санкциям (возможность санкций личного характера в административном праве, их неприменение в финансовом праве), по целям (в финансовом праве обязательной является правовосстановительная цель, а в административном - штрафная) и т. д.
Вопрос о самостоятельности финансового права как отрасли в системе российского (ранее - советского) права уже давно перестал быть предметом научных дискуссий и перешел в разряд постулатов. «Являясь в системе права РФ одной из его отраслей, финансовое право имеет свой предмет регулирования, не свойственный другим отраслям права, а именно финансовые общественные отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных образований» [18, с. 45]. Самостоятельность отрасли финансового права предполагает и самостоятельность входящих в нее правовых институтов, включая институт финансово-правовой ответственности за нарушение норм финансового законодательства.
Самостоятельность юридической ответственности определяется по следующим критериям:
- собственное правовое регулирование;
- отличные от других видов цели ответственности, которые определяются задачами правового регулирования данной отрасли;
- особые объекты охраны;
- наличие собственных санкций;
- установление особых процедур реализации. При этом главными из них представляются: наличие собственных (нередко специфичных) санкций и собственной процедуры (процесса) их реализации [2, с. 20].
Если исходить из данных критериев, то на самостоятельность, помимо традиционных видов юридической ответственности, может претендовать также финансово-правовая ответственность.
Следовательно, финансово-правовая ответственность является самостоятельным видом юридической ответственности. По природе и по форме финансово-правовая ответственность является юридической ответственностью. Она возникает в сфере финансовых отношений, входящих в предмет финансового права.
Литература
1. Авакьян С.А. Проблемы конституционно-правовой ответственности (По материалам конференции на юридическом факультете) // Вестник МГУ. Сер. 11 «Право». 2000. № 3.
2. Афанасьев В.С., Сунцова Е.А. Некоторые проблемы теории правонарушений и юридической ответственности // Право и политика. 2006. № 3.
3. См.: Бесчеревных В.В. Компетенция Союза ССР в области бюджета. - М.: Юр. лит., 1976.
4. Брызгалин А.В., Зарипов В.М. Комментарий основных положений Налогового кодекса РФ (часть 1) // Хозяйство и право. 1999. № 9.
5. ВВС РФ. 1992. № 11. - Ст. 527.
6. Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Юридическая ответственность. - М.: АльфаМ, 2005.
7. Информационное письмо Высшего Арбитражного Суда РФ от 31 мая 1994 г. № С1-7/ОП-373 «Обзор практики разрешения споров, возникающих в сфере налоговых отношений и затрагивающих общие вопросы применения налогового законодательства» // Вестник ВАС РФ. 1994. № 8.
8. КарасеваМ.В. Финансовое право. Общая часть: Учебник. - М.: Юристъ, 1999. -С. 181-184;
9. Крохина Ю.А. Теоретические основы финансово-правовой ответственности // Журнал российского права. 2004. № 3. - С. 87-94;
10. Финансовое право: Учебное пособие / Под ред. А.А. Ялбулганова. - М.: Статут, 2001. - С. 82 и др.
11. Курбатов А.Я. Вопросы применения финансовой ответственности за нарушения налогового законодательства // Хозяйство и право. 1995. № 1.
12. Мусаткина А.А. Признаки финансово-правовых санкций // Финансовое право.
2004. № 1.
13. Налоговое право: Учебное пособие / Под ред. С.Г. Пепеляева. - М.: Юристъ,
2005.
14. Общая теория государства и права / Под ред. В.В. Лазарева. - М.: Юристъ, 2000.
15. Овсепян Ж.И. Юридическая ответственность и государственное принуждение. - Ростов н/Д: Эверест, 2005.
16. Разгильдиева М.Б. Налоговая ответственность в системе юридической ответственности // Правоведение. 2002. № 5.
17. Саттарова Н.А. Принуждение в финансовом праве. - М.: Юрлитинформ,
2006.
18. Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. - 3-е изд., перераб. и доп. - М.: Юристъ, 2003.
19. Хаменушко И.В. О правовой природе финансовых санкций // Юридический мир. 1997. № 1.
20. Шершеневич Г.Ф. Общая теория права: Учебное пособие. Т. 2. - М.: Юр. колледж МГУ, 1995.
Поступила в редакцию 3 октября 2010 г.
