CC BY
245
А.Е. КАМЫШАНОВА
Кандидат юридических наук Доцент кафедры гражданского права и процесса, ЧОУВО ТИУиЭ, г. Таганрог
А.А. ГОРДИЕНКО
Магистрант, ЧОУ ВО ТИУиЭ, г. Таганрог
О КОНТРАКТНОЙ СИСТЕМЕ ЗАКУПОК ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В настоящей статье проводится анализ развития контрактных отношений в сфере государственных и муниципальных нужд в
современной России, выделяются актуальные проблемы и предлагаются пути их решения.
Государственные закупки, государственные и муниципальные нужды, гражданское право, договор, договорное право, контрактная система, обязательства, эффективность системы государственных контрактов, эволюция нормативно-правовой базы. Тематический рубрикатор e-Library: 10.27.61
A.E. KAMYSHANOVA
Ph.D., associate professor, Department of Civil Law and Process Taganrog Management and Economics Institute
A.A. GORDIENKO
Master program student, Taganrog Management and Economics Institute
ON THE CONTRACT SYSTEM OF PURCHASES FOR GOVERNMENTAL AND MUNICIPAL NEEDS IN THE RUSSIAN FEDERATION
This article analyzes the development of contractual relations in the sphere of state and municipal needs in
modern Russia, highlights pressing problems and suggests ways to solve them.
State procurements, state and municipal needs, civil law, contract, contract law, contract system, obligations, the effectiveness of the system of government contracts, evolution of the regulatory framework.
Договор поставки в условиях современной рыночной экономики выступает в качестве одного из наиболее важных договоров, обеспечивающих государственные и муниципальные нужды. Поставка для государственных или муниципальных нужд довольно интересна в аспекте научного исследования не только своей особенностью договорной конструкции, но и особым субъектным составом.
Неоднозначный подход законодателя, противоречивая правоприменительная практика и пробелы в законодательстве, вызывающие различные злоупотребления, определяют актуальность настоящего исследования.
Отказавшись от административно-плановых способов экономического развития, Российская Федерация приступила к управлению экономикой посредством рыночных механизмов, которые потребовали введения новейших финансовых и правовых институтов, к коим, в первую очередь, принадлежат антимонопольное регулирование, запрещающее злоупотребление доминирующим положением на рынке, ограничение конкурентной борьбы, а кроме того, правовое регулирование закупок товаров (работ, услуг) для обеспечения государственных и муниципальных нужд.
Государственные и муниципальные закупки дают возможность решить такие значимые вопросы, как формирование и сохранение материальных запасов государства и муниципальных образований, сохранение требуемой степени обороноспособности и защищенности Российской Федерации, обеспечение жизнедеятельности граждан, реализация федеральных и региональных целевых программ и т.д. Вместе с тем государственные закупки считаются важным компонентом индустриальной и социальной политики страны, побуждающим изготовление конкурентоспособных товаров, оказывающим помощь российским производителям, в том числе малому бизнесу, организациям, индивидуальным предпринимателям и другим лицам, нуждающимся в государственной помощи.
С 1 января 2014 г. вступил в силу новый Федеральный закон, регламентирующий взаимоотношения в области закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, который заменил Федеральный закон №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», породивший большое коли-
чество обсуждений со стороны участников процесса и организаций, осуществляющих контроль.
Вступивший в силу закон установил контрактную систему в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Названный закон ориентирован на разрешение вопросов упорядочения нормативной базы, формирования процедурной системы в сфере закупок, оптимального расходования бюджетных денежных средств, а кроме того, на ликвидацию злоупотреблений и коррупции посредством точной регламентации процедур размещения заявок, на стимулирование честной конкурентной борьбы, регулирование гражданско-правовых взаимоотношений в сфере государственных закупок.
Изменения в российском законодательстве, нацеленные на охрану конкурентной борьбы и недопущение коррупционных проявлений, со временем повлекли за собой новые формы злоупотреблений правами и обязанностями недобросовестными государственными заказчиками, поставщиками и потребителями, в связи с чем вопрос коррупции остается нерешенным, методы её устранения в настоящее время в научной литературе не предложены.
Система государственных закупок имеет огромное значение для экономики государства, например, в странах Евросоюза система госзаказа занимает приблизительно 25-30% ВВП [13]. Система государственного заказа занимает долю отечественного рынка примерно в 13 % ВВП.
По сведениям Министерства финансов Российской Федерации размер ВВП России за 2016 г. составил в текущих ценах 86 трлн 43,6 млрд рублей, а размер государственного заказа - 6406,3979 млрд рублей [16].
В соответствии с Федеральным законом «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 05.04.2013 № 44-ФЗ рынок государственных закупок делится на три уровня: федеральный, региональный, муниципальный (ч. 7 ст. 4), что связано с потребностью удовлетворения не только федеральных нужд, но и нужд субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в товарах, работах и услугах [14].
Единые цели (удовлетворение потребностей органов власти и населения в определенного рода товарах, работах, услугах, разумное расходование бюджетных средств) и метод размещения с помощью преимущественно открытых торгов делают закупки для муниципальных нужд разновидностью государственных закупок [15].
Согласно информации Министерства экономического развития Российской Федерации, в единой информационной системе в сфере закупок в 2016 г. размещено сведений о закупках на сумму 6,5 трлн рублей. Совокупный объем заключенных договоров составил около 5,3 трлн рублей, это на 2,4 % меньше показателя 2015 г. (кроме контрактов, информация о которых составляет охраняемую законом государственную тайну, о чем не размещаются сведения в открытом доступе). При этом сбережение бюджетных средств достигло 419,4 млрд рублей, а среднее
уменьшение стоимости товаров, работ, услуг при проведении конкурентных закупок равняется 8,2%. Рост экономии, согласно результатам отчетного периода, составил 12% по сравнению с показателями предыдущего года. Среднее число участников закупок в торгах равняется приблизительно 2,7. Среднее значение «индекса одной заявки» - 6,6%, это в 1,5 раза меньше, чем в 2015 г. [7].
Данные показатели следует оценивать исключительно положительно, так как от рационального расходования бюджетных средств, в том числе региональных, в значительной степени зависят экономическое развитие государства и его субъектов, усовершенствование экономики [3, с. 3].
Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - ФЗ-44) [1], согласно мнению его создателей, предназначен, главным образом, для изменения в позитивную сторону имеющейся концепции государственных закупок, преодоления прошлых трудностей правового регулирования в этой области, чтобы в конечном счете послужить причиной значительной экономии бюджетных средств без утраты качества товаров.
В таком случае необходим усиленный контроль процессов, которые происходят в сфере государственных закупок. Нельзя согласиться с мнением отдельных авторов, что ФЗ-44 более совершенен, чем предшествующий закон [4, с. 24-27]. Подтверждением этого служит большое количество нарушений, выявляемых при проведении госзакупок, а также изменения, вносимые в закон, каковых насчитывается уже более двух десятков.
За три года действия ФЗ-44 так и не удалось решить многих проблем в сфере госзакупок, которые были связаны с его принятием, что обусловлено рядом факторов как объективного, так и субъективного характера. Вот лишь некоторые трудности, имеющиеся в области функционирования системы госзакупок: перегрузка ФЗ-44 правовыми нормами, сложность их толкования, что выражается в правоприменительной и судебной практике. Кроме того, необходимо знание различных подзаконных нормативных актов, разных классификаторов, что усложняет работу и клиентов, и поставщиков.
В качестве отрицательного факта можно отметить слабый профессиональный состав клиентов, недостаток в государственных и муниципальных органах квалифицированных специалистов в области госзакупок. На практике можно выявить даже случаи отсутствия в штате указанных органов юрисконсультов. В этом направлении наиболее эффективное содействие всем участникам контрактной системы обязана осуществлять Федеральная антимонопольная служба Российской Федерации, другие уполномоченные органы посредством усиления взаимодействия со всеми участниками в области госзакупок, разъяснения положений ФЗ-44, проведения различных конференций, учебных семинаров.
Правительство же должно быть заинтересовано, в первую очередь, не в раскрытии преступлений в области госзакупок и привлечении виновных лиц к
ответственности, а в их предотвращении. Предложения о необходимости перераспределения обязанностей среди органов власти и увеличения эффективности контроля, содержащиеся в литературе, являются обоснованными [2, с. 8-9]. Только подобная стратегия может стабилизировать практику проведения госзакупок и послужить причиной экономии бюджетных средств. Чрезмерный характер носят разнообразные транзакционные расходы, к примеру, связанные с оплатой разных сборов для получения справок и соблюдения других формальных процедур. По этой причине последующее усовершенствование системы проведения госзакупок в электронной форме уменьшит безосновательные расходы поставщиков.
Сфера госзакупок остается одной из наиболее коррумпированных. В настоящее время прослеживаются безосновательные затраты заказчиков. При проведении госзакупок не снизилось число претензий, сопряженных с ограничением конкуренции, к примеру, когда заказчики заявляют безосновательные требования к товару, а данным требованиям соответствуют лишь товары конкретных изготовителей. С этим вопросом в значительной степени соприкасается и отсутствие в ФЗ-44 конкретных и сбалансированных требований к поставщикам. Часто нарушения в процессе размещения государственного заказа объединены с незаконными действиями поставщиков, вступающих между собой в сговор с целью заключения государственного контракта по наибольшей стоимости.
В области госзакупок также крайне важно выявлять факты аффилированности. По информации Счетной Палаты Российской Федерации из 280 рассмотренных соглашений на сумму 1,3 трлн рублей выявлено в общей сложности около 50 случаев перечисления оффшорным организациям бюджетных средств в рамках проведения госзакупок на сумму примерно 272,4 млрд рублей [5].
Данная ситуация обусловлена тем, что законодательство в области госзакупок почти не включает специальных правовых норм, нацеленных на противодействие незаконным сделкам с аффилированными лицами. В данной взаимосвязи следует принимать во внимание не только общие положения о публичных юридических лицах, но и вносить в действующее законодательство поправки, которые учитывали бы особенности аффилированных лиц как специальных субъектов правоотношений. Необходимо создание единой общегосударственной программы, позволяющей установить любому субъекту управления его роль в осуществлении государственной политики в сфере проведения госзакупок.
Вместе с тем об уровне производительности системы госзакупок говорит не число принятых нормативных правовых актов в этой области, а фактическое осуществление законодательных положений, значительное сбережение бюджетных средств, выявление преступлений и привлечение виновных лиц к ответственности. Но только ужесточением ответственности улучшить практику проведения госзакупок нереально, так как нет должного надзора за деятельностью госслужащих, правоохранительные органы не всегда должным образом реагируют в слу-
чаях обнаружения подобных преступлений, вследствие чего многие госслужащие ощущают вседозволенность и безнаказанность. Одних «покрывает» вышестоящее руководство, других - работники правоохранительных органов, третьи получают минимальное уголовное наказание или совершенно освобождаются от уголовной ответственности и наказания.
Необходимо общественно-политическое желание, которое могло бы коренным образом поменять сложившуюся обстановку. Применяемые сегодня меры по раскрытию преступлений в области госзакупок и фактов коррупции носят единичный и показательный характер, не затрагивая систему в целом. В данной взаимосвязи необходима организация самостоятельной службы, главной задачей которой будет борьба с коррупцией в сфере госзакупок. В России такого рода орган в настоящее время отсутствует. При этом противодействием коррупции при проведении госзакупок занимаются многие правоохранительные органы (полиция, прокуратура, следственный комитет, ФСБ и т.д.), однако это не приводит к должной эффективности предпринимаемых мер. Таким образом, формирование в Российской Федерации особой службы по противодействию коррупции, наделенной обширными возможностями, можно расценивать как крайне важное мероприятие. К тенденциям улучшения системы госзакупок стоит отнести необходимость улучшения системы и структуры государственных органов и формирования эффективных и результативных элементов по осуществлению общественного контроля за проведением госзакупок.
В последнее время в Российской Федерации всё более активно обсуждается проблема построения в государстве рыночных отношений и гражданского общества. Гражданское общество считается областью реализации общественного взаимодействия граждан по вопросу общих целей и задач и появляется не по воле рынка и государства, а как следствие проявления общественной инициативы и деятельности отдельных социальных групп. В качестве положительного вклада необходимо отметить работу Общероссийского народного фронта в рамках проекта «За честные закупки», которым был подготовлен «Индекс расточительности органов власти и госкомпаний за 2015 год», в который вошли более 100 заказчиков из 40 регионов страны. Так, к празднованию Нового года Центральной базовой таможней Федеральной таможенной службы Российской Федерации были приобретены мужские часы по 62,1 тыс. руб. и женские - по 43,1 тыс. руб. [6]. С целью недопущения аналогичных ситуаций в дальнейшем важно зафиксировать в особом законодательном акте наибольшую цену товаров (услуг), которые органы государственной власти и государственные учреждения имеет право покупать для собственных нужд. Произведенные затраты не просто безосновательны, но и ложатся серьезным бременем на бюджет в непростых финансовых обстоятельствах и экономических условиях в государстве и обладают свойствами коррупционных схем.
К сожалению, в действующем законодательстве сохраняются проблемы, сопряженные с реализацией
Федерального закона от 05.04.2013 №44-ФЗ, которые требуют дополнительной проработки и внесения определенных поправок в законодательство о контрактной системе.
Предложения о внесении изменений в действующее законодательство, которые изложены в настоящей работе, дадут возможность ликвидировать существующие в законодательстве противоречия, а кроме того, будут содействовать уменьшению коррупционных проявлений в сфере закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд.
Несмотря на минусы, обнаруженные в процессе исследования, действующий закон раскрывает новые возможности в области государственных закупок для широкого круга компаний малого и среднего бизнеса и оказывает помощь российским производителям, получившим исключительные преференции перед иностранными поставщиками.
Достаточно много норм в настоящее время являются проблематичными и вызывают сомнения в возможности их реализации на практике. Некоторые нормы необходимо дополнить новыми положениями, некоторые - исключить совсем.
Также некоторые нормы Федерального закона в сфере закупок для государственных или муниципальных нужд противоречат положениям Гражданского кодекса и не могут быть применены в принципе. Например, Федеральный закон №44-ФЗ содержит отсылочную норму к Гражданскому кодексу РФ, по ч.3 ст.450 которого допускается одностороннее расторжение контракта. Но есть и специальная норма - ст.525 ГК РФ, указывающая, что к отношениям по поставке товаров для государственных или муниципальных нужд применяются правила о договоре поставки только в части ст. 506 - 522 ГК РФ, а односторонний отказ при поставке регулируется ст. 523 ГК РФ. Положения об одностороннем отказе при поставке не распространяются на государственные нужды, и применение данных положений недопустимо. Также необходимо предусмотреть механизмы административной ответственности для самих заказчиков при недобросовестном расторжении контракта в одностороннем порядке.
Благодаря договору поставки для государственных или муниципальных нужд функционирует система, позволяющая государственным органам как заказчикам товаров и поставщикам (исполнителям), как продавцам товаров осуществлять и реализовы-вать принадлежащие им гражданские права путем заключения соответствующих гражданско-правовых сделок.
Стоит отметить, что, используя предложения, отраженные в настоящей статье, можно усовершенствовать Федеральный закон от 05.04.2013 №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» и иные нормативные правовые акты, регулирующие отношения в рассматриваемой сфере, что предоставит дополнительные инструменты охраны внутреннего рынка и станет опорой развития предпринимательства в Российской Федерации.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Новый закон о контрактной системе не сделал госзакупки более эффективными: экономия по итогам 2014 г. снизилась на 2% // Официальный сайт Счетной палаты Российской Федерации [Электронный ресурс]. - URL: http://www.ach.gov.ru/
2. Закон РФ от 28.05.1992 № 2859-1 «О поставках продукции и товаров для государственных нужд» // Российская газета. - 1992. - 30 июня.
3. Федеральный закон от 13.12.1994 № 60-ФЗ (ред. от 13.07.2015) «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» // Собрание законодательства РФ. - 1994. - № 34. Ст. 3540.
4. Указ Президента РФ от 08.04.1997 № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд» (вместе с «Положением об организации закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд») // Российская газета. - 1997. - 15 апреля.
5. Савина С.В. Правовое регулирование организации и проведения конкурсов в предпринимательской деятельности: дис. ... канд. юрид. наук / С.В. Савина. - М., 2007.
6. Федеральный закон от 06.05.1999 № 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» // Собрание законодательства РФ. - 1999. - № 19. - Ст. 2302.
7. Заключение Президента РФ от 12 ноября 1997г. «На проект Федерального закона «О торгах на закупку товаров, работ и услуг для государственных нужд»// Официальный сайт Государственной думы Федерального Собрания Российской Федерации [Электронный ресурс]. - URL: http://asozd2.duma.gov.ru
8. Андреева Л.В. Формирование контрактной системы в России в условиях экономической интеграции/ Л.В. Андреева// Юрист. - 2013. - № 14.
9. Законопроект «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Регистрационный номер законопроекта № 84971-4 //Официальный сайт Государственной думы Федерального Собрания Российской Федерации [Электронный ресурс]. - URL:http://asozd2.duma.gov.ru
10. Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ (ред. от 02.07.2013) «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» // Собрание законодательства РФ. - 2005. - № 30 (ч. 1). - Ст. 3105.
11. Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ (ред. от 27.12.2016) «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // Собрание законодательства РФ. - 2013. - №14. - Ст.1652.
12. Ямщиков А.С., Руйга И.Р. Совершенствование системы муниципального заказа (на примере г. Красноярска)/ А.С. Ямщиков, И.Р. Руйга // Экономика и предпринимательство. - 2013. - №12-2(41-2).
13. Подосинников Е.Ю. Особенности управления размещением заказов для муниципальных нужд Курской области как важнейшего элемента государственного регулирования расходования бюджетных средств / Е.Ю. Подосинников // Среднерусский вестник общественных наук. -2014. - № 6 (36) [Электронный ресурс]. - URL: http://orel.ranepa.ru/the-structure-of-theacademy/j ournal.html
14. Подосинников Е.Ю. Федеральная контрактная система: региональные аспекты внедрения (в условиях Курской области) / Е.Ю. Подосинников, А.А. Власов, Л.В. Голощапова // Auditorium. Электронный научный журнал Курского государ-
ственного университета. 2015. № 2 (6) [Электронный ресурс]. - URL: http://auditorium.kursksu.ru
15. Подосинников Е.Ю. Экономическая эффективность регионов через сравнительный анализ реализации Федеральной контрактной системы в ЦФО (научная статья) / Е.Ю. Подосинников // Актуальные проблемы социально-гуманитарного и научно-технического знания. - 2015. - №2(5) [Электронный ресурс]. - URL:http://роснаука.орг.
16. Официальный сайт Единой информационной системы в сфере закупок [Электронный ресурс]. -URL: http://www.zakupki.gov.ru
© Анна Евгеньевна Камышанова, 2019 © Александр Александрович Гордиенко, 2019 © Частное образовательное учреждение высшего образования «Таганрогский институт управления
и экономики», 2019
