CC BY
162
194
Право
Вестник Нижегородского университета им. Н.И. .Лобачевского, 2015, № 5-6, с. 194-197
УДК 342.95
О КРИТЕРИЯХ РАЗГРАНИЧЕНИЯ ВНЕПЛАНОВЫХ ПРОВЕРОК И АДМИНИСТРАТИВНОГО РАССЛЕДОВАНИЯ
© 2015 г. С.В. Горовенко
Тюменский государственный университет, Тюмень
Поступила л иедакцию 05.06.2015
Рассматриваются возможности злоупотребления правом в области действующего административного законодательства со стороны должностных лиц. Проанализирована сложившаяся ситуация в области государственного контроля (надзора) и муниципального контроля. Предложена система критериев разграничения внеплановых проверок и административного расследования, необходимых для предотвращения злоупотреблений.
Ключелые слола: административное право, административное производство, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, административные правонарушения, административное расследование, злоупотребления правом, государственный контроль (надзор), внеплановые проверки.
Актуальность рассматриваемой тематики обусловлена тем, что действующее законодательство, устанавливая схожие по своей структуре административные производства, создает возможность злоупотребления правом со стороны должностных лиц, подменяя обязанность по осуществлению мероприятий по контролю осуществлением производства по делам об административных правонарушениях. Данная проблематика уже становилась предметом анализа со стороны ученых и практиков.
Указанная форма злоупотребления правом со стороны должностных лиц влечет следующие негативные последствия для производства по делу об административном правонарушении.
Во-первых, не допускается использование доказательств по делу об административном правонарушении, в том числе результатов проверки, проведенной в ходе осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, если указанные доказательства получены с нарушением закона (часть 3 статьи 26.2 КоАП РФ) [1]. Аналогичные по своему содержанию последствия предусмотрены в части 1 статьи 20 Федерального закона от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ (ред. от 06.04.2015) «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее - Федеральный закон № 294-ФЗ) [2]. Результаты проверки, проведенной органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля с грубым нарушением установленных Федеральным законом № 294-ФЗ требований к организа-
ции и проведению проверок, не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании заявления юридического лица, индивидуального предпринимателя.
Применительно к рассматриваемой теме имеют значение следующие грубые нарушения, предусмотренные частью 2 статьи 20 Федерального закона № 294-ФЗ:
- отсутствие согласования с органами прокуратуры внеплановой выездной проверки в отношении юридического лица, индивидуального предпринимателя (если такое согласование требуется);
- проведение проверки без распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля [2].
Необходимо отметить, что проведение административного расследования без наличия к тому оснований вместо внеплановой проверки приведет в любом случае к наличию в действиях должностного лица указанных грубых нарушений требований к организации и проведению проверок.
Во-вторых, несоблюдение должностными лицами органов государственного контроля (надзора), органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, осуществляющих контрольные функции, требований законодательства о государственном контроле (надзоре), муниципальном кон-
троле влечет привлечение виновного лица к административной ответственности по статье 19.6.1 КоАП РФ [1]. В этом случае возможно как наложение штрафа, так и применение дисквалификации. При этом дисквалификация должностного лица является основанием для его увольнения с государственной или муниципальной службы.
Учитывая изложенные риски, решение о выборе соответствующего вида административного производства для установления фактических обстоятельств возможного нарушения со стороны хозяйствующего субъекта должно быть максимально взвешенным.
В целях проверки обоснованности принятия уполномоченным должностным лицом решения о выборе вида административного производства необходимо оценить совокупность условий, необходимых для возбуждения дела об административном правонарушении, в том числе для проведения административного расследования. Исходя из этого, можно предложить следующие этапы анализа законности принятого решения.
Необходимо сравнить поводы к возбуждению дела об административном правонарушении и основания для проведения внеплановой проверки. Следует обратить внимание на то, что несмотря на совпадение отдельных форм поступающей информации (обращения граждан или юридических лиц, информация от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации) Федеральный закон № 294-ФЗ устанавливает особенность её содержания, а именно:
а) возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
б) причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
в) нарушение прав потребителей (в случае обращения граждан, права которых нарушены) [2].
Таким образом, если поступающая информация не содержит в себе указанных сведений, то можно говорить о наличии повода к возбуждению дела об административном правонарушении. Если такие сведения имеют место быть, то необходимо перейти к следующему уровню анализа, а именно к наличию основания для
возбуждения дела об административном правонарушении.
Исходя из положений части 3 статьи 28.1 Ко-АП РФ [1], под основанием возбуждения дела об административном правонарушении понимается наличие достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения. Несмотря на существенный объем субъективного усмотрения при анализе поступивших данных, можно выделить объективные условия для принятия необходимого решения.
Во-первых, наличие материалов, прилагаемых к информационному сообщению о нарушении хозяйствующим субъектом обязательных требований законодательства. Если какие-либо документы, свидетельствующие о факте административного правонарушения, не приложены, то уполномоченное должностное лицо обязано предложить заявителю их предоставить. О наличии указанной обязанности можно судить исходя из положений пункта 1 части 1 статьи 10 Федерального закона от 02.05.2006 г. № 59-ФЗ (ред. от 24.11.2014) «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» [3]. Другими словами, государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо обеспечивает объективное, всестороннее и своевременное рассмотрение обращения, в случае необходимости - с участием гражданина, направившего обращение. Осмысление приведенного нормативного положения как обязанности вполне обоснованно, учитывая возможные риски для должностного лица при принятии неверного решения.
Если заявитель или субъект, направивший информацию, необходимыми материалами не располагает, то должностное лицо обязано провести проверку в рамках законодательства о контроле (надзоре).
Во-вторых, необходимость осуществления процессуальных действий, направленных на установление обстоятельств события возможного нарушения. Можно допустить, что единственным действием, которое может совершить должностное лицо перед принятием решения, является получение объяснения от заявителя или инициатора направления информации о нарушении законодательства. В данном случае под инициатором информации предлагаем понимать лицо, которое обратилось в средства массовой информации или в органы государственной власти, органы местного самоуправления с соответствующим заявлением (жалобой). Если для составления протокола об административном правонарушении необходимо совершить иные процессуальные действия, то должна проводиться внеплановая проверка.
196
С.В. Гоиоленко
Указанные этапы анализа позволяют в той или иной степени объективности оценить обоснованность решения должностного лица о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования.
Тем не менее для полноты анализа рассматриваемой тематики необходимо остановиться на последствиях принятия судом, рассматривающим дело об административном правонарушении, решения об отсутствии оснований для проведения административного расследования.
На наш взгляд, такое решение суда означает, что установление фактических обстоятельств выявленного нарушения произошло вне рамок, предусмотренных КоАП РФ [1]. Следовательно, речь должна идти о том, что должностным лицом проведена внеплановая проверка с грубыми нарушениями, которые были уже указаны.
Возможное возражение о том, что применение мер обеспечения, например, осмотра принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю используемых для осуществления предпринимательской деятельности помещений, территорий и находящихся там вещей и документов, может быть осуществлено вне рамок административного расследования, является необоснованным.
Меры обеспечения или иные процессуальные действия являются инструментарием производства по делу об административном правонарушении. Применительно к привлечению хозяйствующих субъектов к административной ответственности, с учетом положений Федерального закона № 294-ФЗ [2], установление фактических обстоятельств возможного нарушения допускается либо в рамках контрольно-надзорной деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, либо в рамках административного расследования.
Если состав административного правонарушения не закреплен в сфере возможного осуществления контрольно-надзорной деятельности в соответствующей области законодательства либо если Федеральный закон № 294-ФЗ [2] не применяется к контрольно-надзорному производству, то рассматриваемое разграничение внеплановой проверки и административного расследования не является актуальным.
В этой связи остановимся на следующих возможных вариантах возникновения ситуаций принятия судом решения об отсутствии оснований для проведенного административного расследования. Необходимо отметить, что они основаны на положениях статьи 23.1 КоАП РФ, определяющей полномочия суда на рассмотрение дел об административных правонарушениях.
Первая ситуация связана с применением абзаца 2 части 3 статьи 23.1 КоАП РФ [1]. Напомним, что в дела об административных правонарушениях, которые указаны в частях 1 и 2 данной статьи и производство по которым осуществляется в форме административного расследования, рассматриваются судьями районных судов. Если в ходе подготовки дела к рассмотрению будет установлено отсутствие основания для проведения административного расследования, то в силу положений статьи 29.4 КоАП РФ [1] должно быть вынесено определение о передаче протокола об административном правонарушении и других материалов дела на рассмотрение по подведомственности, если рассмотрение дела не относится к компетенции судьи, к которому протокол об административном правонарушении и другие материалы дела поступили на рассмотрение.
Таким образом, в рассматриваемой ситуации факт отсутствия оснований для проведения административного расследования подтверждается судебным решением, которое не может быть оспорено должностным лицом, направившим в суд материалы дела об административном правонарушении. Следовательно, возникает обязанность лица, к которому поступит на рассмотрение дело об административном правонарушении, применить нормы части 3 статьи 26.2 КоАП РФ. Кроме того, правомерным будет постановка вопроса об административной ответственности должностного лица, принявшего неверное решение о выборе вида административного производства, по статье 19.6.1 КоАП РФ [1].
На наш взгляд, рассмотренная ситуация является достаточно простой в силу наличия судебного решения, подтверждающего факт нарушения уполномоченным должностным лицом положений Федерального закона № 294-ФЗ.
Менее очевидными для правоприменителя можно определить ситуации, когда дело об административном правонарушении будет рассматриваться судьей районного суда или арбитражного суда на основании прямого указания статьи 23.1 КоАП РФ [1] о соответствующей подведомственности дела.
В этой связи на судью законом возлагается обязанность строго придерживаться принципа законности и обоснованности судебного решения при анализе наличия оснований проведенного административного расследования.
Подводя итог высказанной позиции, необходимо отметить, что устранение субъективных критериев в выборе соответствующего административного производства для целей установле-
ния фактических обстоятельств нарушения хозяйствующим субъектом обязательных требований законодательства возможно только лишь путем внесения изменений в статью 28.1 КоАП РФ [1]. Такие изменения должны касаться определения специальных условий возбуждения дела об административном правонарушении в отношении хозяйствующего субъектов при соприкосновении контрольно-надзорного производства и производства по делам об административных правонарушениях. В этой связи законодателю необходимо указать на конкретные составы административных правонарушений, по отношению к которым возбуждение дела об административном правонарушении возможно только лишь после составления акта проверки, предусмотренного законодательством о
Список литературы
1. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (КоАП РФ) (ред. от 13.07.2015, с изм. от 14.07.2015) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.10.2015) // Парламентская газета от 5 января 2002 г. № 2-5.
2. Федеральной закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» // Собрание законодательства Российской Федерации от 29 декабря 2008 г., № 52 (часть I). Ст. 6249.
3. Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ (ред. от 24.11.2014) «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации от 8 мая 2006 г. № 19. Ст. 2060.
ABOUT THE CRITERIA FOR DISTINGUISHING BETWEEN UNSCHEDULED INSPECTIONS AND ADMINISTRATIVE INVESTIGATIONS
S. V. Gorovenko
The article considers the possibility of abuse of rights by officials in the area of the existing administrative legislation. An analysis is presented of the current situation in the area of state control (supervision) and municipal control. The author has developed a system of criteria for distinguishing between unscheduled inspections and administrative inquiries necessary to prevent abuse.
Keywords: administrative law, administrative proceedings, Code of Administrative Offences of the Russian Federation, administrative offences, administrative investigation, abuse of rights, state control (supervision), unscheduled audits.
контроле (надзоре).
References
1. Kodeks Rossijskoj Federacii ob administrativnyh pravonarusheniyah ot 30 dekabrya 2001 g. № 195-FZ (KoAP RF) (red. ot 13.07.2015, s izm. ot 14.07.2015) (s izm. i dop., vstup. v silu s 01.10.2015) // Parlamentskaya gazeta ot 5 yanvarya 2002 g. № 2-5.
2. Federal'noj zakon ot 26 dekabrya 2008 g. № 294-FZ «O zashchite prav yuridicheskih lic i individual'nyh
predprinimatelej pri osushchestvlenii gosudarstvennogo kontrolya (nadzora) i municipal'nogo kontrolya» // So-branie zakonodatel'stva Rossijskoj Federacii ot 29 dekabrya 2008 g., № 52 (chast' I). St. 6249.
3. Federal'nyj zakon ot 2 maya 2006 g. № 59-FZ (red. ot 24.11.2014) «O poryadke rassmotreniya obrash-chenij grazhdan Rossijskoj Federacii» // Sobranie zakonodatel'stva Rossijskoj Federacii ot 8 maya 2006 g. № 19. St. 2060.
