CC BY
68
КОНСТИТУЦИОННОЕ, МУНИЦИПАЛЬНОЕ, АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО
Вестник Омского университета. Серия «Право». 2016. № 2 (47). С. 45-49. УДК 342
О КРИЗИСЕ ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
ABOUT THE CRISIS OF LAW ENFORCEMENT IN MODERN RUSSIA А. Н. КОСТЮКОВ (A. N. KOSTYUKOV)
На основе материалов судебной статистики анализируется состояние правоприменения в России. Дана критическая оценка Постановлению Конституционного Суда РФ от 1 декабря 2015 г. № 30-П. Сделан вывод о правовом нигилизме, укоренившемся среди правоприменителей, и внесены предложения по исправлению ситуации.
Ключевые слова: правоприменение; судебная статистика; правовой нигилизм; местное самоуправление; муниципальная реформа.
The state of law enforcement in modern Russia is analyzed in the article on the basis of judicial statistics. The author gives a critical assessment of the decision of the Constitutional Court of the Russian Federation No. 30-P, 01.12.2015. The conclusion of legal nihilism, rooted among the enforcers, is made in the article and the proposals to remedy the situation are given.
Key words: law enforcement; judicial statistics; local self-government; legal nihilism; municipal reform.
Лев Самойлович Явич называл право ничем, если его положения не находят своей реализации в деятельности людей и их организаций, в общественных отношениях [1].
В наше время эта фраза актуальна как никогда.
Анализ практики правоприменения во всех сферах правовой действительности демонстрирует глубокий кризис правоприменения, повсеместную деконструкцию идей верховенства права и правового государства. Такой вывод актуален для правоприменительной деятельности как исполнительных, так и судебных органов во всех отраслях права.
Особый исследовательский интерес в данном контексте представляют данные судебной статистики, аккумулируемые Судебным департаментом при Верховном Суде РФ. На сегодняшний день доступна статистика
рассмотрения судами общей юрисдикции дел в первое полугодие 2015 г. [2].
Так, из 2 806 исков физических лиц к налоговым органам было удовлетворено 2 527, из 36 365 исков к Пенсионному Фонду РФ - 32 974. То есть 90 % правоприменительных актов налоговых органов и подразделений Пенсионного Фонда РФ, из тех, что оспаривались физическими лицами, были вынесены незаконно и нарушали права граждан. При этом необходимо учитывать, что данной статистикой не охватываются решения, которые по разным причинам могли не поступить на рассмотрение судов.
По искам физических лиц к государственным органам в целом процент удовлетворенных требований составляет несколько меньшую, но, тем не менее, значительную долю - 84 %.
© Костюков А. Н., 2016
Представляется, что такое положение вещей - следствие правового нигилизма, глубоко укоренившегося в среде государственных и муниципальных служащих, а также лиц, замещающих государственные должности. О причинах этого можно спорить: будь то пресловутая «палочная система» (отмена которой остается декларацией), недостатки антикоррупционного воспитания либо иные факторы. Но нельзя не признать, что глубокое пренебрежение к праву в действиях тех, кто должен его лелеять, подает дурной пример населению в целом, а снижение правовой культуры в обществе выступает питательной средой для правового нигилизма новых поколений правоприменителей. Круг замыкается.
К несчастью, игнорирование положений Конституции РФ встречается в правоприменительных актах даже того органа, который призван её неукоснительно исполнять, вдохновляя как иных правоприменителей, так и граждан, - т. е. Конституционного Суда РФ.
Наиболее свежим из ярких примеров манипулирования конституционными предписаниями является решение Конституционного Суда РФ от 1 декабря 2015 г. № 30-П по «иркутскому делу».
Конституционный Суд РФ указал, что, исходя из положений ст. 72, 76 Конституции РФ, «федеральный законодатель... вправе выбирать оптимальные, на его взгляд, способы формирования органов местного самоуправления и осуществлять разграничение относящихся к установлению общих принципов организации местного самоуправления полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами субъектов РФ». Но оспариваемые законоположения юридически и фактически передали в ведение субъектов РФ (а не федерального законодателя) решение ключевых вопросов, имеющих наиболее важное значение для муниципальных образований и муниципального сообщества. Однако в силу объективных причин субъекты РФ не смогут обеспечить муниципальным образованиям тот уровень организационных и материальных гарантий, который может быть обеспечен Российской Федерацией в целом. Кроме того, необходимо учитывать и некоторые субъективные факторы. В последние годы в российских регионах развернулась настоящая «вой-
на» между руководителями регионов и крупных городов. Сложившаяся правоприменительная практика наглядно демонстрирует, как реализация положений Федерального закона № 136-ФЗ и Федерального закона № 8-ФЗ фактически привела к тому, что отношения между региональной и местной властями основываются не столько на правовых началах, сколько на личных отношениях руководителя региона и руководителя города. Данные обстоятельства Конституционный Суд РФ по непонятным причинам проигнорировал.
Продолжая свою мысль, Конституционный Суд пишет, что «федеральный законодатель вправе предусмотреть конкретные основания участия субъектов Российской Федерации в законодательном регулировании порядка формирования органов местного самоуправления, обеспечивая при этом необходимые гарантии, исключающие произвольное ограничение самостоятельности населения в осуществлении местного самоуправления». Однако федеральный законодатель не предусмотрел никаких гарантий, защищающих право граждан на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления, что не соответствует ст. 12, 130, 131 Конституции РФ, а также правовым позициям Конституционного Суда РФ, ранее высказанным в Постановлении от 30 мая 1996 г. № 13-П [3], Постановлении от 7 июля 2011 г. № 15-П [4]. Действующая редакция Федерального закона № 131-ФЗ императивно обязывает муниципальное образование привести свой устав в соответствие с принятым законом субъекта РФ в течение трех месяцев. О праве граждан на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления говорить не приходится.
Конституционный Суд РФ подразделяет все муниципалитеты на муниципальные образования верхнего (городские округа, муниципальные районы) и нижнего (городские и сельские поселения) территориального уровней. По мнению суда, муниципальные образования верхнего территориального уровня представляют собой муниципальные образования, сочетающие: а) качества территориального объединения граждан, совместно реализующих на соответствующей территории право на местное самоуправление,
б) качества публично-территориальной единицы, интегрированной в систему государственно-властных отношений, органы публичной власти которой призваны не только решать вопросы местного значения, но и участвовать в осуществлении на своей территории государственных функций. Этим обусловливается необходимость правовых средств, которые позволяли бы обеспечивать взаимодействие и согласованное функционирование органов местного самоуправления указанных муниципальных образований и органов государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации. Для данных муниципалитетов Конституционный Суд РФ признал конституционной возможность воспроизведения законами субъектов РФ единственно возможного порядка формирования представительных органов, порядка избрания и места в структуре органов местного самоуправления глав муниципальных образований - муниципальных районов, городских округов, внутригородских районов.
Что касается поселений (сельских и городских) - они более ориентированы на самоорганизацию, нежели крупные муниципальные образования, обладают более высоким, чем муниципальные районы и городские округа, потенциалом личного участия жителей в делах местного сообщества. Соответственно, по мнению Конституционного Суда РФ, на территориях сельских и городских поселений более востребованными являются прямые, непосредственные отношения органов местного самоуправления с населением, что при обязательной выборности представительного органа допускает различные варианты решения вопроса о порядке формирования иных органов, безусловно исключая их назначение органами государственной власти. Статья 131 Конституции РФ якобы предусматривает именно на поселенческом уровне широкую свободу усмотрения местных сообществ, которая востребована именно на этом уровне.
Данная позиция конституционного Суда РФ также не выдерживает никакой критики. Наукой давно установлено, что именно крупные города, управляемые как единое целое, являются точками роста региональной экономики. Концентрация экономических и человеческих ресурсов на территории города
объективно обусловливает их ускоренное по сравнению с другими видами муниципальных образований экономическое развитие. Имеет место позитивное влияние эффекта масштаба (иначе - агломерационного эффекта) на экономическое развитие. Ликвидация подлинного местного самоуправления на территории городского округа нивелирует эффект масштаба, что и приведет к замедлению экономического роста. Иначе говоря, именно крупные города являются локомотивами региональной и федеральной экономики. Огосударствление городского самоуправления практически полностью выхолостит институт местного самоуправления. Перспективы развития, городская среда, культурное пространство - все это формируется на уровне города в целом, и городское сообщество должно иметь решающий голос в выборе из возможных альтернатив решения данных вопросов. Не случайно Закон Российской Федерации от 6 июля 1991 г. № 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации» [5] содержал целую главу 9 «Основы организации управления городом», из содержания которой следовало, что город должен управляться как единое целое. Полноценное местное самоуправление в крупных городах не менее (а возможно и более) востребовано, чем на уровне городских и сельских поселений. Встраивание органов городского самоуправления в «вертикаль государственной власти» является губительным для России в условиях тяжелейшего экономического кризиса [6].
Формальное расширение числа вариантов наделения полномочиями глав муниципальных образований (глав местной администрации) на практике привело к тому, что подавляющее большинство субъектов РФ ликвидировало прямые выборы глав муниципальных образований (в том числе городских округов), заменив их избранием главы муниципального образования представительным органом из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией.
Глава муниципального образования в этой модели возглавляет местную администрацию. Фактически такой глава становится не зависимым и от представительного органа местного самоуправления, и от населения, а зависимым только от высшего должностно-
го лица субъекта РФ. А как показывает практика, только всенародно избранный мэр работает с наибольшей отдачей и чувствует свою ответственность перед избравшим его населением. Нелишним будет напомнить, что в развитых зарубежных государствах крупные и крупнейшие города возглавляют всенародно избранные мэры [7]. Кроме того, Конституционный Суд РФ в Постановлении от 15 января 1998 г. № 3-П [8], Постановлении от 30 ноября 2000 г. № 15-П [9] высказал правовую позицию, согласно которой определение структуры органов местного самоуправления является вопросом местного значения, а вопросы местного значения могут и должны решать органы местного самоуправления или население непосредственно, а не органы государственной власти. Да и как здесь не вспомнить известное теоретическое положение, согласно которому муниципальная власть обладает признаками, качественно отличающими её от государственной власти, в частности наличием особого субъекта - населения муниципального образования, в лице которого совпадают объект и субъект муни-ципально-правового регулирования [10].
В связи с изложенным возникает закономерный вопрос - неужели Конституционный Суд РФ не понимает губительности муниципальной реформы в существующем виде как для местного самоуправления в частности, так и для всего государства в целом? Не видит грубого противоречия законодательных «новаций» Конституции РФ и правовым позициям Конституционного Суда РФ, высказанным ранее и не утратившим свою силу? Как показывает практика - видит и понимает.
Судья Конституционного Суда РФ А. Н. Кокотов не согласился с Постановлением Конституционного Суда РФ от 1 декабря 2015 г. № 30-П и в соответствии со ст. 76 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» [11] изложил свое особое мнение, в котором указал, что федеральный законодатель существенно ограничил конституционное право граждан самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления, что не соответствует ст. 12, 130 и 131 Конституции РФ. У субъекта РФ имеются иные широкие воз-
можности для стимулирования выбора муниципалитетом такой модели организации аппарата муниципальной власти, которая была бы приемлема и для субъекта РФ. Также, по мнению А. Н. Кокотова, наделение субъектов РФ по сути неограниченными правами «заводит муниципальные образования под регионы», встраивает их в вертикаль государственной власти, что создает неосновательные конституционные риски для единства и целостности Российской Федерации (ст. 1, 35, 15 Конституции РФ).
Судья - докладчик по «иркутскому делу» Н. С. Бондарь особого мнения в порядке ст. 76 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ не изложил, но опубликовал мнение по поводу Постановления Конституционного Суда РФ от 1 декабря 2015 г. № 30-П. В своем мнении Н. С. Бондарь указывает на конституционность существующего законодательного регулирования организации местного самоуправления, поддерживает принятое по итогам рассмотрения дела Постановление. Кроме того, Н. С. Бондарь указывает, что ч. 1 ст. 131 Конституции РФ закрепляет в качестве обязательного только поселенческий уровень местного самоуправления. Устройство же муниципальных образований верхнего территориального уровня определяется федеральным законодателем, который вправе определять различное соотношение муниципальных и государственных начал, вплоть до возможности формирования на этом территориальном уровне местных органов государственной власти. Согласиться с подобной позицией означает признать, что нормы ст. 12, 130-132 Конституции РФ носят фиктивный характер.
Принципы подлинного правоприменения хорошо известны: это законность, оперативность, объективность, единообразие, справедливость, эффективность и целесообразность.
Описанная ситуация, как и иные случаи дефектного правоприменения, вызваны игнорированием данных принципов, в том числе неправильным пониманием принципа целесообразности. Правоприменительные акты целесообразны тогда, когда они в наибольшей степени достигают цели, предусмотренной нормами права, а не политической волей
руководителей различных уровней власти. Стремление правоприменителя вынести наиболее целесообразное и эффективное решение по конкретному делу не должно противопоставляться законности этого решения [12].
Кризис правоприменения в России очевиден. Он может быть преодолен лишь путем неуклонного соблюдения общеправовых принципов в правовом воспитании и юридической практике субъектов права всех уровней.
1. Явич Л. С. Общая теория права. - Л., 1971. -С. 201.
2. Сводные статистические сведения о деятельности федеральных судов общей юрисдикции и мировых судей за 1-е полугодие 2015 года // Официальный сайт Судебного департамента при Верховном Суде РФ. - URL: http://cdep.ru/index.php?id=79&item=3213.
3. СЗ РФ. - 1996. - № 23. - Ст. 2811.
4. Там же. - 2011. - № 29. - Ст. 4557.
5. Ведомости СНД и ВС РСФСР. - 1991. - № 29. - Ст. 1010.
6. Костюков А. Н. Мировой финансовый кризис и правовые формы антикризисного поведения субъектов Федерации и муниципальных образований в России (государственно-правовой аспект) // Конституционное и муниципальное право. - 2009. - № 1. - С. 19.
7. Костюков А. Н. Муниципально-правовая политика и её метаморфозы // Конституционное и муниципальное право. - 2011. - № 6. -С. 55.
8. СЗ РФ. - 1998. - № 4. - Ст. 532.
9. Там же. - 2000. - № 50. - Ст. 4943.
10. Костюков А. Н. Субъекты муниципально-пра-вовых отношений // Конституционное и муниципальное право. - 2003. - № 1. - С. 30.
11. СЗ РФ. - 1994. - № 13. - Ст. 1447.
12. Черданцев А. Ф. Теория государства и права : учебник для вузов. - М. : Юрайт, 2000. -432 с.
